完善中央銀行財(cái)務(wù)治理機(jī)制的思考

摘? ?要：本文基于完善人民銀行財(cái)務(wù)治理機(jī)制視角，針對(duì)當(dāng)前人民銀行財(cái)務(wù)治理機(jī)制的現(xiàn)狀和面臨的困難，按照穩(wěn)步推進(jìn)改革創(chuàng)新、以高質(zhì)量發(fā)展為主線的工作要求，提出優(yōu)化人民銀行財(cái)務(wù)治理機(jī)制的具體路徑和政策建議。

關(guān)鍵詞：中央銀行;財(cái)務(wù)治理;財(cái)務(wù)預(yù)算管理

中圖分類號(hào)：F832.31? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-0017-2020（10）-0061-03

一、中央銀行財(cái)務(wù)治理和獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算概述

近年來，黨中央從改進(jìn)宏觀調(diào)控、加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的全局考慮，賦予了人民銀行在金融管理中牽頭抓總和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等一系列重要職責(zé)。在此背景下，通過建立健康的資產(chǎn)負(fù)債表和損益表、推進(jìn)實(shí)施有效的財(cái)務(wù)管理、不斷增強(qiáng)財(cái)務(wù)實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，構(gòu)建管理強(qiáng)健、約束有力的中央銀行財(cái)務(wù)治理體系，既是現(xiàn)階段保障我國央行有效履職的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是人民銀行落實(shí)獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要前提。

（一）中央銀行財(cái)務(wù)治理

中央銀行財(cái)務(wù)治理目前尚無明確的概念。世界銀行（1996）將治理定義為：“為了發(fā)展而在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式”;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“治理是為了緩和沖突并獲得中性收益而提供秩序的努力嘗試”。結(jié)合上述內(nèi)容，本文將中央銀行財(cái)務(wù)治理定義為：圍繞實(shí)現(xiàn)中央銀行職能職責(zé)和政策目標(biāo)，基于財(cái)務(wù)角度制定的內(nèi)部決策和執(zhí)行、監(jiān)督和制約等一系列制度框架。

（二）中央銀行獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算

獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算并非一個(gè)絕對(duì)的概念，財(cái)務(wù)預(yù)算獨(dú)立具有相對(duì)性。中央銀行不借助外部財(cái)務(wù)資源，能夠利用自身財(cái)務(wù)資源自主選擇貨幣政策工具以實(shí)現(xiàn)其履職目標(biāo)，是擁有財(cái)務(wù)預(yù)算自主權(quán)的重要特征。獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算主要表現(xiàn)為：中央銀行在既定的法律政策框架下，享有不受財(cái)政部門預(yù)算約束的自由裁量權(quán)，按程序獨(dú)立實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算申報(bào)、預(yù)算分配、調(diào)整和執(zhí)行，有獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算組織架構(gòu)、預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)體系，合理合規(guī)合法的財(cái)務(wù)預(yù)算不受財(cái)政等外部機(jī)構(gòu)的干預(yù)。

（三）中央銀行財(cái)務(wù)治理與獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算的關(guān)系

健全高效的內(nèi)外部財(cái)務(wù)治理機(jī)制是中央銀行實(shí)施獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算的重要前提和保障。當(dāng)今發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行，如美聯(lián)儲(chǔ)、歐央行、德意志銀行等普遍在法律層面、財(cái)務(wù)預(yù)算管理體制以及儲(chǔ)備和資本、利潤分配等制度設(shè)計(jì)層面有力地保障了中央銀行的財(cái)務(wù)實(shí)力及其在履職過程中的獨(dú)立性。從國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，相關(guān)法律法規(guī)越明確、財(cái)務(wù)制度越健全、內(nèi)部控制越嚴(yán)密、財(cái)務(wù)預(yù)算管理機(jī)制越標(biāo)準(zhǔn)越科學(xué)的中央銀行，其財(cái)務(wù)預(yù)算獨(dú)立性指數(shù)越高。

二、人民銀行財(cái)務(wù)治理現(xiàn)狀和國際經(jīng)驗(yàn)比較

（一）人民銀行財(cái)務(wù)治理現(xiàn)狀

自2006年起，人民銀行按照財(cái)政部的要求套用部門預(yù)算管理模式，逐漸形成了一套基于實(shí)現(xiàn)央行政策目標(biāo)、提供有效履職保障的財(cái)務(wù)內(nèi)外部治理制度體系。人民銀行的預(yù)算須經(jīng)財(cái)政部審核、監(jiān)督并納入中央預(yù)算，對(duì)預(yù)算規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)無自主調(diào)整權(quán)限，預(yù)算執(zhí)行強(qiáng)剛性、弱彈性。人民銀行每年度盈余提取總準(zhǔn)備金后的凈利潤全部上繳中央財(cái)政。人民銀行會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)采用收付實(shí)現(xiàn)制，以歷史成本為計(jì)量基礎(chǔ)，不進(jìn)行資產(chǎn)和負(fù)債的價(jià)值重估。

（二）主要經(jīng)濟(jì)體中央銀行財(cái)務(wù)治理實(shí)踐

人民銀行在財(cái)務(wù)內(nèi)外部治理領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)和安排與美聯(lián)儲(chǔ)、歐央行、日本銀行和德意志銀行等主要經(jīng)濟(jì)體中央銀行相比存在較大差異。歐央行作為跨國式中央銀行，由于其不依賴成員國政府撥款、不與歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)及成員國政府發(fā)生財(cái)務(wù)關(guān)系，因此在財(cái)務(wù)治理體系的設(shè)置上體現(xiàn)為較強(qiáng)的獨(dú)立性;美聯(lián)儲(chǔ)及德意志銀行在財(cái)務(wù)治理機(jī)制的設(shè)置方面體現(xiàn)出了預(yù)算主體及預(yù)算體制的高度自治權(quán)，財(cái)務(wù)獨(dú)立性也相對(duì)較強(qiáng);日本銀行實(shí)行公私股份混合所有制，隸屬于財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)務(wù)獨(dú)立性名義上較弱，但建立了相對(duì)完善的財(cái)務(wù)緩沖機(jī)制，實(shí)際操作中也擁有較大的財(cái)務(wù)收支決策與管理權(quán)。

從表1可以看出，主要經(jīng)濟(jì)體央行財(cái)務(wù)治理大體具有以下特點(diǎn)：一是擁有獨(dú)立穩(wěn)定的收入，支出不需要財(cái)政撥款。二是預(yù)算安排獨(dú)立高，支出安排不受財(cái)政部門影響。三是強(qiáng)化資本金管理以提升財(cái)務(wù)實(shí)力，并將其作為防止中央銀行破產(chǎn)的手段。四是除日本銀行外，其他經(jīng)濟(jì)體央行年度財(cái)務(wù)報(bào)表均接受外部審計(jì)師審計(jì)。

三、完善人民銀行財(cái)務(wù)治理機(jī)制的政策建議

（一）總體目標(biāo)

本文認(rèn)為人民銀行財(cái)務(wù)治理機(jī)制的總體目標(biāo)是：根據(jù)金融宏觀調(diào)控要求和人民銀行履職需要，健全宏觀體制安排，建立完善科學(xué)的預(yù)算管理組織架構(gòu)、監(jiān)控機(jī)制和執(zhí)行調(diào)整機(jī)制，圍繞中央銀行履職科學(xué)調(diào)配資源，均衡統(tǒng)籌安排各項(xiàng)支出，切實(shí)保障資源配置質(zhì)效。

（二）基本原則和要求

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。完善人民銀行財(cái)務(wù)治理，最終目的是通過構(gòu)建管理強(qiáng)健、約束有力的財(cái)務(wù)治理體系，有效發(fā)揮中央銀行在制定執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。因此，推動(dòng)完善人民銀行財(cái)務(wù)治理必須始終堅(jiān)持黨的全方位領(lǐng)導(dǎo)，以貫徹落實(shí)黨中央的決策部署為前提，服從于國民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展趨勢(shì)，服從于金融宏觀調(diào)控大局，服從于國家的根本利益。

2.注重兼收并蓄。要充分吸收借鑒國外中央銀行開展財(cái)務(wù)治理的既有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情和宏觀形勢(shì)，實(shí)施科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，以更好保障中央銀行履職為目標(biāo)，進(jìn)一步改進(jìn)內(nèi)部預(yù)算組織、運(yùn)行、約束、監(jiān)督機(jī)制，制定符合現(xiàn)階段具有中國特色的中央銀行財(cái)務(wù)治理目標(biāo)框架。

3.落實(shí)目標(biāo)導(dǎo)向。一是預(yù)算目標(biāo)戰(zhàn)略化。力求財(cái)務(wù)預(yù)算緊密結(jié)合并服務(wù)于人民銀行戰(zhàn)略規(guī)劃和長期目標(biāo)，確保預(yù)算支持方向與中央銀行戰(zhàn)略發(fā)展一致。二是預(yù)算管理精細(xì)化。實(shí)施全過程科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)密的財(cái)務(wù)預(yù)算管理程序，建立以責(zé)任中心（成本）為主體的預(yù)算編制、執(zhí)行管理模式。三是預(yù)算約束剛性化。確保在獨(dú)立預(yù)算框架下，實(shí)現(xiàn)預(yù)算總額的剛性約束和預(yù)算結(jié)構(gòu)的彈性管理。四是預(yù)算支出績效化。以結(jié)果和目標(biāo)為導(dǎo)向，以強(qiáng)化契約精神和支出責(zé)任為核心，提高人民銀行預(yù)算資金的使用效益。

（三）措施建議

1.完善預(yù)算管理架構(gòu)。從適應(yīng)改革發(fā)展、促進(jìn)中央銀行有效履職、加強(qiáng)內(nèi)部管理的角度出發(fā)，建立適應(yīng)現(xiàn)代中央銀行履職需要和預(yù)算特點(diǎn)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，進(jìn)一步完善預(yù)算管理組織和運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化中長期財(cái)務(wù)收支規(guī)劃、年度預(yù)決算編制、執(zhí)行和管理控制，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，優(yōu)化資源配置，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債表管理。以提升中央銀行財(cái)務(wù)實(shí)力為目的，注重資產(chǎn)負(fù)債表的持續(xù)健康，構(gòu)建穩(wěn)健、可持續(xù)的財(cái)務(wù)實(shí)力框架。建立資本金補(bǔ)充機(jī)制和靈活的總準(zhǔn)備金機(jī)制，積極發(fā)揮中央銀行資本金體現(xiàn)財(cái)務(wù)實(shí)力、強(qiáng)化財(cái)務(wù)緩沖的作用;改進(jìn)利潤分配方式，提高利潤留存比例，構(gòu)建良好的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偧皳p失補(bǔ)償機(jī)制，為保障中央銀行獨(dú)立性和提高貨幣政策有效性打好財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。

3.改進(jìn)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)務(wù)制度。以有利于中央銀行履職、以實(shí)現(xiàn)中央銀行會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性為目標(biāo)確定會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，按照審慎會(huì)計(jì)原則，完善會(huì)計(jì)確認(rèn)和計(jì)量原則，改進(jìn)資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理政策，形成符合人民銀行履職要求的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度改革和資產(chǎn)負(fù)債表健康機(jī)制建設(shè)，建立適應(yīng)中央銀行特點(diǎn)的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制、完善的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制并貫穿預(yù)算管理周期全過程，以提高財(cái)務(wù)信息的決策參考作用，維護(hù)中央銀行的公信力。

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Thoughts on the Implementation of Independent Financial Budget Management

System from the Perspective of Improving Financial Governance Mechanism of PBC

CHEN Jinggang

（Chengdu Branch PBC， Chengdu Sichuan? 610041）

Abstract： The Law of Peoples Bank of China （PBC） stipulates that PBC shall implement an independent financial budget management system. In 2019， PBCs orgnazation reform plan was approved， which entrusted the accounting and financial departments with the function of organizing and implementing independent financial budget management system. From the perspective of improving financial governance mechanism of the PBC， this paper analyzes current situation and difficulties of the financial governance mechanism of PBC and puts forward some suggestions for optimizing financial governance mechanism of the PBC in line with requirements for steadily advancing reform and innovation and focusing on high-quality development.

Keywords： Central bank ;Financial governance ;Independent financial budget

責(zé)任編輯、校對(duì)：吳思綺

收稿日期：2020-08

作者簡介：陳景剛（1981.06-），男，四川德陽人，碩士，會(huì)計(jì)師，現(xiàn)供職于中國人民銀行成都分行。

注：本文為作者觀點(diǎn)，文責(zé)自負(fù)。