以人民為中心推進城市精細化管理

編者按：

本期專題論壇的主題是“推進城市精細化治理 創(chuàng)新精細化治理途徑”，共有11位專家學者從新時代城市管理面臨的問題與挑戰(zhàn)、城市社區(qū)安全風險精細化管理中存在的不足、數(shù)字技術在城市精細化治理中扮演的角色、城市管理的執(zhí)法困境、智能時代背景下超大城市存在的風險挑戰(zhàn)以及城市流動攤販的精細化管理等方面，深入研究城市管理中以人民為中心的理念樹立、超大城市社區(qū)安全風險精細化管理的優(yōu)化路徑、數(shù)字技術推動城市精細化治理的效能提升、城市管理執(zhí)法“城”“管”“法”中的多維分析、超大城市社會治理創(chuàng)新、治理過程中多元化主體的吸納等，針對性地提出城市管理要向精細化轉變、運用“一核三全四化”的思路實施精細化管理、以“平臺+網(wǎng)格”的形式推動數(shù)字技術與組織制度的協(xié)同增效、城市管理要堅持“以人為本”原則、智慧賦能社會治理創(chuàng)新、流動攤販多元共治精細化治理等對策建議。

摘要：城市管理工作涉及千家萬戶，事關群眾的切身利益，是一項群眾性很強的民生事業(yè)。城市管理面臨的種種問題與挑戰(zhàn)已今非昔比，群眾需求的結構、層次、內容、形式等發(fā)生了很大變化，粗放式的城市管理方式已不適應新形勢，這無疑對黨的群眾工作、城市工作提出了新要求。習近平總書記指出，城市管理應該像繡花一樣精細。從以人民為中心、為人民服務的角度，探討推進城市管理轉型、提升精細化管理水平的方向。

關鍵詞：以人民為中心;城市管理;精細化管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.002

改革開放40多年來，我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，取得了巨大成就。然而，這也導致城市規(guī)?？焖贁U張，城市功能和問題的復雜性愈來愈強?！爸亟ㄝp管”“運動式管理”等傳統(tǒng)管理模式勢必難以適應超大城市的管理任務。為人民群眾提供精細的城市管理和良好的公共服務，是城市工作的重頭。[1]因此，要求我們應學習貫徹黨的十九大精神和第四次中央城市工作會議精神，學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想，充分認識、尊重、順應和把握城市運行規(guī)律，研究如何進一步加強我國城市管理工作，堅持以人民為中心，著力創(chuàng)新城市管理與服務，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

一、我國城市管理面臨的新形勢

（一）步入城市管理的新時代

中央第四次城市工作會議提出，我國城市發(fā)展已經進入新的發(fā)展時期。抓城市工作一定要抓住城市管理和服務這個重點，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。這標志著我國以管理為中心的城市管理時代已經到來。“三分建設、七分管理”的城市發(fā)展理念已經逐步具備落實的條件。特別是在沿海特大城市中，城市管理已經成為城市政府的首要工作。經濟社會發(fā)展要求城市管理部門具備與城市發(fā)展階段相匹配的管理能力。

（二）城市人口規(guī)模越來越大

一是改革開放以來我國城市人口增長加快。1949年我國城市人口占總人口比重為10.64%，1978年為17.92%。1982～1990年，城市人口增長率以每年4.35%的速度遞增，高于1949～1981年的3.99%。1980～1990年，我國城市人口增長了2.22億人。[2]2019年，我國城市人口達到8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%。二是部分城市核心區(qū)人口密度大為增加。據(jù)北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調查總隊發(fā)布的調查報告，2014年北京市首都功能核心區(qū)人口密度高達23 953人/平方千米，是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的109.9倍;西城區(qū)最高，為25 767人/平方千米。三是部分城市對外來人口的吸引力越來越大。以北京市為例，常住外來人口總量從2007年的419.7萬人，激增至2011年的742.2萬人，2015年達到822.6萬人，外來人口占常住總人口比重的38%。

（三）面臨日益提高的新需求

由于經濟社會長期穩(wěn)定快速發(fā)展，城市人民的生活水平有了大幅度提高，人民群眾的需求已經遠遠不是解決溫飽問題，舒適的生活方式已經是人民群眾的追求和向往，新的需求頻頻出現(xiàn)并日益增長。首先，人民群眾對城市基礎設施配套的要求逐步提高，如對大城市的地鐵建設、公共交通的零距離轉換、雨污水排除時間、垃圾清運頻率、公園綠地服務半徑、公共廁所位置等都有了新要求;其次，人民群眾對城市優(yōu)質公共空間的需求日益增長，對城市管理服務水平提出了更高要求，除了公園綠地，市民對具有一定功能的活動場所需求迫切;除了自來水普及率，人們對自來水水質更加關注;除了公共廁所密度，人們對公共廁所的衛(wèi)生程度要求更高。然而，我國大部分城市的城市基礎設施和公共空間遠遠不能滿足人民群眾的新需求，傳統(tǒng)的、粗放的、落后的城市管理模式難以適應當前城市發(fā)展需要，管理任務與隊伍能力不匹配，突擊性、運動性的管理方式往往引發(fā)干群之間的沖突和對抗，社會矛盾凸顯。

（四）城市公共秩序有待改善

城市公共空間的秩序度有待提高。一是私自占用公共空間的行為不斷發(fā)生，如私搭亂建、占道經營、私劃停車位、私設廣告牌等。二是流動商販問題尤為突出。隨著經濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，流動人口大量涌入城市尋找生機，形成眾多的經營群體。這帶來了堵塞城市交通、侵占公共空間、影響市容衛(wèi)生、污染城市環(huán)境等諸多問題，給城市環(huán)境造成較大影響，是城市管理的重點和難點。三是機動車數(shù)量迅速增長使得原本就“先天不足”的道路資源供求矛盾更加凸顯。隨著國民經濟的高速發(fā)展和城市化進程的加快，我國機動車擁有量及道路交通量急劇增加，城市交通擁擠堵塞以及由此導致的交通事故的增加、環(huán)境污染的加劇，是我國城市面臨的極其嚴重的“城市病”之一，已成為國民經濟進一步發(fā)展的瓶頸問題。[3]機動車保有量的激增，使得停車位缺口也越發(fā)明顯，停車越來越難。停車難加劇了亂停亂放，亂停亂放直接導致“稀缺”的道路資源被進一步占用，機動車亂停亂放、擠占非機動車道和盲道等問題比較嚴重。

（五）城市安全運行風險增大

一是城市盲目擴展導致運轉效率降低。隨著城市人口的迅速增加和車輛的快速增長，城市運行效率與城市發(fā)展之間呈現(xiàn)出反向關系，面臨著交通擁堵的壓力。尤其是上下班高峰期，全國各大中城市主干道往往車多為患，寸步難行。二是設施建設滯后、基礎功能薄弱、公共安全存在隱患。當前很多城市和地區(qū)基礎設施建設，特別是地下基礎設施建設，還沒能跟上城市建設的步伐，存在滯后和不足。城市化發(fā)展和城市人口迅速增加而伴生的地下管線超負荷、非正常運行，引發(fā)事故或存在較大安全隱患。近年來，我國城市地下管線事故頻發(fā)，輕則造成停水、停氣、斷電以及通訊中斷，重則引起危險氣體泄漏、燃氣爆炸等災難性事故，嚴重影響城市正常運轉和人民群眾生命財產安全。三是環(huán)境污染嚴重、治理壓力增大。目前，我國城市總體上空氣質量較差且呈惡化趨勢，水污染問題嚴重，垃圾處理壓力日益增大。這些問題嚴重影響到居民的生產生活安全。

二、樹立以人民為中心的城市管理理念

群眾路線是我們黨的生命線，在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)中發(fā)揮著重要作用。城市管理工作涉及千家萬戶，事關群眾的切身利益，是一項群眾性很強的民生事業(yè)。中國特色社會主義進入新時代，群眾需求的結構、層次、內容、形式等發(fā)生了很大變化，這無疑對黨的群眾工作、城市工作提出了新的要求。推進新時期城市管理工作，尤其需要回答解決好“為了誰”“依靠誰”“我是誰”的問題，才能獲得最廣泛、最可靠、最牢固的群眾基礎和力量源泉，才能使城市管理工作真正成為服務發(fā)展、惠及民生、促進和諧、造福于民的幸福工程，才能真正不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（一）牢固樹立群眾是城市主人的理念

城市管理工作說到底是群眾工作，群眾始終是城市的主人，群眾路線也始終是城市管理工作的生命線。必須用群眾利益統(tǒng)領工作全局，堅持群眾至上，一切為了群眾，把群眾滿意不滿意作為檢驗城市管理工作的最高標尺。群眾是城市管理的主人，就是要堅持群眾的利益高于一切;把過去因城市管理而管群眾，轉變?yōu)榉杖罕?。只有毫不動搖地依靠人民群眾，才能更好地將城市建設成美好的工作、學習、生活環(huán)境;只有毫不動搖地堅持為群眾辦好事、做實事，才能贏得人民群眾對城市管理工作的理解和支持。要堅持把群眾高興不高興、滿意不滿意作為檢驗城市管理工作的標準，提升群眾對城市管理工作的滿意程度。

工作中要更加注重依法管理，堅持依法行政，文明執(zhí)法，切實維護群眾的合法權益，嚴肅查處城市管理中行政侵權行為，防止損害群眾利益、傷害群眾感情的事情發(fā)生。要更加注重優(yōu)質服務，把管理立于服務之中，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，建立一支令行禁止、文明規(guī)范、高效運轉的城管執(zhí)法隊伍，努力為群眾提供便捷的城市管理服務。

（二）牢固確立相信群眾、依靠群眾的觀念

只有依靠群眾，傾聽群眾呼聲，了解群眾訴求，理解群眾疾苦，才能避免關起門來決策，閉著眼睛空談，拍著胸脯表態(tài)。過去，我們往往感到群眾在城市管理方面觀念落后，素質低、眼光短，問計于民“問”不出名堂，自認為自己高明，缺乏換位思考，把群眾推向了對立面。然而，群眾中蘊藏著無窮的智慧和力量。從群眾中來，就是要在充分尊重和吸收群眾意見的基礎上確定目標，制定政策。只有充分尊重群眾，牢固樹立群眾觀念，并把一切為了群眾作為我們工作的出發(fā)點和最終歸宿，才能真正做到依靠群眾。

要與群眾打成一片，要有為民著想的熱情、與民換位思考的耐心。多說群眾能懂的話，多辦群眾認可的事，善于把黨和政府的政策做到群眾的心坎里，轉化為群眾的自覺力量。到群眾中去，通過面對面接觸、交流，掌握最真實、最鮮活的社情民意。做到重大決策問計于群眾、破解難題借力于群眾、檢驗成果求證于群眾。要了解群眾在想什么、在盼什么，找出工作中的問題和不足。更加關注和重視城市管理相對人的實際困難，特別是要幫助他們解決面臨的現(xiàn)實問題，讓改革發(fā)展的成果更多地惠及人民群眾。圍繞城市環(huán)境整潔有序、生態(tài)宜居、人民群眾基本滿意的工作目標，打造親民城管。

（三）牢固樹立為民服務的公仆意識

城市管理工作者本身既是城市管理的被管理者，又是城市管理的執(zhí)行者、管理者。因此，既要模范帶頭執(zhí)行好政策，又要用好手中權力。只有樹立“權為民所賦”的權力觀，才能做到權為民所用，全心全意為人民服務。

要牢記為人民服務的宗旨，無論身處何地都要發(fā)揮黨員領導干部的表率作用，身體力行，率先垂范。深入基層，深入一線，把黨的正確主張變成群眾的自覺行動。時刻牢記立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，學會群眾工作的方法和本領。把深入一線了解情況、發(fā)現(xiàn)問題、化解矛盾作為推進工作的根本。從群眾意見最大、最不滿意的事情抓起，從群眾最希望辦、眼下能夠辦好的事情做起。從群眾中來，到群眾中去，始終把服務好群眾作為我們工作的出發(fā)點和落腳點。

三、城市管理要轉向服務化、制度化、社會化和精細化

城市管理是城市人民政府維護城市基礎功能、管理城市公共空間，保持城市健康正常運轉和良好秩序的行政行為。[4]我國已經迎來“城市管理時代”。隨著城市快速發(fā)展，市民要求也不斷提高，城市管理工作應作出相應調整和優(yōu)化，積極提升城市管理和服務的水平。

（一）服務化：理念上由重管理走向重服務

城市政府從城市的“統(tǒng)治者”“管理者”，變成福利分配和公共服務的“提供者”，繼而向促進、引導經濟發(fā)展及公共服務的“鼓勵者”角色轉變。城市管理是公益性活動，是公共服務的重要組成部分。政府的城市管理職能界定為服務、監(jiān)督與協(xié)調。城市管理部門應當回歸“服務”本職，樹立完善城市功能、維護城市基礎設施、保障城市基本運轉、服務人的活動的城市管理服務理念。城市管理者必須放下身段，明白自己的服務角色、基礎性地位，不能高高在上、指手劃腳，動不動發(fā)起總攻、引領潮流等等。

（二）制度化：機制上由運動式執(zhí)法走向標準化管理

在城市管理的實踐中，由于缺乏制度約束，很多地方政府部門只注重短期利益，忽視長遠利益。導致城市管理效能低下、矛盾頻發(fā)。同時，城市政府有時候會因為某些重大事件開展專項整治、部門聯(lián)合執(zhí)法等活動，城市的容貌和秩序得到了明顯的改善，但是達到整改效果或領導注意力轉移后，城市容貌和秩序短時間又倒退到原有水平。這說明，城市政府完全有能力把城市管理得很好，但缺乏持久性和穩(wěn)定性，專項整治時的部門協(xié)作沒有固定下來，沒有成為恒常穩(wěn)定的制度框架。

標準化僅是一種較為科學、先進的城市管理手段與方式，城市管理的成功主要還是依靠科學的體制、機制及完善的制度來實現(xiàn)。[5]城市綜合管理因其涉及部門眾多，需要在第一層次進行統(tǒng)籌協(xié)調，建立城市綜合管理委員會機制?？梢苑滦绹鴩涟踩吭?005年新奧爾良颶風大災后建立的政府部門間公務協(xié)助機制，在城市政府層面制定《城市綜合管理公務協(xié)助規(guī)定》，將涉及城市綜合管理的行政部門和其他相關單位納入城市綜合管理工作體系，明確工作職責、工作規(guī)范和獎懲標準。

（三）社會化：主體上由政府管理走向社會治理

社會化城市管理體現(xiàn)人民城市人民管的思想。這是由城市管理的內容和范圍決定的。包含兩個方面的內容：一是專業(yè)化的機構通過社會化、市場化的方式進入城市管理領域，實現(xiàn)城市基礎功能的專業(yè)化維護;二是由市民的自覺行為或自治來實現(xiàn)城市基礎功能設施的正確使用和空間秩序的維護保持。[6]因此，城市管理要形成服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范的多元社會共治體系，構建政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、媒體、被管理者、公眾平等參與良性互動的共同治理模式。通過一定的途徑和機制建立或增進市民在城市規(guī)劃、建設、管理上的知情權、參與權和管理權，廣泛吸收市民參與現(xiàn)代城市治理。[7]號召關心支持城管工作的普通市民作為城市管理志愿者，為自己生活的城市貢獻一份力量，不僅可以大大提高城市市民的文明程度，還有助于節(jié)約城市管理成本。

（四）精細化：方式上從粗放式走向精細化

習近平總書記指出，城市管理應該像繡花一樣精細。城市精細化管理涵蓋內容豐富，幾乎無所不包。城市任何一個要素、一種結構、一個過程都必須實現(xiàn)精細化管理，才能達成城市整體的精細化管理。城市精細化管理要覆蓋城市管理工作的全流程、全時段、全區(qū)域及所有城市居民。一是精細化管理要覆蓋城市管理工作全流程，即要貫穿到城市規(guī)劃、建設、管理、執(zhí)法、服務等城市工作的各個環(huán)節(jié)。二是精細化管理要覆蓋城市空間的各個區(qū)域，既包括中心城區(qū)，也包括近郊區(qū)等在內的各類城市建成區(qū)。三是精細化管理要覆蓋全年365天的每時每刻。四是精細化管理要覆蓋所有城市居民，既包括常住人口，也包括流動人口。[8]習近平總書記指出，整個城市是一個生命有機體，城市運轉一刻也不能停，否則將帶來不可估量的損失。因此，必須實施精細化管理才能確保城市這個復雜巨系統(tǒng)的正常運轉。

四、推進城市精細化管理的重要原則與發(fā)展方向

從世界城市發(fā)展經驗來看，城市管理的精細化水平是衡量城市治理質量和效能的重要標志。精細化意味著不斷完善、精益求精。[9]這就要求城市管理工作要以服務居民需求為導向，了解和掌握不同人群、不同區(qū)域的實際需求，建立差異化、個性化、多樣化的管理目標，依托精密細致的管理手段，同時適應城市快速發(fā)展變化，不斷改進、提升和優(yōu)化。

（一）既要規(guī)范化也要靈活性

城市管理既要規(guī)范化，也要靈活性。城市管理更需和城市發(fā)展階段相匹配。中國現(xiàn)在的城市化率每提高一個百分點，就會使上千萬人從農村進入城市，這會帶來大量可以預見和不可預見的城市管理問題，城市管理問題的種類、數(shù)量在急劇增加。[10]黨的十九大報告指出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城市實現(xiàn)精細化管理是人民對美好生活的新期待。然而城市管理的工作規(guī)范也必須要與城市發(fā)展階段相匹配，要求過高、過于“精細”就會適得其反。例如，環(huán)衛(wèi)行業(yè)不時爆出環(huán)衛(wèi)工人為了撿個煙頭而葬身車下的事件，其實馬路上偶爾有個煙頭并不影響基礎功能和衍生功能的發(fā)揮，過度強調干凈實無必要。

（二）既要標準化也要多樣性

城市管理的標準化無須做到全國各城市高度統(tǒng)一，反而應依據(jù)各城市發(fā)展階段的不同、問題焦點的不同，制定符合自身特點和需求的城市管理標準。城市是一個開放系統(tǒng)，包容性的城市是城市發(fā)展的必然方向。包容性也就意味著多樣性，意味著城市管理的標準會隨著城市發(fā)展而不斷演變，越來越多樣化。城市是所有人的城市，必須有包容的心態(tài)，既要接受歷史的，也要承認現(xiàn)在的，還要期許未來的;既要為企業(yè)家服務，也要為農民工服務;既要為政治集團服務，也要為非政府組織服務;既要為富人服務，也要為窮人服務，給每個人留有生存空間。

（三）精細化需要多方參與

聯(lián)合國人類居住中心《關于健全的城市管理規(guī)范：建設“包容性城市”的宣言草案》對城市管理有如下定義：“城市管理是個人和公私機構用以規(guī)劃和管理城市公共事務的眾多方法的總和。它是一個解決各種沖突或不同利益以及采取合作行動的持續(xù)過程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社會資本?！逼渲袕娬{了作為人的各類利益相關者在城市管理中的參與。出于對城市管理這個復雜巨系統(tǒng)中人的因素的考慮，如何調動利益相關者在城市管理中的作用也至關重要。從參與角色上，城市管理的主體包括政府（包括各級政府、各城市管理相關部門）、企業(yè)（包括市場經濟的各個主體）和市民（包括社區(qū)、民間組織、媒體和學術機構等）。城市管理在重視對復雜系統(tǒng)的科學認識基礎上，應重視城市管理各主體的參與，通過政府、市場與社會的良性互動為市民提供優(yōu)質高效的城市公共產品與服務。

（四）精細化需要社區(qū)治理

基于城市管理的開放性，城市精細化管理應當引入社會支撐體系（企業(yè)、組織、社區(qū)、媒體、志愿者等），體現(xiàn)人民城市人民管的理念。推進城市社區(qū)治理是當前公民社會轉型的內在要求和基層民主發(fā)展的必然趨勢，而且有利于降低行政成本和促進社會的和諧穩(wěn)定。社區(qū)治理主要包括社區(qū)的公共秩序、民意表達、訴求反饋、鄰里關系、居民服務、矛盾調解，以及社區(qū)消防安全監(jiān)督、衛(wèi)生維護和治安維護等事項。通過成立社區(qū)治理協(xié)調委員會、培養(yǎng)選拔社區(qū)治理帶頭人、加強各類社區(qū)治理平臺建設、大力培育社區(qū)服務機構、建立健全社區(qū)治理機制、加強公民意識和市民素質培養(yǎng)，大力推進社區(qū)治理的發(fā)展，并在此基礎上逐步縮小公權力介入范圍，切實解決城市管理職責范圍過寬、力不從心的難題，最終實現(xiàn)城市管理工作的良性發(fā)展。

參考文獻：

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Taking the People as the Center to Promote Urban Refined Management

Zhang Youkun

（Policy Research Center， Ministry of Housing and Urban-Rural Development，Beijing100835，China）

Abstract：Urban management involves thousands of households， concerns the vital interests of the masses， and is a livelihood cause mainly mass-oriented. The various problems and challenges faced by urban management are not the same as before. Great changes have taken place in the structure， level， content and form of the masses' demands. The extensive urban management mode can no longer fit the new situation， which undoubtedly puts forward new requirements for the party's mass work and urban work. General Secretary Xi Jinping has remarked that urban management should be as fine as embroidery. This article attempts to explore the direction of promoting the transformation of urban management and improving the level of refined management from the perspective of centering around the people and serving the people.

Key words：centering around the people; urban management;refined management

責任編輯：王? 縉