行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制存在的問題及對策

覃智和

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，為提升單位內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)具有重要作用。本文就內(nèi)控報(bào)告編制實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為行政事業(yè)單位管理層決策提供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;報(bào)告編制;對策

近年來，隨著我國行政事業(yè)單位部門內(nèi)部控制報(bào)告管理制度全面實(shí)施，要求全面、重要、客觀、規(guī)范地反映單位內(nèi)部控制成果，但是在實(shí)際操作中存在一些問題。為了充分發(fā)揮內(nèi)部控制對廉政建設(shè)、提高資金運(yùn)行效力的價(jià)值，加快規(guī)范內(nèi)部控制報(bào)告編制具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告制度概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告是指行政事業(yè)單位在年度終了，結(jié)合本單位實(shí)際情況，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，編制能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件。內(nèi)部控制是單位為控制目標(biāo)，通過本單位的職能職責(zé)需求制定相關(guān)的制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對部門經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全方位防范和管控。從靜態(tài)看，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)而建設(shè)的一套完整的內(nèi)部管理系統(tǒng)。從動態(tài)看，內(nèi)部控制是通過制定相關(guān)的管理制度，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)而實(shí)施管理制度的約束和規(guī)范的過程。

行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制管理制度，為推動我國法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升單位內(nèi)部治理水平、提高部門經(jīng)濟(jì)效率、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)起到重要作用。全面建設(shè)內(nèi)部控制體系，在制度設(shè)計(jì)上把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從第一線規(guī)范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行程序，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績效，推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制存在的問題

1.重視不夠，內(nèi)控環(huán)境較差

行政事業(yè)單位在編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告范圍方面，要求涵蓋所有部門，但是在實(shí)際編制過程中部分單位流于形式，無實(shí)質(zhì)性內(nèi)部控制建設(shè)，報(bào)告質(zhì)量比較差。主要原因在于我國行政事業(yè)單位職能職責(zé)多樣化，有些部門機(jī)構(gòu)的設(shè)立因?yàn)槁毮苈氊?zé)的存在具有一定的必要性，但是由于人力資源少和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，部門經(jīng)濟(jì)活動很少，特別是部分行政單位和社團(tuán)機(jī)構(gòu)，其功能就是保障某一領(lǐng)域的行政事務(wù)運(yùn)行，全年財(cái)政預(yù)算也主要為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，無實(shí)質(zhì)性的專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)費(fèi)，所以對其建立一套系統(tǒng)化完善的內(nèi)控制度有些不太符合單位實(shí)際。單位在內(nèi)控建設(shè)方面重視不夠，主要關(guān)注事業(yè)發(fā)展，認(rèn)為內(nèi)控是財(cái)務(wù)人員的事，直接安排財(cái)務(wù)人員以完成工作性任務(wù)為目標(biāo)上報(bào)，其他業(yè)務(wù)部門參與少，這樣使得內(nèi)控報(bào)告編制工作銜接不暢，降低了財(cái)務(wù)工作人員的積極性，相關(guān)內(nèi)控制度停留在字面上，沒有真正按制度實(shí)施，這樣導(dǎo)致了內(nèi)部控制報(bào)告的編制工作滯后，質(zhì)量不高。

2.組織機(jī)構(gòu)不健全且分工不明確

單位在內(nèi)部控制管理工作中，雖然設(shè)計(jì)了一定的系統(tǒng)制度，建立了相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及崗位職責(zé)權(quán)限，并以文件形式發(fā)放到每個(gè)科室，但是在內(nèi)控報(bào)告管理制度實(shí)施以來，落實(shí)不到位，基本上沒有其他科室參與，財(cái)務(wù)部門執(zhí)行乏力。

此外，有些部門單位本身人力資源有限，也沒有單獨(dú)成立專門的內(nèi)部控制內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有些部門單位的人員編制少，對內(nèi)控沒有明確的分工協(xié)作，在實(shí)施過程中也沒落實(shí)不相容職務(wù)分離的內(nèi)控制約，加之內(nèi)控制度管理是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，在人力資源和組織領(lǐng)導(dǎo)方面工作量很大，所以大部分單位都是由財(cái)務(wù)人員兼顧，壓力大，內(nèi)控質(zhì)量不高，無法客觀評價(jià)，導(dǎo)致內(nèi)控報(bào)告在整體性、全面性和真實(shí)性方面存在一定的缺陷。

3.內(nèi)控佐證材料可靠性差

編制內(nèi)控報(bào)告時(shí)，涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域范圍較廣，預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、合同和其他領(lǐng)域等，基本對單位經(jīng)濟(jì)活動全覆蓋。但是在實(shí)際工作中，沒有成立相應(yīng)的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，僅憑財(cái)務(wù)部門完成龐大的制度體系建設(shè)確實(shí)存在實(shí)際困難，其他人員涉及對應(yīng)的專業(yè)水平有限，完成整個(gè)體系建設(shè)又牽涉很多部門，所以在工作中難以落實(shí)相關(guān)制度。

具體內(nèi)部控制制度節(jié)點(diǎn)也沒有相應(yīng)的指導(dǎo)意見和架構(gòu)參考標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致單位內(nèi)部詳細(xì)制度口徑方向不一致。一方面，部分行政單位不涉及項(xiàng)目建設(shè)或很少涉及合同領(lǐng)域，另一方面，缺少財(cái)政部門相關(guān)設(shè)計(jì)指南，很大程度上讓制度設(shè)計(jì)不能相互制約而失效。在制定某一領(lǐng)域的規(guī)章制度時(shí)，要遵照報(bào)告制度規(guī)范，但在具體業(yè)務(wù)層面又要根據(jù)單位性質(zhì)和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況細(xì)化相應(yīng)的措施，使其在操作上能夠更加順暢有效，發(fā)揮真正的制約作用，所以要有一定專業(yè)水準(zhǔn)的人員對內(nèi)控制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，使相關(guān)制度能夠順利實(shí)施，確保整個(gè)業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動過程和資料的真實(shí)可靠，但是行政事業(yè)單位相關(guān)專業(yè)人才匱乏，導(dǎo)致內(nèi)控制度不完善，內(nèi)控報(bào)告缺少可靠性。

4.內(nèi)部控制報(bào)告編制評價(jià)機(jī)制存在缺陷

內(nèi)部控制報(bào)告監(jiān)督評價(jià)分為自評和第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)，在實(shí)際工作中這兩種監(jiān)督評價(jià)都不能很好發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。行政事業(yè)單位采取自評方式，由于在制度設(shè)計(jì)和關(guān)聯(lián)邏輯方面難以控制，在設(shè)計(jì)時(shí)可能會傾向于按編制的要求去擬定相關(guān)制度，帶有一定的主觀性，在內(nèi)控自我評價(jià)方面可能會缺乏資料的真實(shí)性和可靠性，導(dǎo)致報(bào)告質(zhì)量失真。除了相關(guān)法律法規(guī)可以對內(nèi)控制度執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)外，相關(guān)職能部門對內(nèi)控體系的監(jiān)督基本上無法落地，在內(nèi)控體系制度實(shí)施過程中，事前、事中風(fēng)險(xiǎn)防控?zé)o政府職能部門介入督查，容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控;事后監(jiān)督則基本上已成定局，無法補(bǔ)救錯(cuò)誤造成的損失。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制的建議

1.提高認(rèn)識并創(chuàng)造良好內(nèi)控環(huán)境

行政事業(yè)單位在編報(bào)內(nèi)控報(bào)告時(shí)，相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)提高認(rèn)識，加強(qiáng)工作領(lǐng)導(dǎo)，以部門單位為主體統(tǒng)籌編報(bào)，成立相應(yīng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組形成長效機(jī)制，一把手親任組長，明確權(quán)責(zé)，分崗定人，把工作具體落實(shí)到人，使編報(bào)工作體現(xiàn)出部門單位整體工作而不是某一個(gè)科室或個(gè)人的事情，創(chuàng)建良好的制度保障。內(nèi)部控制又是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作，貫穿每一項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)的全過程，所以應(yīng)以單位主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，全員參與，相互協(xié)調(diào)銜接，把工作集中起來，形成合力，形成組織架構(gòu)，細(xì)化分工，完善相關(guān)制度，以制度約束內(nèi)控的實(shí)施，確保每年的內(nèi)控報(bào)告順利開展，為提高報(bào)告質(zhì)量創(chuàng)造良好工作環(huán)境。

2.健全內(nèi)控機(jī)構(gòu)設(shè)置并明確職責(zé)分工

建立健全內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級及崗位的職責(zé)權(quán)限，各自完成相關(guān)節(jié)點(diǎn)的制度建設(shè)，收集內(nèi)控執(zhí)行過程中的資料，匯總到內(nèi)控管理科室或統(tǒng)合辦公部門統(tǒng)籌整理，并按照規(guī)定的方法、程序和要求，有序開展內(nèi)部控制報(bào)告的編制。各部門各司其職又相互配合，使內(nèi)控貫穿到整個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)中，形成事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)全過程，使內(nèi)控報(bào)告的編制能夠真實(shí)、全面、有效地客觀評價(jià)，提高評價(jià)結(jié)果的使用率，并定期進(jìn)行自評，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)糾正，筑牢廉政防火墻。

3.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)促進(jìn)編報(bào)質(zhì)量

單位應(yīng)高度重視人才隊(duì)伍的建設(shè)，定期或不定期推薦人員外出集中學(xué)習(xí)或到內(nèi)控健全的單位考察參觀學(xué)習(xí)，要在全面發(fā)展時(shí)更側(cè)重于專業(yè)化，內(nèi)部成員之間可以輪崗交換學(xué)習(xí)。在具體的財(cái)經(jīng)類制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)多向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門請示其規(guī)范性和適用性，確保制度執(zhí)行有效，必要時(shí)建議由財(cái)政部門統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，制定詳細(xì)的指導(dǎo)意見和制度模板供部門單位參考，把每一個(gè)明細(xì)制度的架構(gòu)設(shè)計(jì)厘清，部門單位再根據(jù)本單位的具體職能職責(zé)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域情況進(jìn)行細(xì)分優(yōu)化，豐富內(nèi)容，總則遵循框架理論，細(xì)則遵循單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行設(shè)計(jì)實(shí)施，認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)控相關(guān)制度，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高編報(bào)質(zhì)量。

4.規(guī)范日常運(yùn)作并提升內(nèi)控成效

內(nèi)部控制報(bào)告編制質(zhì)量主要在于內(nèi)部制度設(shè)計(jì)和規(guī)范運(yùn)行，除了遵守相關(guān)法律法規(guī)方面外，還應(yīng)由專業(yè)行政監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，財(cái)政部門應(yīng)設(shè)立專業(yè)科室對部門單位內(nèi)控執(zhí)行規(guī)范化進(jìn)行監(jiān)督，督促部門單位內(nèi)控制度建設(shè)情況列入年終考核內(nèi)容，全程跟蹤部門單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)。逐步建立和完善內(nèi)控制度信息化，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)控制權(quán)限，對疑似風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以信息化系統(tǒng)攔截提示加以主觀研判，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)全程動態(tài)化管理。在內(nèi)部環(huán)境上，要按健全的制度體系認(rèn)真執(zhí)行，規(guī)范貫穿全過程，不相容職務(wù)相互分離，對每個(gè)崗位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，定期進(jìn)行調(diào)整。在編制環(huán)節(jié)自行客觀評價(jià)編報(bào)，使內(nèi)控制度設(shè)計(jì)運(yùn)行有效，讓內(nèi)控評價(jià)報(bào)告結(jié)論充分運(yùn)用到實(shí)際工作中，杜絕廉政風(fēng)險(xiǎn)，提升內(nèi)部控制成效。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制是規(guī)范單位內(nèi)部控制執(zhí)行過程形成的書面正式報(bào)告，是保護(hù)國有資產(chǎn)、防止舞弊和濫用權(quán)力的重要方式。所以在實(shí)施過程中我們要強(qiáng)化履職擔(dān)當(dāng)，加快建立健全內(nèi)部控制制度，牢牢守住廉政風(fēng)險(xiǎn)的底線。把思想理論轉(zhuǎn)化為具體工作舉措，助推單位高質(zhì)量發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王文龍）