宏觀審慎視角下：逆周期資本緩沖的國際經(jīng)驗及借鑒

修超男 柴文梁 龐昀曦

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130061）

一、逆周期資本緩沖概述

（一）逆周期資本緩沖框架特點和基本原理

逆周期資本緩沖(CCyB)是一種可變資本要求。巴塞爾委員會（BCBS）在2010年《各國監(jiān)管當局實施逆周期資本緩沖操作指引》中指出①參見BCBS (2010), ‘Guidance for National Authorities Operating the Countercyclical Capital Buffer’, December.，逆周期資本緩沖旨在提高全球銀行體系彈性，其目的是保護銀行系統(tǒng)免受未來因信貸增長而導致的系統(tǒng)風險增加所帶來的潛在損失。此外，在經(jīng)濟下行時期釋放逆周期資本緩沖，為銀行信貸供給提供潛在動力，降低流動性風險。

逆周期資本緩沖的關(guān)鍵點是在金融周期的早期設(shè)置一個積極的緩沖機制，盡可能在周期性、系統(tǒng)性風險發(fā)生之前建立緩沖區(qū)，從而最大限度地實現(xiàn)釋放逆周期資本緩沖時，緩沖區(qū)發(fā)揮有效積極的作用②參見Measuring and mitigating cyclical systemic risk in Ireland: The application of the countercyclical capital buffer”, Financial Stability Note No.4 2018.。巴塞爾委員會要求各國提前12個月公布計提逆周期資本緩沖的計劃，而降低緩沖利率的決定是即刻生效的。

（二）國內(nèi)外逆周期資本緩沖監(jiān)管要求

1.巴塞爾委員會對逆周期資本緩沖相關(guān)規(guī)定。2010年，巴塞爾委員會發(fā)布《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：一個未來更加穩(wěn)健的銀行和銀行系統(tǒng)的全球監(jiān)管框架》，根據(jù)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》資本框架，銀行在滿足最低資本要求的同時，必須持有一級普通股本(CET1)資本緩沖。該緩沖包括相當于風險加權(quán)資產(chǎn)2.5%的留存資本緩沖（系統(tǒng)重要性銀行還要計提附加資本）和逆周期資本緩沖，后者通?？梢栽陲L險加權(quán)資產(chǎn)的0至2.5%之間，同時作為留存資本緩沖的延伸。

2.我國現(xiàn)行逆周期資本緩沖的監(jiān)管要求。巴塞爾協(xié)議Ⅲ發(fā)布后，銀保監(jiān)會（原銀監(jiān)會）針對資本監(jiān)管制定了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令〔2012〕第1號）。明確我國商業(yè)銀行資本監(jiān)管要求?！掇k法》中第二十四條規(guī)定：“商業(yè)銀行應當在最低資本要求的基礎(chǔ)上計提儲備資本。儲備資本要求為風險加權(quán)資產(chǎn)的2.5%，由核心一級資本來滿足。特殊情況下，商業(yè)銀行應當在最低資本要求和儲備資本要求之上計提逆周期資本。逆周期資本要求為風險加權(quán)資產(chǎn)的0-2.5%，由核心一級資本來滿足。逆周期資本的計提與運用規(guī)則另行規(guī)定?！贝送猓掇k法》中還明確了資本扣除項，信用風險加權(quán)資產(chǎn)計量、市場風險加權(quán)資產(chǎn)計量和操作風險加權(quán)資產(chǎn)計量方法等內(nèi)容。

2011年起，人民銀行以發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用為核心，嘗試構(gòu)建宏觀審慎政策框架。從差別準備金動態(tài)調(diào)整機制和“合意貸款”到2016年對銀行業(yè)金融機構(gòu)引入的宏觀審慎評估體系（MPA）都是實施宏觀審慎管理的有益實踐。尤其是宏觀審慎評估體系引入了一套評估指標，對銀行業(yè)金融機構(gòu)廣義貸款①包括貸款，證券及投資，回購，表外理財?shù)取＿M行考量評估，從而實現(xiàn)宏觀決策目標。

二、主要發(fā)達經(jīng)濟體逆周期資本緩沖機制的經(jīng)驗

（一）關(guān)于逆周期資本緩沖的不同設(shè)置

1.緩沖區(qū)閾值設(shè)置的不同。所有28個巴塞爾委員會（BCBS）成員國，包括澳大利亞，此前已經(jīng)實施了逆周期資本緩沖框架。一些非BCBS國家也實施了該框架。逆周期資本緩沖框架大致分為兩類:默認設(shè)置和為正值的積極設(shè)置?！澳J”設(shè)置是指金融穩(wěn)定風險既不升高也不降低的水平。在巴塞爾協(xié)議Ⅲ的最初設(shè)計中，逆周期資本緩沖在周期的大部分時間里將被設(shè)為零，只有當系統(tǒng)脆弱性增強時才會被“激活”或提高。積極的逆周期資本緩沖設(shè)置并不一定意味著總體資本要求(平均而言)更高，較高水平的逆周期資本緩沖可以通過調(diào)整資本框架的其他部分來抵消，包括其他緩沖或風險權(quán)重。

2.錨定監(jiān)測指標選擇的差異。大多數(shù)經(jīng)濟體以廣義信貸/GDP趨勢缺口為核心錨定指標，同時增加多個指標予以綜合判斷；部分經(jīng)濟體未使用廣義信貸/GDP指標，而是選擇了以狹義信貸/GDP趨勢缺口構(gòu)建錨定指標；韓國除了以廣義信貸/GDP趨勢缺口為主外，同時考察宏觀經(jīng)濟情況、財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)，以及其他國家當前的逆周期監(jiān)管政策實施情況。此外，除采納巴塞爾委員會建議外，很多經(jīng)濟體選擇房地產(chǎn)行業(yè)中的各種住房指標作為錨定監(jiān)測指標，包括房地產(chǎn)價格指數(shù)和缺口等指標。

（二）各國逆周期資本緩沖最新政策選擇

當前，世界各國不僅僅遭受COVID-19帶來的健康威脅還有隨之而來對經(jīng)濟和金融的負面沖擊。大多數(shù)已啟動CCyB的主要發(fā)達經(jīng)濟體在當前危機期間已經(jīng)釋放了部分或全部CCyB。詳見圖1。

圖1 COVID-19大流行期間各主要經(jīng)濟體逆周期資本緩沖情況

美國鼓勵銀行在當前危機期間動用資本緩沖，盡管美聯(lián)儲沒有上調(diào)CCyB，但一些大型銀行的資本充足率已經(jīng)超過了監(jiān)管規(guī)定和前期壓力測試所要求的水平。加拿大運用的是國內(nèi)穩(wěn)定緩沖基金(DSB)。它同樣是一個逆周期緩沖。雖然加拿大的CCyB一直保持為0%，但其DSB一直被設(shè)定為正值。2020年3月，為應對COVID-19大流行，DSB占風險加權(quán)資產(chǎn)的比例從2.25%降至1.0%。DSB只適用于加拿大國內(nèi)具有系統(tǒng)重要性的銀行;但它適用于它們的全球風險敞口。考慮到加拿大銀行海外業(yè)務的規(guī)模，DSB最終要比僅根據(jù)國內(nèi)風險敞口計算的同等CCyB大得多。愛爾蘭中央銀行將本國CCyB降至0%，釋放的資本可以用來提供新的貸款?；趯︼L險權(quán)重密度的合理估計，新增貸款能力在100億歐元至160億歐元之間。2019年向愛爾蘭居民提供的新貸款達300億歐元。②此外，愛爾蘭采取央票發(fā)行應對經(jīng)濟下行期。發(fā)行央票降低了銀行的資本緩沖要求，從而限制了為應對負面沖擊而帶來的信貸緊縮。銀行貸款規(guī)模的保持可以支持經(jīng)濟中的消費和投資活動，金融周期的衰退階段縮小。在釋放CCyB或類似的緩沖資金方面，英國和瑞典、挪威等其它國家已明確建議銀行利用釋放緩沖資金所創(chuàng)造的額外資本，滿足預期損失的增加并支持信貸投放，而不是派發(fā)股息或員工獎金。歐洲央行(ECB)指導其直接監(jiān)管的銀行，它們可以暫時在其定制的第二支柱的監(jiān)管緩沖之下運營。歐洲央行還用非核心資本工具支持部分滿足核心資本要求的銀行。

（三）采取積極的逆周期資本緩沖更有助于應對沖擊

圖2 金融周期與積極的逆周期資本緩沖政策

積極的CCyB框架下，監(jiān)管當局有更大的政策靈活性。一是監(jiān)管當局可以在金融周期的任何時候下調(diào)資本金要求。在積極的CCyB框架下，CCyB幾乎金融周期的每個點上都是正向的（見圖2），這意味著監(jiān)管當局幾乎可以在任何時候釋放CCyB。因此，監(jiān)管當局能夠更好地應對更多更復雜的沖擊，而不僅僅是那些源自金融體系的沖擊。英國脫歐、2019年香港抗議活動和COVID-19大流行都是導致經(jīng)濟衰退的金融體系之外的沖擊的例子。只有在CCyB為正值的轄區(qū)，監(jiān)管當局才能夠降低資本金要求，以應對這些危機。二是監(jiān)管當局可以大幅下調(diào)資本金要求，為金融體系提供更多支持。積極的CCyB框架下，允許監(jiān)管當局在衰退開始時更多地削減資本要求，釋放相對更多的資本來支持經(jīng)濟。另一方面，正值的CCyB也有利于監(jiān)管當局管理和識別金融周期拐點的不確定性。錨定的監(jiān)測指標可能并不總是能給出準確的信號(BCBS，2017)，經(jīng)濟下行壓力也會比預期來得早。積極的CCyB給了監(jiān)管當局一種靈活性，使其能夠更大幅度地降低資本金要求。三是可提高緩沖區(qū)可用性。在受到外部沖擊后，監(jiān)管當局希望在不影響信貸投放的前提下，銀行利用資本吸收損失。BCBS鼓勵監(jiān)管當局和銀行在COVID-19大流行期間獲取和使用緩沖，同時在不確定時期保持一定的緩沖能力。降低CCyB也可能是監(jiān)管當局減少單個銀行在經(jīng)濟低迷時期降低資本比率所帶來的負面影響和不確定性的一種方式(BCBS 2017)。這是因為貸款對過度資本的敏感性相對較低①參見Berrospide，Edge 2010;de-Ramon, Francis and Harris, 2016。。

三、我國實施逆周期資本緩沖框架的相關(guān)建議

（一）建立分級分類逆周期資本緩沖機制

在我國央行現(xiàn)有宏觀審慎評估體系（MPA）下，實行“法人管理”原則，分級分類實現(xiàn)動態(tài)緩沖資本監(jiān)管，并由人民銀行負責逆周期資本緩沖的利率水平設(shè)定。依托MPA評估體系，區(qū)分政策性銀行、國有大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、地方法人金融機構(gòu)、外資銀行等類型，設(shè)置各類銀行逆周期資本緩沖水平，以及其釋放的時點和監(jiān)測指標。如對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，可借鑒國際經(jīng)驗，經(jīng)濟狀況良好是，在總資本充足率要求不變的情況下，設(shè)置積極的正值逆周期資本緩沖，降低儲備資本等其他資本要求，此外，因地方法人金融機構(gòu)服務于地方經(jīng)濟，其經(jīng)營管理本身就會受到地方政府各項經(jīng)濟金融政策的影響，其逆周期資本緩沖的設(shè)置還應考慮政府隱形債務等地方因素。

（二）設(shè)置組合錨定監(jiān)測指標

從國際經(jīng)驗來看，逆周期資本緩沖單個指標的優(yōu)勢在于計算簡單，便于監(jiān)管當局與銀行和公眾進行溝通及政策解釋，但單個指標存在依賴度過高、未來存在的不確定性將導致逆周期資本監(jiān)管政策不穩(wěn)定等劣勢。因此，有必要考慮采用能反映宏觀經(jīng)濟狀況、銀行經(jīng)營狀況和特定重要行業(yè)的組合錨定指標，以提供更多補充信息。例如，可選取GDP 趨勢缺口、房地產(chǎn)貸款趨勢缺口、消費貸款趨勢缺口、個人住房抵押貸款趨勢缺口、房地產(chǎn)價格趨勢缺口、房地產(chǎn)開發(fā)貸款趨勢缺口、不良貸款率、跨境資金流動、銀行資產(chǎn)負債率等指標。②受篇幅限制，本文尚未對組合錨定指標的及時性、可獲得性以及錨定指標與逆周期資本緩沖之間的數(shù)量關(guān)系進行全面評估，待后續(xù)進一步研究。同時，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟狀況，動態(tài)調(diào)整錨定監(jiān)測指標。

（三）實施宏觀審慎政策，合理設(shè)定逆周期資本緩沖水平和釋放時點

國際經(jīng)驗表明，宏觀審慎政策在促進金融和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。同時，宏觀審慎政策與微觀上銀行的行為選擇息息相關(guān)。盡管在我國的宏觀審慎政策決策目標設(shè)計上，防范金融穩(wěn)定風險、縮短金融下行期時限具有重要地位，但是銀行通過其行為選擇影響自身資本狀況和信用創(chuàng)造功能，又間接影響宏觀審慎政策目標的實現(xiàn)，進而反作用于銀行的行為選擇。這種影響在經(jīng)濟低迷和危機時期表現(xiàn)的尤為明顯。當前疫情沖擊帶來的經(jīng)濟金融“雙收縮”周期中，全球范圍內(nèi)的逆周期資本緩沖幾乎全部被釋放，政策效果仍待檢驗。但是未來經(jīng)濟上揚階段，如何圍繞宏觀審慎政策體系和政策工具，構(gòu)建逆周期資本緩沖框架，合理設(shè)定緩沖水平和釋放時點，更加平穩(wěn)、快速的度過下一次金融和經(jīng)濟下行期，仍然是決策者不變的重要話題。