財政支持地方養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的路徑探析

陳曉麗

一、湘潭市養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展特點及現(xiàn)實問題

（一）基本情況及特點

湘潭市是湖南省老齡化程度第二高的地級市，近年來該市開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革等多項試點，形成多種養(yǎng)老服務(wù)模式。

1.通過四類居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋城區(qū)主要老年人口。一是政府主辦。即社區(qū)服務(wù)中心由政府主導(dǎo)投資、社區(qū)負責(zé)運作，對社區(qū)老人實行免費互助服務(wù)。二是公助民辦。社區(qū)免費提供場地，投資建設(shè)和運營由民營養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)負責(zé)，對社區(qū)老人提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。三是公建民營。政府投資建設(shè)社區(qū)日間照料中心，引進民營企業(yè)進行運營管理并提供養(yǎng)老服務(wù)。四是民辦民營。部分民營企業(yè)從家政服務(wù)向養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)型，自投、自建、自運營居家養(yǎng)老服務(wù)中心。

2.通過醫(yī)養(yǎng)結(jié)合解決社會化養(yǎng)老剛性需求。一是醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)型為醫(yī)療康復(fù)相結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)，依托醫(yī)療資源，重點針對失能或半失能老人、慢性病老年患者，滿足其養(yǎng)老康復(fù)需求。二是整合部分二級以上醫(yī)院轉(zhuǎn)型為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機構(gòu)，為老年患者提供長期性醫(yī)護服務(wù)。三是醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)就近合作，社區(qū)和各類敬老院及養(yǎng)老院引入醫(yī)療資源。截至2019年底，該市有13家公辦福利機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，醫(yī)療機構(gòu)與45家民辦養(yǎng)老機構(gòu)、61家農(nóng)村敬老院達成合作。

3.通過多元化主體共建推進養(yǎng)老服務(wù)信息化。湘潭市采取政府或企業(yè)搭建、企業(yè)運營、加盟商參與、政府補貼的模式建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，形成“專業(yè)手機+呼叫中心+居家養(yǎng)老服務(wù)站網(wǎng)點”的聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，截至2019年底，該信息平臺已覆蓋30萬人。

4.實行“個性化”政府購買養(yǎng)老服務(wù)。湘潭市按照年齡、自理能力以及子女同居住情況的不同，對年滿60周歲以上的重度失能低收入老人、年滿65周歲以上的半失能低收入老人、年滿80周歲以上子女未同居住或殘疾無能力照料的低收入有自理能力老人和年滿60周歲以上散居的特困有自理能力老人，分別按200～400元/月不等的標準發(fā)放基本養(yǎng)老服務(wù)補貼。

5.探索貼合農(nóng)村實際的養(yǎng)老服務(wù)長效模式。該市借助村級老年人協(xié)會建立面向農(nóng)村空巢、獨居、留守老人的定期巡防制度，支持農(nóng)村敬老院延伸養(yǎng)老服務(wù)，利用村鎮(zhèn)閑置資源建設(shè)托老所、日間照料中心等農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，將各縣市區(qū)半失能、失能農(nóng)村特困老人統(tǒng)一交由市級福利院養(yǎng)老中心服務(wù)。

（二）面臨的現(xiàn)實問題

1.城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)水平差距較大。一是缺乏人力保障。農(nóng)村養(yǎng)老院中的管理、組織、服務(wù)人員都是村委會人員和村民，專業(yè)人員匱乏影響老人日常照料、醫(yī)療保健、精神慰藉和心理輔導(dǎo)等服務(wù)開展。二是缺乏建設(shè)資金。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的基礎(chǔ)建設(shè)投資以集體經(jīng)濟投入為主、財政支持為輔，服務(wù)設(shè)施投資以集體經(jīng)濟投入為主、政策性撥款及老人自付生活費用為輔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡約束農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)進一步發(fā)展。

2.政府購買養(yǎng)老服務(wù)的運作體系還不夠完善。政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作還未建立起一套完整的運作框架、也缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，存在重疊覆蓋、服務(wù)對接不暢等現(xiàn)象，導(dǎo)致服務(wù)供給無序、造成資源浪費。

3.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)和機制需進一步完善。一是需增強對社會力量興辦商業(yè)性醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)的激勵措施。二是公辦型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)引入民間力量進行管理運營有待深入探索。三是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)將非核心服務(wù)外包委托給其他專業(yè)機構(gòu)來運營管理尚需改進。四是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)的自身運作風(fēng)險、照應(yīng)失能老人風(fēng)險、意外風(fēng)險等防范還需深入下功夫。五是從居民可負擔(dān)能力看，相較于居民人均收入，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)的收費普遍高出1倍以上。

二、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的財政支持情況

（一）主要方式

1.以點擴面加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。2013年～2019年，湘潭市財政性資金投入4.2億元，建成老年福利中心5個、市級公辦社會化養(yǎng)老示范項目1個；投入1.32億元，改擴建敬老院60余所；投入0.28億元，建成城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)示范點和社區(qū)老年人日間照料中心187個。截至2019年底，全市養(yǎng)老床位2萬余張，每千名老人擁有床位37.3張。

2.增強力度擴大購買服務(wù)覆蓋范圍。2013年～2019年，湘潭市各級財政安排0.3億元用于購買養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)承接服務(wù)覆蓋了全市5.3萬名老年人。

3.強化杠桿撬動社會融資投入。一是推廣保險補貼。分別按125元/床的標準對養(yǎng)老機構(gòu)意外責(zé)任險、30元/人的標準對老人意外傷害險給予財政補貼。二是推行養(yǎng)老機構(gòu)專項補貼。新建社區(qū)性質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)中心可享有10～40萬元專項補貼；城區(qū)新建30張床位以上的民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)按4000元/張標準享受新建床位補貼，運營6個月以上的還可按100元/張/月標準享受運營補貼。

4.養(yǎng)老福利支出增長超財政收入增速。2013年～2019年，湘潭市對三無、農(nóng)村五保等特困老人的特困供養(yǎng)資金年均增長30%，高于財政收入增長水平。

（二）主要不足

1.財政資金投入缺乏長效機制保障。雖然從中央到省市層面在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系方面都出臺了政策，但相較于老年人口增長帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求擴張，仍然缺乏明確制度以保障財政資金投入增長，財政支出壓力較大。

2.財政投入資金存在一定盲目性。政府相關(guān)主管部門建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系時，易將資源集中于少數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。雖然短期內(nèi)少數(shù)機構(gòu)能在政府資金支持下快速發(fā)展，但缺乏獨立性將影響其長遠創(chuàng)新發(fā)展，也易造成尋租和服務(wù)提升動力不足等負面問題。

3.市場化程度不高影響政府購買服務(wù)。湘潭市可提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和社會組織數(shù)量較少，政府購買養(yǎng)老服務(wù)可選擇范圍不大、市場競爭機制不完善，阻礙購買服務(wù)提升質(zhì)效。

4.實力社會資本參與積極性不高。雖然有多項補貼和優(yōu)惠政策，但由于湘潭市人口基數(shù)相對較小、人均收入不高，加之養(yǎng)老行業(yè)回報周期長、利潤率低等行業(yè)特性，外地大型民營養(yǎng)老機構(gòu)、上市公司和保險公司等實力社會資本參與該市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)并不積極。

三、財政支持地方養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的路徑建議

（一）推行財政資金投入隨財政收入動態(tài)增長機制

在財政預(yù)算內(nèi)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項資金，每年隨財政收入增長比例實行動態(tài)增長，用于示范性項目建設(shè)、引導(dǎo)社會力量、培育服務(wù)隊伍、政府購買服務(wù)等，并堅持以下原則：一是全面性原則，涵蓋和反映支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的所有收支活動。二是?？顚Ｓ?，嚴格規(guī)范收支科目并嚴禁挪用。三是政策性原則，政策合理傾斜以提升社會公眾福利水平。四是適度結(jié)余原則，年度預(yù)算收支相抵后適度結(jié)余。五是向農(nóng)村傾斜原則，改進養(yǎng)老服務(wù)資源城鄉(xiāng)分布，從滿足農(nóng)村地區(qū)老年人口基礎(chǔ)性養(yǎng)老需求逐步向個性化養(yǎng)老需求發(fā)展。

（二）“財政支持+PPP模式”撬動養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)融資

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來的正外部性決定了政府應(yīng)承擔(dān)組織管理的責(zé)任，以財政投入方式引導(dǎo)社會資本投資、開展PPP合作是較為可行的辦法：可優(yōu)選信息化程度高、服務(wù)方式多樣、具有較好盈利業(yè)務(wù)模式的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)試點，財政投入給予保障，確立相關(guān)服務(wù)統(tǒng)一標準，激勵社會資本投資參與，實行市場化運作。

（三）“系統(tǒng)籌劃+規(guī)范行為”確保政府購買養(yǎng)老服務(wù)合理化

一是對各級各部門各自應(yīng)負責(zé)的老年人群有明確界定，防止邊界不清導(dǎo)致服務(wù)重疊和資源浪費。二是設(shè)定政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容目錄。既可發(fā)現(xiàn)政府養(yǎng)老服務(wù)購買內(nèi)容上的空白，也便于各級各部門合理規(guī)劃資金使用方向。三是完善政府購買服務(wù)行為程序，嚴格遵守政府采購要求，并加強服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和定期考核。四是對服務(wù)提供者進行嚴格甄選、對全流程進行質(zhì)量監(jiān)控，如采用公開招投標方式多方詢價，綜合服務(wù)水平、質(zhì)量及實力等標準來評定選定。五是對積極響應(yīng)政府購買服務(wù)的社會力量給予適當鼓勵，如一定的政策扶持或財政補貼，以促進其長遠發(fā)展。

（四）推動對養(yǎng)老服務(wù)體系的評估與監(jiān)督

一是財政部門要將對養(yǎng)老服務(wù)體系的財政投入資金納入財政績效評價范圍，并根據(jù)地方實際設(shè)計指標體系。二是采取招標、邀標、委托等方式引入資質(zhì)較強的第三方評估機構(gòu)，對養(yǎng)老服務(wù)的供需雙方開展專業(yè)、全面評估，可根據(jù)評估結(jié)果決定后續(xù)的財政支持方向、標準、力度，有助于提升養(yǎng)老服務(wù)資源使用效率、投入效益和服務(wù)質(zhì)量。

（五）制定并實施養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠和金融扶持配套政策

對養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，可實行在一定時期內(nèi)少征或免征營業(yè)稅的稅收優(yōu)惠；鼓勵社會捐贈流向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，可將捐贈額按一定比例納入所得稅的稅前扣除；強化金融扶持配套政策，完善貸款貼息和融資擔(dān)保措施，拓寬資金渠道，增加資金供給，激活帶動養(yǎng)老服務(wù)市場。