地方政府投融資平臺對外投資財務風險的思考

李明

摘要：近年來隨著國內(nèi)經(jīng)濟的多樣化發(fā)展，各地政府為充分搞活當?shù)亟?jīng)濟，加大招商引資力度，相繼成立了各自的投融資平臺公司。國有平臺公司經(jīng)過不斷的擴張，其在運營管理過程中出現(xiàn)了各種問題及隱患，制約著平臺公司良性發(fā)展。本文以平臺公司對外投資財務風險的成因為切入點，結(jié)合平臺公司對外投資的實際情況，提出問題、解決問題，以提高財務風險管理水平，有效控制運營風險，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值、增值，促進平臺公司健康、可持續(xù)發(fā)展。同時為國有平臺公司相關課題的研究提供一定的借鑒或者參考。

關鍵詞：地方政府平臺公司;投資;財務風險

地方政府投融資平臺公司是指有地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，擔負地方城鄉(xiāng)基礎設施、市政工程、公用實業(yè)、公益事業(yè)等項目的投資建設任務，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。

本文所研究的某國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)平臺公司（以下簡稱平臺公司）就是基于上述背景于2016年12月份成立，運營。目前平臺公司資產(chǎn)總額近50億元，其中對外直接投資項目20余個，對外投資總額約10億元。為完成區(qū)內(nèi)投資及建設任務、保證平臺公司正常運營，平臺公司目前采用了多種融資渠道，包括直接融資，取得控股股東注入注冊資本;間接融資，取得銀行流動資金貸款、長期項目貸款，發(fā)行中期票據(jù)、非公開發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券等資金。

一、平臺公司對外投資管理存在的問題及成因

（一）自主決策能力受開發(fā)區(qū)管委會影響較大

平臺公司對外投資對象主要是政府項目，承擔著配合區(qū)內(nèi)招商引資、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、升級的任務，而且公司的實際管理人、決策人為各地政府任命，在平臺公司投資決策委員會中占據(jù)多數(shù)席位，項目投資可行性分析決策時，專業(yè)管理人員話語權(quán)不足，投資的主要方向、采用的形式、項目投資總額不受控制，導致最終投資決策發(fā)生偏差，風險加大。

（二）對外投資本身的決策失誤導致投資損失

平臺公司成立4年來，對外投資項目20余個，涉及行業(yè)廣泛，即包含集成電路、生命健康、大數(shù)據(jù)應用、環(huán)保新能源等國家重點發(fā)展高新行業(yè)，又包括工業(yè)地產(chǎn)、食品、鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)。在投資決策前，雖然聘請了專業(yè)中介機構(gòu)出具了相關分析報告，但對被投資項目仍缺少詳盡的研究，對投資時點，所處的國內(nèi)外環(huán)境、宏觀經(jīng)濟政策、行業(yè)潛力、企業(yè)的核心競爭力及自主經(jīng)營能力、項目的投資回報、周期和預期的風險等，沒有進行科學合理的研判，項目投資盲目跟進，導致投資過程與投資計劃產(chǎn)生偏差，甚至造成國有資產(chǎn)的流失。

（三）對外投資資金來源錯配，債務成本及風險較高

平臺公司的資金來源主要為銀行借款、政府專項債權(quán)、財政注資。平臺公司對外投資一般投向區(qū)內(nèi)新建企業(yè)，投資業(yè)務一般盈利性不強，投資回收期較長，造成大量的資金占用。面對龐大的投資項目資金又需要源源不斷的資金流入，銀行短期借款成為彌補資金缺口，支撐項目推進的必然選擇。而平臺公司自身造血功能差，償債能力不強，且對外投資項目現(xiàn)金凈流入有限，為按時償還銀行借款，平臺公司不得不借新還舊償還債務，償債壓力不斷膨脹，債務風險不斷提高。

（四）對外投資過程管理相對薄弱

平臺公司資金進行投放后，一般缺乏必要的項目跟蹤與監(jiān)控，只局限于按照法律法規(guī)組織、召開相關會議，了解投資項目情況。面對企業(yè)日常經(jīng)營管理中存在的問題與短板，不能及時發(fā)現(xiàn)與整改;面對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的困難，無法利用平臺公司自身優(yōu)勢與資源，幫助被投資項目解決實際經(jīng)營難題，實現(xiàn)共贏。

（五）利潤分配、退出路徑和違約責任考慮不充分

平臺公司作為國有企業(yè)，具有較好的企業(yè)信用，一般在對外投資時，均能按照投資合同的規(guī)定履行相關的義務，但是對于投資項目產(chǎn)生的利潤該如何分配，以何種形式分配，分配比例是多少等情況考慮不充分，當投資各方產(chǎn)生經(jīng)營策略分歧，出現(xiàn)不利于本企業(yè)的狀況，或投資者出現(xiàn)違約情形時，能否正常申請退出，退出路徑如何選擇，投資各方如何協(xié)助，違約方承擔什么樣的責任，各種情形都最終決定著對外投資的結(jié)果。

二、平臺公司對外投資案例解析

2019年1月，平臺公司所屬開發(fā)區(qū)招商引資引入一家外資企業(yè)，主營半單體材料的生產(chǎn)與銷售。按照政府、招商引資企業(yè)與平臺公司簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議，平臺公司主要負責為該外資企業(yè)建設一處工業(yè)園區(qū)及相關配套設施，涉及土地、房產(chǎn)等基礎設施投資，平臺公司收益主要來源為外資企業(yè)投產(chǎn)后園區(qū)租賃費收益;同時，由于該園區(qū)為專屬定制式園區(qū)，所有廠房及配套設施按照外資企業(yè)設計要求建造，按照合同規(guī)定，外資企業(yè)經(jīng)營連續(xù)盈利三年，由外資企業(yè)全資收購該工業(yè)園區(qū)全部產(chǎn)權(quán)，收購價格雙方協(xié)商。經(jīng)過概算，該項目平臺公司投資總額約為7000萬元。

經(jīng)過平臺公司投資決策委員會討論分析，形成兩種投資意見，一種認為，該外資企業(yè)在半導體材料生產(chǎn)領域，處于領先地位，具有較強的競爭力，企業(yè)投產(chǎn)后，會迅速占領市場，從而給企業(yè)帶來較大的經(jīng)營收入及營業(yè)利潤。所以，平臺公司不僅能取得租賃收入，而且外資企業(yè)會遵照合同，在3-5年內(nèi)收購改工業(yè)園區(qū)，從而給平臺公司帶來投資收益。

另一種觀點則認為，雖然該外資企業(yè)擁有先進技術(shù)，公司投產(chǎn)后有較強的盈利能力，但其獨特的外資背景，受國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境、財政稅收政策、國際關系影響較大，且目前已有先關跡象表明存在國際間摩擦的可能，受其影響，存在外資企業(yè)撤資的可能性，所以投資風險較大。

最終經(jīng)過投資決策委員會充分討論，認為該投資雖然存在一定風險，但平臺公司擁有工業(yè)園區(qū)的完整產(chǎn)權(quán)，風險整體可控，而且該投資對于開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、新舊動能轉(zhuǎn)換具有重大意義，所以會議決議同意投資。

該項目于2019年1月份動工，外企企業(yè)6月份入駐該園區(qū)并順利投產(chǎn)，但因2019年末疫情及國際政治環(huán)境影響，該外資企業(yè)于2020年2月份停工至今，并于近期決定撤資，政府、平臺公司、外資企業(yè)三方正在協(xié)商撤資善后事宜。

此例可看出，由于該投資項目為政府招商引資項目，受政府決策影響較大，且平臺公司在投資前沒有充分論證宏觀經(jīng)濟環(huán)境及國際政治環(huán)境的影響，致使項目停滯不前，因園區(qū)所有權(quán)仍歸平臺公司所有，后期可通過各種方式盤活該工業(yè)園區(qū)，雖然目前該項目未完全失敗，但從投資管理的視角來看，該項目已經(jīng)偏離了投資預計方向。

三、健全對外投資財務風險管理的思考

（一）建立產(chǎn)業(yè)引導基金，進行產(chǎn)業(yè)投資

政府產(chǎn)業(yè)引導基金，又稱創(chuàng)業(yè)引導基金，是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構(gòu)和社會資本，不以營利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風險投資機構(gòu)或新設創(chuàng)業(yè)風險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金。地方政府、銀行與平臺公司共同成立地方產(chǎn)業(yè)投資基金，通過股權(quán)投資扶持方式來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新，撬動民間資金投入到高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，充分發(fā)揮基金的引導和放大效應，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進投資機構(gòu)和社會資本進入產(chǎn)業(yè)投資領域，推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，幫助被投資企業(yè)快速成長。

（二）全面細化對外投資財務風險管控機制

首先，平臺公司要建立對外擬投資項目庫，每個項目搜集3-5個項目樣本，選擇具有扎實專業(yè)知識和良好職業(yè)操守的行業(yè)專業(yè)人才，對項目進行詳細的考察與調(diào)研，把財務風險管理與控制作為進行項目分析的重點。其次，對項目實行風險臺賬管理，加強過程管理，及時分析不利事件對目標的影響程度和發(fā)生的可能性進行評估，選擇合理的回避、承擔和降低風險的應對措施。最后，建立績效評價機制，對投資成功案例進行全面的績效分析評價，汲取經(jīng)驗、教訓，為今后對外投資提供借鑒。

（三）拓寬資金來源

加強投資項目預算管理，降低債務風險。平臺公司應改變目前的融資結(jié)構(gòu)，結(jié)合投資項目周期及自身資金需求，減少銀行短期貸款等資金來源，降低平臺公司短期償債壓力與風險，提高永續(xù)債權(quán)、永續(xù)票據(jù)和股權(quán)融資等權(quán)益行融資比例，提高平臺公司流動性水平。同時，建立投資項目專項年度預算和計劃，充分考慮投資項目的資金規(guī)模、投資周期和不確定性因素等，制訂出科學、合理的項目投資計劃書。以投定融，平臺公司根據(jù)自身經(jīng)營及投資項目情況，選擇最合理的融資產(chǎn)品，有效降低平臺公司債務風險。同時，在投資項目執(zhí)行階段，建立項目資金的長期跟蹤監(jiān)測機制，嚴格執(zhí)行項目預算安排，堅決杜絕超預算項目支出，提高資金使用效率。

（四）加強項目資金投后管理

強調(diào)投資項目的后續(xù)監(jiān)管。將對外投資納入日常經(jīng)營管理的范疇，制訂專門的項目投后管理制度，針對不同行業(yè)，不同種類，組建專業(yè)的項目管理團隊，建立聯(lián)絡人制度，選派專業(yè)人才定期到被投資企業(yè)了解實際生產(chǎn)經(jīng)營情況，加強與被投資企業(yè)的日常聯(lián)系與溝通，發(fā)揮平臺公司的優(yōu)勢與能力，實現(xiàn)雙方合作共贏。同時，平臺公司應不斷提高自身的資金運用及管理水平，對被投資項目的資金使用情況實行全過程、動態(tài)化監(jiān)管，堅決制止被投資企業(yè)擅自挪用資金，保證資金發(fā)揮應有效力。

（五）加強對外投項目的合同管理

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，企業(yè)信用越來越被重視，經(jīng)濟合同在當今社會起到的作用越來越重要。本文案例投資項目出現(xiàn)當前的局面，與合同管理有著直接的關系。對于平臺公司來說，更應該重視對外投資項目的合同管理工作，從合同的設計、起草做起，深入研究每項合同條款，強化合同談判的能力，合同金額的確定要科學合理，雙方的職責、權(quán)利要明確約定。一旦出現(xiàn)合同約定的不利情形，合同條款可以起到保護機制，把損失降到最低。

四、結(jié)束語

綜上所述，平臺公司在對外投資時確實存在一定風險，但只要制訂出科學、合理的相關對外投資制度，加強事前干預力度，提前予以預防和規(guī)范，并嚴格執(zhí)行流程制度，做好風險的識別、分析和規(guī)避工作，積極采取抑制風險發(fā)生的各項舉措，把風險帶來的影響降到最低，以保證各投資項目健康持續(xù)發(fā)展，從而提高平臺公司核心競爭力。

參考文獻：

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（作者單位：德州建能實業(yè)集團有限公司）