《法律援助值班律師工作辦法》：值班律師大有作為

衛(wèi)躍寧 嚴澤岷

2020年8月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合出臺了《法律援助值班律師工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）。值班律師制度是刑事訴訟制度中的重要探索，是我國法律援助體系的重要組成部分。因此《工作辦法》的制定與實施不僅對值班律師制度本身意義重大，也是對《中華人民共和國刑事訴訟法》重要的司法解釋。

切入點：從立法背景到制度價值

法律援助值班律師在我國已經(jīng)有一定的實踐經(jīng)驗，《工作辦法》的立法基于充分的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實需求，具有重要的意義。

2014年8月，《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的辦法》出臺，值班律師制度在法律文件中被首次予以明確。2015年6月，《關(guān)于完善法律援助制度的意見》出臺，從宏觀政策上指出要建立法律援助值班律師制度。2016年11月，《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》出臺，對值班律師的職責(zé)進一步予以細化。2017年8月，《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》（以下簡稱“工作意見”）出臺，對法律援助機構(gòu)的值班律師的定位、職責(zé)、法援機構(gòu)建立等予以規(guī)定。2018年10月，刑事訴訟法修改，值班律師制度被正式納入。2019年10月，《關(guān)于適用認罪認罰從寬制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）出臺，在“犯罪嫌疑人、被告人辯護權(quán)保障”部分對值班律師的工作予以細化。從試點到正式入法，值班律師制度在我國已經(jīng)經(jīng)歷了一定時間的探索，有必要將較為成熟的經(jīng)驗與已經(jīng)取得的成果固定下來，同時刑事訴訟法的修改也迫切要求有相關(guān)的規(guī)范性文件對值班律師制度予以細化。

《工作辦法》的制定是對司法實踐中強烈需求的及時回應(yīng)，對于構(gòu)建值班律師制度與完善法律援助制度等司法目標(biāo)，以及實現(xiàn)司法公正與依法治國等政治目標(biāo)都具有重要的意義，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

1.有助于正確實施刑事訴訟法關(guān)于值班律師的規(guī)定

刑事訴訟法第三十六條是對值班律師原則性、概括性的規(guī)定，僅涉及值班律師的設(shè)置場所、工作職責(zé)與部分工作流程，在值班律師制度的實踐中缺乏具有可操作性的規(guī)范。《工作辦法》則是對值班律師進行體系性、制度性的構(gòu)建，涉及值班律師制度的各個方面，保障值班律師制度的正常運行。因此，《工作辦法》是刑事訴訟法關(guān)于值班律師相關(guān)規(guī)定的細化，是刑事訴訟法的重要補充。

2.有助于完善值班律師機制

相較于2017年出臺的“工作意見”，從條文上來看，“工作意見”只有10條，《工作辦法》有36條，《工作辦法》相比“工作意見”內(nèi)容要更加豐富。具體而言，“工作意見”的規(guī)定涉及值班律師的工作職責(zé)、選任、值班方式、工作要求以及法律援助工作站的設(shè)置、對值班律師的監(jiān)督、管理的內(nèi)容，《工作辦法》在“工作意見”的基礎(chǔ)上，進行了具體的明確與細化，并進行了體系性的制度構(gòu)建。此外，在值班律師的工作流程方面，《工作辦法》對于值班律師服務(wù)的申請、通知、送達等程序，值班律師在不同訴訟階段之間的銜接，值班律師的權(quán)利行使等均進行了明確的規(guī)定。在值班律師的制度保障方面，《工作辦法》在工作報酬上明確了值班律師的補貼標(biāo)準(zhǔn)，在質(zhì)量保障上創(chuàng)建了工作臺賬制度。可以說，《工作辦法》是在“工作意見”的基礎(chǔ)上，對值班律師制度進行的體系性、細節(jié)性勾勒。

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3.有助于實現(xiàn)公正司法與人權(quán)保障

對于國家權(quán)力與公民權(quán)利，現(xiàn)代法治理念側(cè)重于對權(quán)力的限制與對權(quán)利的保護。在刑事訴訟中，保障人權(quán)逐漸成為現(xiàn)代刑事訴訟廣為接受的基本理念之一。在我國，2012年“尊重與保障人權(quán)”入憲，刑事訴訟法也在第二條予以明確?？梢哉f，保障人權(quán)的刑事訴訟理念在我國刑事訴訟制度的發(fā)展中越來越受到重視。在刑事訴訟中，律師是被追訴人對抗控方的重要力量，控辯之間天然存在的力量懸殊得以調(diào)解，對于實現(xiàn)控辯平等、促進司法公正有著重要的積極意義。

4.有助于落實全面依法治國的方針

2014年10月，十八屆四中全會通過《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是“第一次以執(zhí)政黨最高政治文件和最權(quán)威政治決策的形式，對全面推進依法治國、加快建設(shè)法治中國，做出了具有里程碑意義的戰(zhàn)略部署”。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進一步提出堅持全面依法治國，深化依法治國實踐。全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，《工作辦法》的制定與實施也是依法治國方針的重要實踐。

聚焦點：從工作職責(zé)到權(quán)利保障

相較于之前的法律規(guī)定與司法實踐，《工作辦法》的制定體現(xiàn)出體系化、細節(jié)化的特點，主要有以下幾大亮點值得關(guān)注。

值班律師的工作職責(zé)更加明確了

刑事訴訟法對值班律師的工作職責(zé)共涉及4項基本職責(zé)以及不確定的法律幫助性行為?！豆ぷ鬓k法》在此基礎(chǔ)上進行了明確，即第6條規(guī)定了值班律師的六項基本工作職責(zé)：提供法律咨詢；提供程序選擇建議；幫助犯罪嫌疑人、被告人申請變更強制措施；對案件處理提出意見；幫助犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬申請法律援助；法律法規(guī)規(guī)定的其他事項。同時，強調(diào)值班律師在認罪認罰案件中的職責(zé)：向犯罪嫌疑人、被告人釋明認罪認罰的性質(zhì)和法律規(guī)定；對人民檢察院指控罪名、量刑建議、訴訟程序適用等事項提出意見；犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結(jié)書時在場。

值班律師提供法律幫助主要側(cè)重于三個方面：第一，覆蓋廣泛性。值班律師面向的是所有沒有辯護人的犯罪嫌疑人、被告人，即包含沒有委托辯護人也不符合刑事訴訟法規(guī)定的法律援助條件的所有被追訴人。基于我國較低的刑事辯護率，可以說值班律師服務(wù)對象的覆蓋范圍非常廣泛。第二，服務(wù)多樣性。從值班律師的工作職責(zé)可以看出，其提供的法律服務(wù)種類是較為豐富的。從程序上來看，值班律師提供服務(wù)涉及審前的各個階段與多項程序性事項；從實體上來看，值班律師能夠針對具體案件提供法律咨詢并提出意見。第三，配合認罪認罰從寬制度。值班律師在認罪認罰程序中承擔(dān)重要的角色，一方面保障被追訴人的合法權(quán)益，另一方面保障程序的正當(dāng)合法性。

值班律師的權(quán)利保障更加豐富了

此次《工作辦法》的制定，對于值班律師在履行工作職責(zé)過程中享有的權(quán)利予以了明確，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，明確了值班律師的雙向會見權(quán)。在刑事訴訟法與《指導(dǎo)意見》中，僅賦予了犯罪嫌疑人、被告人約見值班律師的權(quán)利?！豆ぷ鬓k法》對此予以彌補，第6條明確規(guī)定：“值班律師辦理案件時，可以應(yīng)犯罪嫌疑人、被告人的約見進行會見，也可以經(jīng)辦案機關(guān)允許主動會見?！蓖瑫r明確了值班律師會見時的材料要求，并要求看守所有及時安排的義務(wù)。第二，細化了值班律師的閱卷權(quán)?！吨笇?dǎo)意見》中首次賦予值班律師“查閱”案件材料的權(quán)利，《工作辦法》對此進一步細化，第21條規(guī)定：“值班律師在偵查階段可以向偵查機關(guān)了解犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的罪名及案件基本情況，自審查起訴階段起可以查閱案件材料，了解案情，人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)及時安排，并提供便利。”同時，還提出了“在線閱卷”的方式，應(yīng)當(dāng)說是對閱卷方式的進一步革新。第三，完善了值班律師的提出意見權(quán)?！肮ぷ饕庖姟?、刑事訴訟法以及《指導(dǎo)意見》均涉及值班律師的提出意見權(quán)，《工作辦法》在此基礎(chǔ)上進一步完善，要求人民檢察院對于值班律師提出的意見應(yīng)當(dāng)記錄在案并附卷，同時對于未采納的情形，還應(yīng)當(dāng)說明理由。這樣的設(shè)置是有助于值班律師權(quán)利的有效行使的。

值班律師的工作條件更加充實了

值班律師的工作保障主要體現(xiàn)在工作條件與工作報酬兩個方面。在工作條件方面，看守所、人民檢察院、人民法院設(shè)立法律援助工作站并提供必要辦公場所和設(shè)施。在“工作意見”中對法律援助工作站的建設(shè)提出了基本要求，《工作辦法》則進一步要求“有條件的人民檢察院、人民法院，可以設(shè)置認罪認罰等案件辦理專門辦公區(qū)域，為值班律師設(shè)立專門會見室”。良好、便利的環(huán)境有助于提高值班律師的工作質(zhì)量，立法的關(guān)注對于值班律師的工作保障具有重要的意義。在工作報酬方面，《工作辦法》明確了值班律師提供法律幫助的具體補貼標(biāo)準(zhǔn)，即第30條規(guī)定：“值班律師提供法律咨詢、轉(zhuǎn)交法律援助申請等法律幫助的補貼標(biāo)準(zhǔn)按工作日計算；為認罪認罰案件的犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助的補貼標(biāo)準(zhǔn)，由各地結(jié)合本地實際情況按件或按工作日計算?！眻蟪陠栴}一直以來在實踐中標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)行不一，是值班律師參與、履職積極性差的主要因素之一?！豆ぷ鬓k法》對這一問題的明確，也是對值班律師制度發(fā)展的積極推動。

值班律師的工作質(zhì)量更加到位了

立法注重保障法律服務(wù)的質(zhì)量，《工作辦法》主要從提供服務(wù)層面、質(zhì)量監(jiān)督層面予以規(guī)定。在提供服務(wù)層面，《工作辦法》就犯罪嫌疑人、被告人對值班律師服務(wù)的申請、拒絕、銜接，司法機關(guān)的告知義務(wù)、通知、送達，司法行政機關(guān)與法律援助機構(gòu)的值班安排等均有明確的規(guī)定。同時要求值班律師應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)完成其工作職責(zé)，要求相關(guān)機關(guān)在值班律師工作過程中予以積極的支持與配合。在質(zhì)量監(jiān)督層面，《工作辦法》要求對于值班律師進行法律幫助活動的相關(guān)情況予以記錄并隨案移送，構(gòu)建工作臺賬制度，要求值班律師與司法機關(guān)按照規(guī)定進行記錄并移交法律援助機構(gòu)。同時要求法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立值班律師準(zhǔn)入和退出機制，建立培訓(xùn)制度與服務(wù)質(zhì)量考核評估制度。確保犯罪嫌疑人、被告人得到及時、高質(zhì)量的法律幫助。

值班律師的統(tǒng)籌管理更加有效了

《工作辦法》對于值班律師的統(tǒng)籌管理主要體現(xiàn)在資源配置、爭議解決與監(jiān)督管理三個方面。在資源配置方面，《工作辦法》明確“對律師資源短缺的地區(qū)，可采取在省、市范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配律師資源，建立政府購買值班律師服務(wù)機制等方式”。這一規(guī)定從我國律師資源分配不均的現(xiàn)狀出發(fā)，是保障值班律師工作有序開展的積極舉措，值得肯定。在爭議解決方面，《工作辦法》明確“司法行政機關(guān)會同公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院建立值班律師工作會商機制，明確專門聯(lián)系人，及時溝通情況，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題”。應(yīng)當(dāng)說，工作會商機制的構(gòu)建有助于解決責(zé)任推諉的問題，也是確保犯罪嫌疑人、被告人能夠及時得到法律幫助以及遇到問題能夠及時得到解決的有效途徑。在監(jiān)督管理方面，《工作辦法》要求相關(guān)機關(guān)加強對值班律師的監(jiān)督管理，完善獎懲制度，共同保障制度整體高效地運行。

連接點：從角色定位到制度完善

《工作辦法》是從立法層面對值班律師制度的體系化構(gòu)建與細節(jié)性勾勒，取得的成果非常值得肯定。但就值班律師制度的未來發(fā)展而言，《工作辦法》也存在其局限性，有必要予以反思，以期在未來的立法與司法實踐中逐步完善。

反思：值班律師制度能否實現(xiàn)設(shè)計初衷

基于制度設(shè)計，值班律師是承擔(dān)著提供法律幫助、保障被追訴人認罪認罰的自愿性的作用。在當(dāng)前的司法實踐中，值班律師出現(xiàn)了偏離制度設(shè)計初衷的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，容易虛化為認罪認罰從寬案件的見證人。在司法實踐中值班律師與犯罪嫌疑人、被告人處于“一對多”的狀態(tài)，很難進行充分的交流。在雙方信息嚴重不對稱的情況下進行的認罪認罰協(xié)商中，值班律師承擔(dān)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐娮C者，并不能實質(zhì)起到保障被追訴人自愿性的作用，甚至對于可能存在受強迫的認罪認罰也在值班律師的“見證”下披上了“合法”的外衣。另一方面，容易異化為權(quán)力機關(guān)的合作者。值班律師接受指派常駐于司法機關(guān)，接受相關(guān)機關(guān)、機構(gòu)的監(jiān)督，且在部分地區(qū)其報酬也與提供法律服務(wù)的數(shù)量直接掛鉤。因此，值班律師在實踐中很容易成為司法機關(guān)的協(xié)助者，既能夠輔助司法機關(guān)加快辦案的流程，又能提高自己的績效考核甚至報酬。在這樣的情形下，認罪認罰“合意”的形成很可能是以犧牲被追訴人的利益為代價的。造成值班律師制度在實踐中的偏離，直接原因是值班律師的權(quán)利范圍較小，根本原因是對值班律師的定位認知存在偏差。

展望：值班律師制度的進一步完善

針對前述問題，保障值班律師工作的有效開展、實現(xiàn)制度設(shè)計初衷，應(yīng)當(dāng)從根本問題入手解決，即矯正對于值班律師定位的認識。然后從直接原因予以制度設(shè)計層面的改進，即賦予值班律師較為完善的權(quán)利。具體而言，可以從如下兩個層面展開。

1.正確認識值班律師的定位

為了從根本上解決前述問題，應(yīng)當(dāng)正確認識值班律師的角色定位。第一，應(yīng)當(dāng)認識到值班律師提供的服務(wù)本質(zhì)是辯護。從廣義上講，“辯護權(quán)是被指控人所有訴訟權(quán)利的總和，因為被指控人各項訴訟權(quán)利的行使，其總體目的均在于針對刑事追訴進行防御，維護自身的合法權(quán)益?！备鶕?jù)《工作辦法》的要求，值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助是其基本的工作職責(zé)。這幾項職責(zé)的目的均在于對抗公權(quán)力機關(guān)的刑事指控，根據(jù)現(xiàn)代刑事訴訟控辯審三方格局的要求，值班律師提供的法律服務(wù)當(dāng)然屬于辯護行為。第二，應(yīng)當(dāng)認識到值班律師在認罪認罰程序中是被追訴人的權(quán)益保障者。根據(jù)《工作辦法》的要求，值班律師保障犯罪嫌疑人、被告人在認罪認罰程序中的權(quán)利。相較于傳統(tǒng)的刑事訴訟中控辯雙方的對抗性，認罪認罰程序更強調(diào)控辯雙方的“合意”。因此，值班律師在其中承擔(dān)的角色應(yīng)當(dāng)是使控辯雙方在公平的前提下達成共識，而非一味地強調(diào)“合作”而侵害了被追訴人的合法權(quán)益。

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2.進一步擴大值班律師的權(quán)利范圍

如前所述，為了使值班律師更好地行使職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在重要權(quán)利上享有同辯護人一樣的權(quán)利。就會見權(quán)而言，可以從兩個方面有針對性地完善。一方面，應(yīng)當(dāng)明確安排會見的時間保障。不同于犯罪嫌疑人、被告人約見值班律師，需要等待相關(guān)文書的送達、相關(guān)機關(guān)安排律師值班等情形，值班律師申請會見并不存在時間上的客觀障礙，應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺纭八氖诵r”的一定時間的保證。另一方面，應(yīng)當(dāng)賦予值班律師自案件進入審查起訴階段起向被追訴人核實證據(jù)的權(quán)利。

賦予值班律師較大范圍的權(quán)利，需要說明如下的幾個問題。第一，值班律師充分行使權(quán)利是否與值班律師制度的“應(yīng)急性”目的沖突？筆者認為是不矛盾的。會見、閱卷、申請調(diào)查取證實質(zhì)上是幫助值班律師了解案情與被追訴人的情況，進而能夠為被追訴人提供更加有針對性、有質(zhì)量的法律服務(wù)。正如刑事訴訟“公正與效率”之間的平衡，對值班律師的工作評價也應(yīng)當(dāng)是在保障質(zhì)量的前提下追求及時，而不是僅通過工作內(nèi)容的簡單化提高效率。保障值班律師“應(yīng)急性”目的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)從值班律師的工作機制入手，提高工作效率，保障被追訴人能夠及時得到值班律師的幫助。第二，對于值班律師是否有有效辯護的要求？就辯護律師而言，我國目前尚未有完整的有效辯護與無效辯護的制度，對其工作質(zhì)量的要求主要依靠行業(yè)規(guī)范。對于尚未與被追訴人建立穩(wěn)定對應(yīng)關(guān)系的值班律師來說，達到有效辯護就更加困難了。因此，對于值班律師的工作質(zhì)量保障，需要強化與被追訴人之間的對應(yīng)關(guān)系與信任關(guān)系；真正實現(xiàn)值班律師的有效辯護還需依靠有效辯護與無效辯護制度的整體構(gòu)建。

一個工作辦法的出臺，是一個良好的開端。但是，一個制度完善的過程卻還很長。一支律師隊伍的發(fā)展，更加需要一個制度完善的進一步顯現(xiàn)。雖然《工作辦法》中明確對值班律師的資源調(diào)配與政府購買律師服務(wù)的機制，但實踐中具體應(yīng)當(dāng)如何實施還需要進一步明確與細化，以及這兩種方式是否能夠起到應(yīng)有的效果，還有待時間的檢驗。