航保部門船舶溢油應(yīng)急能力評估方法及建設(shè)策略

王壹省 周然 朱樂群 張意

摘 要：航海保障部門作為重要的水上溢油一線處置單位，在交通強國建設(shè)背景下，應(yīng)加強船舶溢油應(yīng)急處置能力建設(shè)。針對航保部門職責特點，結(jié)合國家相關(guān)法規(guī)標準要求，借鑒相關(guān)學(xué)者應(yīng)急能力評估模式研究經(jīng)驗，建立了包括3項一級指標、12項二級指標的船舶溢油應(yīng)急能力評估體系，并針對某航保部門進行了實例評估驗證，推而廣之，總結(jié)了當前航保部門溢油應(yīng)急處置工作普遍存在的問題，提出了能力建設(shè)策略，為決策者提供參考。

關(guān)鍵詞：航海保障;船舶溢油;應(yīng)急;能力評估;發(fā)展策略

中圖分類號：U698.7? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2020）11-0013-03

船舶溢油是海洋生態(tài)環(huán)境的重要威脅。據(jù)ITOPF統(tǒng)計，1970—2019年，除因戰(zhàn)爭導(dǎo)致的船舶溢油事故外，全球船舶溢油事故超過10000起，溢油總量達586萬噸，80%的海上船舶溢油事故發(fā)生在距岸10海里以內(nèi)[1]。2019年我國共進口原油約5.06億噸[2]，其中通過船舶運輸進口的原油達4.52億噸[3]，占比將近90%，大規(guī)模的油輪運輸加劇了海上溢油風險。近年來，我國水上溢油應(yīng)急能力建設(shè)步伐加快，目前已形成國家、地方層面齊抓共管，海事等監(jiān)管部門、運輸企業(yè)、清污企業(yè)等多方共治的溢油應(yīng)急處置體系，“一案三制”建設(shè)不斷完善[4，5]。航海保障部門肩負水上交通安全和海上污染事故應(yīng)急處置職能，是重要的水上溢油一線處置單位，應(yīng)結(jié)合交通強國建設(shè)要求，評估溢油事故處置能力，建設(shè)具有針對性的溢油應(yīng)急處置工作體系，提升工作實效性。

1 溢油應(yīng)急能力評估體系

海上溢油事故應(yīng)急處置是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。諸多學(xué)者就應(yīng)急處置能力評估開展了研究，從事前、事中、事后的應(yīng)急處置時序分析資金、物資、設(shè)施、隊伍、技術(shù)等方面的保障能力是溢油應(yīng)急處置能力評估的業(yè)內(nèi)共識[6-9]。本文在充分考慮各影響因素的基礎(chǔ)上，參照國家相關(guān)規(guī)章、規(guī)范、預(yù)案，借鑒國內(nèi)相關(guān)學(xué)者的研究，結(jié)合航保部門在溢油清污工作中的職能定位，以事前日常保障、事中應(yīng)急響應(yīng)、事后應(yīng)急恢復(fù)為主線建立了包括應(yīng)急保障能力、應(yīng)急響應(yīng)能力、應(yīng)急恢復(fù)能力3項一級指標和包括資金保障能力等12項二級指標的溢油應(yīng)急處置能力評估框架體系（如圖1所示），系統(tǒng)分析評價航保部門的應(yīng)急處置能力與存在的問題。

1.1應(yīng)急保障能力

（1）資金保障能力。資金保障能力是指維持溢油應(yīng)急設(shè)備（包括應(yīng)急船舶、收油機、卸載泵等非消耗類設(shè)備）的日常運轉(zhuǎn)、維修、保養(yǎng)，保障溢油應(yīng)急物資（圍油欄、消油劑、吸油棉、人員防護用品等一次性物資）的倉儲、更新、補充，支持溢油應(yīng)急處置演習、人員培訓(xùn)等所需的資金投入能力。

（2）船舶保障能力。綜合考慮航標處參與溢油應(yīng)急處置船舶數(shù)量、噸位、航行區(qū)域、抗風能力、設(shè)備安裝及操作環(huán)境等因素。特別是以基層航標部門為主體的清污單位沒有配備專業(yè)溢油清污船舶情況下，考察改造航標船兼具清污能力的利用水平。

（3）設(shè)備保障能力。根據(jù)《國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫設(shè)備配置管理規(guī)定（試行）》編制說明中關(guān)于設(shè)備庫各項能力分配的方法，推導(dǎo)出各項能力計算公式，并滿足除應(yīng)急卸載能力外，溢油圍控能力、機械回收能力、油污吸附能力、溢油分散能力、污油儲運能力之比為1：0.6：0.6：0.2：2的配置原則的優(yōu)化組合。

（4）人員保障能力。主要考察溢油應(yīng)急隊伍專業(yè)性、應(yīng)急演練培訓(xùn)機制長效性、政府與社會力量溝通渠道順暢性、清污工作閉環(huán)反饋模式有效性、防護與激勵水平等因素。

（5）技術(shù)保障能力。海上溢油應(yīng)急處置工作涉及多種學(xué)科與多個領(lǐng)域技術(shù)的融合，既包括預(yù)警預(yù)防技術(shù)、溢油處理技術(shù)、水上搜救技術(shù)、溢油監(jiān)測技術(shù)、溢油預(yù)測技術(shù)、環(huán)境影響評價與修復(fù)技術(shù)等硬技術(shù)[10]，也包括根據(jù)環(huán)境氣象條件、水文條件、溢油規(guī)模、油膜特性等多個屬性特征進行分析加工，形成便于根據(jù)應(yīng)急場景選擇的應(yīng)急處置優(yōu)化方案的決策技術(shù)[11，12]。

（6）倉儲與運輸保障能力。主要評價溢油應(yīng)急設(shè)備物資存儲管理規(guī)范程度、設(shè)備更新養(yǎng)護是否及時，倉儲位置是否便于設(shè)備裝船、運輸是否快速等方面。

1.2應(yīng)急響應(yīng)能力

應(yīng)急響應(yīng)能力包括事態(tài)評估能力、工作組織能力和應(yīng)急響應(yīng)時間。其中，事態(tài)評估能力主要評價溢油發(fā)生后，收集溢油油品、溢油量、污染面積等信息，評估災(zāi)害影響范圍、事故可能造成的損失大小，制定應(yīng)急處置設(shè)備、人員方案等能力。工作組織能力主要評價信息傳遞效率、部門配合默契程度等方面。應(yīng)急響應(yīng)時間是應(yīng)急響應(yīng)能力的直觀體現(xiàn)，是指處置機構(gòu)從得到上級下達的溢油處置命令后到奔赴清污現(xiàn)場所用的時間，壓縮各環(huán)節(jié)響應(yīng)時間是提升已有處置效率的重要措施。

1.3應(yīng)急恢復(fù)能力

應(yīng)急恢復(fù)能力主要包括環(huán)境修復(fù)能力、損失評估能力和權(quán)益主張能力。環(huán)境修復(fù)能力主要指在溢油清污工作同時進行污染環(huán)境修復(fù)，以恢復(fù)環(huán)境質(zhì)量與基本功能。損失評估能力是溢油事件發(fā)生后，評估受損生物資源種類與程度，考量修復(fù)規(guī)模，估算修復(fù)成本，作為要求責任方承擔損害賠償責任或制定生態(tài)修復(fù)計劃的技術(shù)依據(jù)。權(quán)益主張能力是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)向溢油事故責任方索賠應(yīng)急處置費用的能力。

2 溢油應(yīng)急處置能力評估實例

依據(jù)本文提出的評估體系，以某航海保障中心為例，對其下屬航標處船舶溢油應(yīng)急處置能力進行了全面評估。通過評估發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有條件下，航標處溢油應(yīng)急處置能力總體呈現(xiàn)短期短板突出、中期能力不足、長期全面匱乏的態(tài)勢。其中，溢油綜合清除能力中用于溢油應(yīng)急的圍控、吸附、回收設(shè)備可滿足綜合清除約400t溢油的儲備需求，但在溢油卸載、圍控、分散、吸附、回收、儲運等環(huán)節(jié)處置能力分布不均衡，綜合清除能力、溢油處置范圍受設(shè)備規(guī)模、裝備結(jié)構(gòu)、船舶航行條件影響，短板突出，亟待加強;應(yīng)急作業(yè)環(huán)境現(xiàn)有條件基礎(chǔ)較好，但無法滿足未來清污工作需求;應(yīng)急作業(yè)效率主要受前期準備工作影響，目前距國家相關(guān)規(guī)劃提出的“第一批海上溢油應(yīng)急清除力量可在6小時以內(nèi)到達距岸50海里內(nèi)”目標還存在較大差距。對于事后損失評估、環(huán)境修復(fù)的能力建設(shè)更為不足，尚未形成海上污染防治閉環(huán)鏈條。利用本文提出的評估方法，可以全面掌握溢油應(yīng)急能力優(yōu)勢與短板，從而制訂更具針對性的能力建設(shè)方案。

3 溢油應(yīng)急處置能力建設(shè)策略

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，溢油應(yīng)急處置資金受限，工作機制不順暢，設(shè)備物資配置不合理，設(shè)備養(yǎng)護更新不及時，應(yīng)急隊伍業(yè)務(wù)交叉、培訓(xùn)不足、激勵缺失，是目前航保部門溢油應(yīng)急工作普遍面臨的問題。在交通強國建設(shè)背景下，航保部門應(yīng)圍繞資源保障、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復(fù)能力，以增加資金投入、優(yōu)化管理體制、補齊更新設(shè)備、加強隊伍建設(shè)、注重技術(shù)研發(fā)、探索合作機制、主動對接國際重點，全方位加強溢油應(yīng)急處置能力建設(shè)。

（1）加大資金投入力度，建立資源共享機制。通過向上級部門申請專項財政撥款、與地方政府建立合作機制等方式，保障資金持續(xù)投入，以維持設(shè)施保養(yǎng)維護、人員培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)等多個方面需求。積極探索物資共享新模式，加快資源在不同部門間的共享與流動，建立與國家溢油應(yīng)急設(shè)備庫的聯(lián)防聯(lián)控合作機制，聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)溢油清除企業(yè)，在應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)、物資儲備方面嘗試政企聯(lián)合儲備模式，提升裝備設(shè)施的利用率，降低應(yīng)急資源的自然損耗。

（2）優(yōu)化溢油應(yīng)急設(shè)備配置，提升船舶清污專業(yè)性。根據(jù)應(yīng)急能力評估結(jié)論，補齊溢油應(yīng)急清除能力的設(shè)備短板，有計劃地報廢更新圍油欄、吸油氈、吸油拖欄、儲油囊等消耗類物資，分階段、分批次優(yōu)化溢油應(yīng)急設(shè)備配置。在不影響大型航標船航標作業(yè)功能的前提下，考慮航標船改裝，預(yù)留一定艙位空間與溢油應(yīng)急設(shè)備的錨定設(shè)施，統(tǒng)籌論證建設(shè)專業(yè)溢油回收船建設(shè)，提升船舶溢油清污專業(yè)性。

（3）加強溢油應(yīng)急技術(shù)研究，提高溢油應(yīng)急監(jiān)測能力。開展溢油應(yīng)急處置技術(shù)研究，探索溢油監(jiān)測技術(shù)，掌握針對不同油品、不同環(huán)境下的溢油清除技術(shù)，做好應(yīng)急處置技術(shù)儲備。重視溢油應(yīng)急方案制訂、決策指揮等軟科學(xué)研究，打通信息傳輸渠道，實現(xiàn)信息處理、傳輸、查詢與設(shè)備配備、運輸以及決策的高效融合。

（4）完善倉儲保障功能，優(yōu)化應(yīng)急物流組織。建設(shè)溢油應(yīng)急設(shè)備巡檢養(yǎng)護管理信息系統(tǒng)，統(tǒng)籌管理設(shè)備購置、使用、養(yǎng)護、維修、報廢、更新等各環(huán)節(jié)，切實提升倉儲管理智能化水平。引入市場化機制，與溢油應(yīng)急服務(wù)商建立應(yīng)急聯(lián)防機制，實現(xiàn)應(yīng)急資源的綜合利用。建立規(guī)范的設(shè)備裝卸搬運工作制度，優(yōu)化設(shè)備裝上、卸下、移送、分類、堆垛、入庫、出庫等裝卸搬運作業(yè)流程。與倉儲管理及交管部門保持溝通，確保應(yīng)急運輸線路暢通。

（5）強化應(yīng)急隊伍素質(zhì)建設(shè)，建立培養(yǎng)獎勵機制。分別針對管理人員和一線清污人員建立標準化的培訓(xùn)課程，理論與實操相結(jié)合。建立量化考核體系，通過數(shù)據(jù)搜集和持續(xù)評價，時刻追蹤教學(xué)成果。制定常態(tài)化演習演練制度，建立規(guī)范化演習演練機制，完善應(yīng)急演練評估制度，檢驗應(yīng)急預(yù)案的操作性，參演人員配置的科學(xué)性、合理性，應(yīng)急設(shè)備的充分性、可用性與有效性。建立清污人員獎勵機制，通過作業(yè)補貼、評優(yōu)評先等手段激勵清污人員的工作積極性，全面建成專精尖的國家溢油應(yīng)急專業(yè)力量。

（6）弘揚航保文化，擴大溢油應(yīng)急處置國際影響力。大力弘揚航海保障文化，讓更多的社會公眾了解航海保障隊伍在海上溢油應(yīng)急處置中發(fā)揮的作用與承擔的風險，擴大社會各界的認知認同。參與多種形式的國際和地區(qū)溢油應(yīng)急處置合作與交流。積極對標對表國際先進的溢油應(yīng)急處置機構(gòu)，在國家統(tǒng)一安排下著眼國際相關(guān)組織與規(guī)章，積極開展溢油清污能力建設(shè)與相關(guān)國際標準的制定，提升溢油應(yīng)急領(lǐng)域的國際影響力。

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