建立健全政策性農業(yè)信貸融資擔保體系的探索與思考

李欲曉

摘要：發(fā)展政策性農業(yè)信貸擔保，對推動“三農”發(fā)展具有十分重要的意義。本文對四川農擔的創(chuàng)新實踐的系統(tǒng)分析，重點聚焦體系發(fā)展的現(xiàn)實問題和路徑思考，以期為省級農擔公司可續(xù)發(fā)展及推動國家政策性農業(yè)融資擔保體系不斷完善提供價值參考。

關鍵詞：政策性 農業(yè) 信貸擔保

農業(yè)是國民經濟的基礎，農村金融是農業(yè)發(fā)展的血液。2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上的講話中指出：“農村金融仍是老大難問題，解決這個問題關鍵是要在體制機制頂層設計上下功夫，鼓勵開展農民合作金融試點，建立適合農業(yè)農村特點的金融體系?！闭谴蜷_了政策性農業(yè)信貸融資擔保體系的建設序幕。四川省農業(yè)融資擔保有限公司（以下簡稱“四川農擔”）正是在這一政策契機下成立的，歷經4年發(fā)展，公司業(yè)務初具規(guī)模、體系不斷成熟，其發(fā)展思路和創(chuàng)新舉措較其他地方都有較為明顯的共性和個性特征。

一、四川省農業(yè)信貸擔保體系建設的創(chuàng)新探索

（一）四川涉農融資行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

四川省一直以來都是農業(yè)大省。但受地形地勢制約，導致其農業(yè)發(fā)展存在先天不足，農業(yè)生產經營表現(xiàn)出“高風險、低收益”特征，進而引致農村金融供給嚴重不足，而涉農融資行業(yè)的發(fā)展則更相較于全國滯后，銀行融資供給乏力和商業(yè)性融資擔保生境惡化等問題尤為凸顯。

1.涉農融資貸款供給乏力。有關調查數(shù)據(jù)顯示（《農村普惠金融發(fā)展的調查與思考》），盡管普惠金融在我國已經歷了十余年的發(fā)展，但就近年來看，全省農戶貸款覆蓋率極差仍然較大，規(guī)模化經營主體融資需求滿足率較低，尤其是在農村地區(qū)，小微企業(yè)融資可得性都不強，經濟發(fā)展水平越低的地區(qū)表現(xiàn)更為突出。此外，從融資的成本來看，小微企業(yè)貸款利率水平普遍較基準利率上浮35%以上，經濟發(fā)展水平越低的地區(qū)（例如少數(shù)民族地區(qū)），涉農小微企業(yè)貸款利率普遍在基準利率基礎上上浮90%左右。

2.商業(yè)性融資擔保生境惡化。據(jù)了解，截至2019年末，全省保有的融資擔保法人機構314家，實收資本591億元，平均實收資本1.88億元，全口徑的公司資產總額共計826.18億元，其中，凈資產合計652.34億元，全口徑的融資擔保放大倍數(shù)3.03倍，累計擔保代償金額逾38.99億元，融資擔保代償率5.23%。其中，農業(yè)融資擔保公司法人機構共61家，注冊資本共計88.72億元，實收資本共計104.38億元，平均實收資本1.71億元。而相較于2014年全國性擔保行業(yè)風險爆發(fā)前，當前全省涉農融資擔保公司已經所剩無幾，擔保業(yè)務總量占比也持續(xù)走低。以2016年的統(tǒng)計來看，全省涉農貸款擔保在保余額占所有融資擔保余額的16.56%。此外，由于農業(yè)生產經營的高風險特性，當前銀行業(yè)金融機構對擔保公司的準入審批非常嚴格，近年來幾乎沒有明顯新增能準入提供服務的擔保機構，極大制約了四川省涉農擔保行業(yè)的發(fā)展。

（二）四川農擔發(fā)展情況

四川農擔自2015年成立以來，以全力推動省域優(yōu)勢特色農業(yè)產業(yè)全產業(yè)鏈融合發(fā)展為核心，結合國家政策性農業(yè)融資擔保體系建立的政策導向，成為省內唯一一家由省財政全額出資的擔保政策性擔保機構以來，通過四年發(fā)展，探索形成了一套較為完善的發(fā)展路徑。

1.建立“兩會一層”的組織架構。圍繞現(xiàn)代企業(yè)管理理論，公司建立了相對完善的法人治理機制、議事規(guī)則、決策程序等，形成一體化組織架構，保持治理的有效性。公司管理和決策層體系總體按照“兩會一層”的基本格局進行建設，即出資人行使股東大會職權，分別設立董事會、監(jiān)事會，董事會下設總經理；圍繞專業(yè)化要求，設立風險控制委員會、擔保項目評審委員會和資產處置委員會等，作為業(yè)務決策體系；按照規(guī)范化要求，分別設立辦公室、業(yè)務發(fā)展部、風險控制部、保后事務部、計劃財務部、人力資源部、戰(zhàn)略合作部、審計稽核部等職能機構。各個層系建立起明確的權責隸屬關系，共同維護公司的良性可持續(xù)發(fā)展。

2.健全“1+N”制度體系。自成立以來，四川農擔始終將制度建設作為重要前提，不斷健全各類制度規(guī)程，包括戰(zhàn)略決策、計劃控制、組織領導、運營協(xié)調等。到目前為止，基本形成了“1+N”的制度體系，即：以1個《擔保業(yè)務管理辦法》為綱，對公司業(yè)務開展的基本原則、政策要求、合作管理、業(yè)務模式、產品體系、擔保流程、審批方式、風險控制等進行全流程控制；在此基礎上，再圍繞綱領性辦法分別細化環(huán)節(jié)性業(yè)務工作管理辦法，其中，包括《業(yè)務實施細則》《項目評審管理辦法》《保后管理辦法》《法務審查管理辦法》等。“1+N”制度體系是公司經過長時間的探索總結形成了經驗成果，為擔保業(yè)務的依法合規(guī)開展奠定了堅實的制度保障支撐。

3.實施“錯位審查”運營機制。針對公司業(yè)務范圍廣、服務半徑大、體系網點少、專業(yè)人員少、服務對象多等特點和約束，公司圍繞“低門檻、廣覆蓋、高效率、好口碑”的服務宗旨進行不斷創(chuàng)新，決定徹底摒棄傳統(tǒng)市場化擔保公司的業(yè)務模式，充分發(fā)揮合作對象（主要是銀行業(yè)金融機構）和公司自身的比較優(yōu)勢，按照錯位把關、互相約束的思路進行事前、事中、事后控制。其中，合作對象側重對客戶進行征信和生產經營性盡責調查，公司側重對客戶的政策性要求盡責調查，在共同約定客戶準入標準的前提下，推動業(yè)務運營。

4.探索項目風險識別體系。結合業(yè)務特點和運營機制，通過對經營主體融資需求情況和融資條件調研分析，以新型農業(yè)經營主體金融風險特點為出發(fā)點，從眾多影響融資擔保授信的共性因素中提煉出共性因素，建立起“5+3+2”擔保項目準入標準體系?！?+3+2”準入標準體系重點側重政策合規(guī)性，尤其注重對主體經營內容、社會信譽、合法合規(guī)等方面的合規(guī)性要求，對不符合其中任一要求的實行一票否決。同時，在“5+3+2”準入標準體系的基礎上，再進行各項內容的指標具體化，形成項目質量綜合評價體系—《項目評分表》，兩者共同構成項目風險識別體系。

5.強化“多維緩釋”的風險防控措施。對符合入圍標準的項目從四個維度實施風險緩釋措施。其一，建立反擔保約束。以對申請擔保主體的資源創(chuàng)新組合為基礎，通過設立追加連帶責任人、抵質押物及設立協(xié)議抵押等方式建立相對可靠的第二還款關系，增加主體違約成本，避免惡意逃債；其二，實行風險多元分擔。首先，以“銀擔”比例分險為基礎，其次，建立政擔、企擔、擔擔等合作機制進行風險二次分擔，再次，通過與國家農擔聯(lián)盟、國家融擔基金、省再擔保等合作進行風險三次分擔，此外，申請省財政獎補等措施實現(xiàn)風險補償（見表1）；其三，實施保后檢查，定期對客戶進行保后檢查，加強與客戶溝通，了解客戶生產經營情況，重點了解分期到期和到期客戶償還能力和還款意愿，并形成“正常、預警、風險”分類管理機制；其四，建立追償機制，公司成立專門資產處置部，采取多種方式進行債權追償處置，提高不良資產的回收率，降低并減少資產損失。

（三）成效與問題

經歷了4年余的發(fā)展，四川農擔已經基本完成了公司制度機制的建立健全，主營業(yè)務初具規(guī)模，產品體系不斷完善。截至2020年3月底，四川農擔累計已經為近4萬余戶新型農業(yè)經營主體提供逾150億元的貸款擔保服務，業(yè)務覆蓋全省的21個市（州）176個縣市區(qū)，為助推全省“10+3”農業(yè)產業(yè)體系的發(fā)展作出了明顯貢獻。

對比全國來看，四川農擔在初期階段探索出了一條較為完善的發(fā)展路徑。但由于其成立時間不長，還未經歷一個完整的發(fā)展周期，其風險管控效果還無法得到準確驗證。不過，僅就目前情況來看，還是體現(xiàn)了一些制約公司健康可持續(xù)發(fā)展的矛盾與潛在性風險，甚至已經顯現(xiàn)風險苗頭，主要表現(xiàn)為：業(yè)務目標脫離客觀實際的風險，公司簡單按資本金倍增方式確定年度業(yè)務目標計劃，而現(xiàn)有體系建設、人員配置、財力保障等條件遠遠不足，這極大可能導致欲速則不達的嚴重后果；業(yè)務量和質發(fā)展不平衡的風險，受涉農經營的標準化較低、抗風險能力較差、規(guī)范化運營不足等行業(yè)特征影響，涉農擔保業(yè)務面臨“質”和“量”的不平衡、不匹配，極大可能造成業(yè)務風險積壓；資產保全技術手段缺乏的風險，隨著擔保業(yè)務量的快速增長，項目代償也必然有所增加，但從現(xiàn)有的人力資源和技術支撐條件來看，項目保后跟蹤管理、風險預警、代償追償、訴訟保全等資產保全措施的實施面臨諸多困難，很難確保綜合代償率維持在相對合理穩(wěn)定的水平。這些風險體現(xiàn)，事實上也反映了政策性農業(yè)信貸擔保體系面臨的個性和共性問題。

二、政策性農業(yè)信貸融資擔保體系建設的價值經驗

在全國政策性農業(yè)信貸融資擔保體系建設的總體局勢下，四川探索盡管其仍然面臨一些問題，但更多的是為全國農擔體系建設完善提供了價值經驗。

（一）要牢牢把握戰(zhàn)略性思維是第一要義

公司戰(zhàn)略統(tǒng)領公司未來發(fā)展方向，是企業(yè)頂層設計的前提，其具有指導性、長遠性、系統(tǒng)性、全局性、風險性、競爭性的特征，理論界圍繞戰(zhàn)略轉型、戰(zhàn)略調整和戰(zhàn)略演變對戰(zhàn)略進行了系統(tǒng)性研究，包括戰(zhàn)略彈性、戰(zhàn)略變革和戰(zhàn)略柔性等，這些理論為公司不同階段的健康可持續(xù)發(fā)展提供了方向和路徑。政策性農業(yè)信貸融資擔保有別于一般的市場化融資擔保，其社會普惠屬性要遠遠高于經濟屬性，這就決定了其必須具備明晰、穩(wěn)定、統(tǒng)一、持久的發(fā)展戰(zhàn)略。四川農擔成立后，首先樹立起以踐行“貼農、助農、惠農”為使命擔當?shù)膽?zhàn)略性思維，并在全體上下迅速達成思想上的高度一致，成為公司發(fā)展的唯一準繩，這就決定了公司在未來發(fā)展中不走封閉僵化的老路，也不走離農脫農的歧路。

（二）要始終遵循政府市場交互的基本邏輯

擔保是金融服務的衍生品，融資和擔保具有天然的從屬性，無法避免資本逐利的客觀規(guī)律。但另一方面，政策性融資擔保在這種天然屬性上，還具有更強的政策屬性，即必須實現(xiàn)最大程度上的讓利，而且是一種主動性的讓利行為。四川農擔在發(fā)展業(yè)務的過程中，做到了這兩種屬性的始終兼顧。一方面，尊重金融資本逐利的市場規(guī)律，以較為合理的利率水平確保銀行放貸積極性；另一方面，從“三農”基本特點和國家宏觀戰(zhàn)略導向出發(fā)，充分運用財政資金后盾、政府公信力等資源，圍繞“政擔銀企戶”為核心的多方聯(lián)動機制，運用優(yōu)勢互補和多元分險的方式，實現(xiàn)對涉農貸款主體的融資扶持，降低其獲貸門檻和成本，最終，實現(xiàn)了資本獲利、農民獲收、農業(yè)獲益。

（三）要時刻堅持辯證認識和統(tǒng)籌管理

擔保經營的本質是風險，沒有量的質是沒有基礎根基的質，沒有質的量是沒有持續(xù)生命力的量，擔保公司發(fā)展的關鍵問題就是如何解決“質”和“量”的辯證關系。對此，四川農擔創(chuàng)新開發(fā)了階段性的專項業(yè)務，包括批量型集合擔保業(yè)務和單筆型擔保業(yè)務，重點圍繞分險方式、分險比例等的不斷調適，走出了一條“優(yōu)先上量→質量兼顧→提質增效”的業(yè)務發(fā)展路徑。而對于發(fā)展的具體部署，誠如是凡舉大事者，必先謀定而后動。四川農擔經過全面深入分析公司內、外環(huán)境狀況，進行了資源要素配置的優(yōu)化部署，分別就階段性的業(yè)務發(fā)展導向，對內著力開展組織架構、人力資本、財務管理、部門團隊和規(guī)章等基礎性建設工作，對外著力對擔保服務對象、合作渠道、區(qū)域經濟、產業(yè)特色、風險化解等的研究工作，始終堅持以外部需求驗證內部建設、以內部優(yōu)化適應外部需求進行互動協(xié)調，最終實現(xiàn)了效率和質量的統(tǒng)籌兼顧。

（四）要面向未來發(fā)展的趨勢不斷創(chuàng)新

無論是從政策性農業(yè)融資擔保體系建設的時代契機，還是從新型農業(yè)融資擔保公司的資源稟賦來看，傳統(tǒng)市場化擔保機構和運營機制都不再與當前農業(yè)普惠金融的需求相適應，轉變理念和方式才是可持續(xù)發(fā)展的核心競爭力。應積極改善農村金融生態(tài)環(huán)境，以新型農業(yè)經營主體需求為導向配置信貸資金，加快推進創(chuàng)新，充分發(fā)揮開發(fā)性金融支持和促進現(xiàn)代農業(yè)轉型的功能。四川農擔從實際出發(fā)，在準確認識服務對象數(shù)量龐大、需求旺盛、分布廣泛等現(xiàn)實基礎上，合理規(guī)避自身存在起步晚、網點少、人力資源有限、專業(yè)能力不足等短板，進行六大創(chuàng)新轉變，即：服務范圍由點對點向點對面的轉變，服務對象由龍頭企業(yè)向新型經營主體轉變；準入門檻由片面注重抵押向信用為主抵押為輔轉變；擔保費用由市場定價向普惠定價轉變；分險模式由單一承擔向多方共擔轉變；作業(yè)方式獨立盡調向錯位審查轉變。這些轉變是政策性農擔健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

（五）要科學協(xié)調目標導向和工作底線

一方面，要始終聚焦發(fā)展目標，著力弄清楚三個基本問題：我是誰（who）？干什么（what）？怎么干（how）？在龐大的金融體系中，農擔是的一個新生的、專注于“三農”融資服務的政策性金融機構，其政策性定位決定了其必須承擔扶小扶微、上通渠道、下控成本的功能實現(xiàn)。另一方面，農業(yè)具有天然的弱質性，產業(yè)門類復雜多樣、地域環(huán)境千差萬別、市場形勢瞬息變化，而風險管理和控制又是融資性擔保公司的生命線，要時刻兜牢風險防控的底線。四川農擔在實踐中，既不大包大攬，又不趨利避害，在實踐中不斷探索政策擔當和風險底線的平衡點，努力實現(xiàn)業(yè)務效率和業(yè)務風險的常態(tài)化平衡。

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（作者單位：四川省農業(yè)信貸擔保有限公司）

責任編輯：凌玉