推動(dòng)地方政府債券積極有為支持“藏糧于地”戰(zhàn)略

中國農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)專題課題組

摘要：本文在客觀分析當(dāng)前我國糧食安全面臨新形勢的基礎(chǔ)上，提出財(cái)政政策更加積極有為需要在“糧田”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上下足功夫，用好地方政府債券方式有效支持“藏糧于地”戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：地方債券 糧食 基礎(chǔ)建設(shè)

疫情期間，我國周邊一些主要產(chǎn)糧大國相繼暫?；蛳拗萍Z食出口，我國糧食流通市場出現(xiàn)了一些波動(dòng)，對我國糧食安全保障能力是一次檢驗(yàn)。糧食安全的重心在生產(chǎn)，糧食生產(chǎn)的根本在耕地，以耕地質(zhì)量提升為核心的產(chǎn)能建設(shè)是保障糧食安全的重中之重。本報(bào)告在客觀分析當(dāng)前我國糧食安全面臨新形勢的基礎(chǔ)上，提出財(cái)政政策更加積極有為需要在“糧田”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上下足功夫，用好地方政府債券方式有效支持“藏糧于地”戰(zhàn)略。

一、當(dāng)前我國糧食安全面臨的新形勢

（一）國內(nèi)糧食連年穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)背后減產(chǎn)概率在增加

2019年，我國糧食產(chǎn)量再次創(chuàng)出新高，實(shí)現(xiàn)了歷史性的“十六連豐”，人均糧食擁有量474公斤，超出國際安全標(biāo)準(zhǔn)近20%。但是，始自本世紀(jì)初形成的上升通道，近期有遇阻走平的趨勢，糧食種植面積已連續(xù)三年小幅減少，近五年中有兩年出現(xiàn)減產(chǎn)。這既有農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革主動(dòng)作為的影響，也有多重約束導(dǎo)致的減產(chǎn)影響?？陀^來看，經(jīng)歷多年連續(xù)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)后我國糧食減產(chǎn)概率在增加。

（二）影響糧食安全的外部風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大

糧食是特殊商品，糧食國際貿(mào)易面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)極易疊加。我國糧食進(jìn)口大豆占比超過80%。2018年中美發(fā)生貿(mào)易摩擦后，我國從美國進(jìn)口大豆占比迅速下降了近一半。轉(zhuǎn)向巴西進(jìn)口替代后，當(dāng)年巴西大豆進(jìn)口占比迅速升至75%，進(jìn)口國別依存度十分集中。受到中美貿(mào)易談判進(jìn)程影響，巴西出口大豆價(jià)格曾在2019年8月一周內(nèi)上漲10%。這充分暴露出國際糧食供應(yīng)鏈的脆弱性，在保護(hù)主義和單邊主義干擾下我國糧食國際貿(mào)易外部風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。

（三）實(shí)施多年的糧食補(bǔ)貼政策空間逐步縮小

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國持續(xù)加大對糧食生產(chǎn)的支持力度，糧食補(bǔ)貼逐步逼近“黃箱政策”規(guī)定的8.5%上限，糧食補(bǔ)貼爭端有擴(kuò)大跡象。2016年美國政府首次向WTO指控我國水稻、小麥等最低收購價(jià)政策，2019年WTO爭端處理委員會(huì)做出了有利于美方的判決，認(rèn)定中國在2012-2015年間對水稻、小麥種植戶提供過多補(bǔ)貼，要求我國調(diào)整托市收購政策，壓縮糧食補(bǔ)貼規(guī)模。

（四）積極財(cái)政政策更加積極有為，為糧食產(chǎn)能建設(shè)提供了難得機(jī)遇

積極財(cái)政政策足夠容得下傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施“補(bǔ)短板”和新型基礎(chǔ)設(shè)施“助發(fā)展”。2020年政府工作報(bào)告中明確提出當(dāng)年新增建設(shè)0.8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，1.6萬億新增專項(xiàng)債券要加大用于支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)力度，這為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)擴(kuò)圍提標(biāo)提供了難度機(jī)遇。

二、糧食安全戰(zhàn)略中的四個(gè)“藏”

（一）“藏糧于市”保障可靠性較低

“藏糧于市”是指除國家糧食儲(chǔ)備外，糧食零散藏于生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者等市場主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國“藏糧于市”規(guī)模大約占當(dāng)年產(chǎn)量的40%。“藏糧于市”是出于自身經(jīng)濟(jì)利益考慮，與國家儲(chǔ)備維護(hù)糧食安全目標(biāo)并不一致，很難在急需時(shí)被政府有效調(diào)配。供應(yīng)短缺時(shí)，往往糧價(jià)越高、市場主體越是“藏糧”，推高放大糧食供需缺口。指望市場主體“藏糧于市”來增強(qiáng)國家糧食安全并不可行。

（二）“藏糧于庫”有成本，有損耗

“藏糧于庫”是指國家實(shí)物儲(chǔ)備存儲(chǔ)糧食。近年來，我國倉庫儲(chǔ)存的稻谷和小麥能夠滿足一年以上市場消費(fèi)需求，口糧安全有保障，但糧油儲(chǔ)備每年也付出了一般公共預(yù)算支出近1%的成本代價(jià)。即便是國家專業(yè)儲(chǔ)備，糧食倉儲(chǔ)也有損耗。如上世紀(jì)九十年代，我國糧食連年豐收，造成庫存積壓，在儲(chǔ)糧食輪換時(shí)間較長，糧食收儲(chǔ)企業(yè)因部分糧食陳化出現(xiàn)政策性虧損。

（三）“藏糧于技”有賴于基礎(chǔ)科學(xué)突破

近年來，我國依靠基礎(chǔ)研究創(chuàng)新提升糧食單產(chǎn)和品質(zhì)的技術(shù)難度越來越大，周期越來越長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015至2019年我國糧食畝產(chǎn)僅增長了4.3%。科技成果轉(zhuǎn)化面臨著耕地質(zhì)量制約，相當(dāng)大比例耕地?zé)o法滿足優(yōu)質(zhì)品種高產(chǎn)種植要求。短期看，依賴農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)能力跨越式增長并不現(xiàn)實(shí)。

（四）“藏糧于地”是保障糧食安全最直接、最現(xiàn)實(shí)選擇

基于糧食庫存充裕，部分品種階段性過剩的現(xiàn)實(shí)情況，黨中央、國務(wù)院提出“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。“藏糧于技”推動(dòng)糧食生產(chǎn)“質(zhì)變”，“藏糧于地”推動(dòng)糧食生產(chǎn)“量變”?！安丶Z于地”通過增加投資在短期有效改善耕地要素的投入質(zhì)量，保障效果更加直接。在基礎(chǔ)性研究取得新的有效突破之前，以時(shí)間換空間，“藏糧于地”是保障糧食安全最為現(xiàn)實(shí)的選擇。

三、投資不足是“藏糧于地”面臨的主要矛盾

因?yàn)槭恰安亍彼远唐跓o法變現(xiàn)，因?yàn)槭恰凹Z”所以即使變現(xiàn)也無法有效提升地方GDP和財(cái)政收入規(guī)模。近年來糧食生產(chǎn)連年豐收，國家糧庫儲(chǔ)備充裕，糧食安全有“遠(yuǎn)慮”而無“近憂”，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資明顯不足。

（一）高等級(jí)農(nóng)田在全部耕地中占比提升有限

2019年全國耕地質(zhì)量平均等級(jí)為4.76等，較2014年提升了0.35個(gè)等級(jí)，耕地地力等級(jí)年均提升0.7%。一至三等的高等級(jí)耕地占比從2014年的27.3%提高到2019年的31.24%，年均僅提升0.79個(gè)百分點(diǎn)。2021年和2022年我國每年要新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝，建設(shè)任務(wù)明顯重于前十年平均水平。

（二）農(nóng)田建設(shè)未能有效借助地方政府債券融資

受制于專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益與融資自求平衡的監(jiān)管要求，自2015年開始發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券以來，只有江西省在2019年和2020年發(fā)行了兩期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債券，合計(jì)募集資金78.4億元。2019年末，地方政府專項(xiàng)債券9.4萬億存量中被用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資的比例只有0.03%。

（三）農(nóng)田建設(shè)投資強(qiáng)度明顯不足

真正做到耕地“蓄而不產(chǎn)”、糧食“隨要隨有”并不容易，這對耕地產(chǎn)出能力、防災(zāi)能力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力三重能力建設(shè)提出了更高要求。然而，目前我國的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)畝均投資僅有2000元左右，有些地方甚至更低，每平方米耕地投資只有3元，每平方米財(cái)政投資只有2元，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)名大于實(shí)。黑龍江、山東等一些糧食主產(chǎn)省畝均投入與全國平均水平相比并沒有顯著差異。

四、利用好地方政府債券方式支持“藏糧于地”戰(zhàn)略

本次疫情期間一些產(chǎn)糧大國一度限制糧食出口，“積谷防災(zāi)”充分揭示出“藏糧于地”的必要性。我國是發(fā)展中人口大國，實(shí)現(xiàn)糧食安全不可能在危機(jī)中尋找生機(jī)，只能是在順境中不斷補(bǔ)足短板。實(shí)現(xiàn)糧食安全是政府責(zé)任，“藏糧于地”重在政府投入。

（一）順勢而為、借力發(fā)力：以地方政府專項(xiàng)債券解決地方配套投入缺口

目前我國永久基本農(nóng)田高標(biāo)準(zhǔn)改造畝均投資2000元左右，其中約有75%是各級(jí)財(cái)政投入，地方財(cái)政畝均配套投入約500元。2020年新增建設(shè)0.8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，地方需要配套400億元。建議在新增地方政府專項(xiàng)債券額度分配時(shí)充分考慮糧食優(yōu)質(zhì)產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資需求，以專項(xiàng)債券籌資解決農(nóng)田改造投資中地方配套缺口。400億地方專項(xiàng)債券額度占用僅占當(dāng)年新增發(fā)行規(guī)模的2.5%，當(dāng)年累計(jì)發(fā)行規(guī)模的1%，與中央已經(jīng)確定的專項(xiàng)債券“兩新一重”投資重點(diǎn)不沖突，地方一般公共預(yù)算也可以節(jié)約更多財(cái)力用于?；久裆?。

（二）債券收益與融資平衡短期依托土地收益保障，長期回歸產(chǎn)業(yè)發(fā)展

短期來看，“以地養(yǎng)地”是推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債券順利發(fā)行的現(xiàn)實(shí)選擇。建議在制度層面明確地方政府土地出讓凈收益固定比例用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資，還利于地，可考慮從1%起步分階段逐年提高計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)提資金用于保障專項(xiàng)債券還本付息。在2020年貧困人口穩(wěn)定脫貧后，建議給予糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)土地復(fù)墾跨區(qū)域調(diào)劑指標(biāo)配額，保障優(yōu)勢地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金籌集。長期來看，專項(xiàng)債券還本付息在糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中拓展收益空間才是根本出路。有效拓展糧食產(chǎn)業(yè)在生活、生態(tài)、休閑等方面的新功能，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈、提升糧食價(jià)值鏈。建議在糧食生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域設(shè)立專門引導(dǎo)資金，推動(dòng)糧食生產(chǎn)經(jīng)營的深加工、電商、園區(qū)建設(shè)。可以山東、安徽、湖北等糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模排名靠前省份作為試點(diǎn)，探索糧食產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金與農(nóng)田高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)專項(xiàng)債資金協(xié)同使用。

（三）以藏蓄產(chǎn)、以產(chǎn)促保：提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資強(qiáng)度

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)應(yīng)該實(shí)至名歸，建議適度超前建設(shè)，大幅提高單位投資強(qiáng)度。據(jù)測算，如果按照現(xiàn)有投資分擔(dān)格局，投資強(qiáng)度從目前每平方米3元提升到6元，2020年需要地方財(cái)政需要新增投入400億元。如果全部以地方政府專項(xiàng)債券方式籌集解決，新增投入只占2020年專項(xiàng)債券發(fā)行額度的1%。建議考慮分區(qū)域、分類型提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及定額，做足藏的空間、做實(shí)建的高標(biāo)。提升投資強(qiáng)度當(dāng)前需要重點(diǎn)瞄準(zhǔn)耕地防災(zāi)功能建設(shè)、突出化肥與農(nóng)藥減量使用后地力養(yǎng)護(hù)。

（四）立足無償，突出公益：低產(chǎn)田改造投入依托政府一般公共預(yù)算

2019年全國7—10等的低等田有4.44億畝，占耕地保有量的21.95%。低產(chǎn)田糧食種植比較效益偏低，政府投入責(zé)任更重。建議低產(chǎn)田改造投資依托政府一般公共預(yù)算無償投入，中央基本建設(shè)投資、一般公共預(yù)算安排資金優(yōu)先向低產(chǎn)田改造傾斜，年度新增資金主要用于提高丘陵山區(qū)增產(chǎn)潛力較大的項(xiàng)目區(qū)建設(shè)。

執(zhí)筆人：張立承范亞辰