基于公文分析的風(fēng)景名勝區(qū)制度建設(shè)歷程研究(1978—2018)

宋 霖

嚴(yán)國泰

1963年3月，國家建筑工程部發(fā)布的《關(guān)于城市園林綠化工作的若干規(guī)定(草案)》中就明確提出設(shè)立“風(fēng)景區(qū)”，并闡釋了其內(nèi)涵[1]，提出了其保護(hù)和管理的內(nèi)容，但因“文化大革命”而擱置，直至1978年改革開放后才重啟這項(xiàng)工作[2]。中國風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展至今已有40年，經(jīng)過設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用與管理，逐步建立起了一套具有中國特色，同時(shí)與國際上的國家公園制度接軌的管理模式。

在這期間，中國風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)公文全面記錄了其建立與發(fā)展的全過程，包含工作流程和任務(wù)、部門權(quán)責(zé)和管理方式[3]等重要信息。但學(xué)界對于風(fēng)景名勝區(qū)制度的研究只涉及某些重要公文，如立法和規(guī)制體系[4-5]、管理制度和經(jīng)營權(quán)屬[6-7]，以及規(guī)劃建設(shè)的管理政策[8-9]等，未能將風(fēng)景名勝區(qū)公文作為獨(dú)立的研究對象進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)。2018年，風(fēng)景名勝區(qū)從建設(shè)部門①劃歸自然資源部國家公園管理局統(tǒng)一管理，步入了新的發(fā)展階段?；谶@一歷史節(jié)點(diǎn)，有必要梳理40年間風(fēng)景名勝區(qū)制度的建設(shè)過程，既有益于部門間的工作轉(zhuǎn)接，又有利于風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。由此，本文以1978—2018年風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)公文作為研究對象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、歸類和內(nèi)容分析，厘清并總結(jié)風(fēng)景名勝區(qū)制度的建設(shè)過程及現(xiàn)狀，并揭示其建設(shè)發(fā)展時(shí)序，為風(fēng)景名勝區(qū)邁向新的發(fā)展階段提供參考。

1 公文統(tǒng)計(jì)和分類

搜集了風(fēng)景名勝區(qū)國家相關(guān)主管部門自1978年以來主動(dòng)公布或匯編成冊的公文，如《中華人民共和國建設(shè)部文件匯編》《城市規(guī)劃通訊》《中國建設(shè)報(bào)》，以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng)等網(wǎng)站、書籍、期刊和報(bào)紙，以“風(fēng)景名勝區(qū)”“風(fēng)景名勝”“風(fēng)景區(qū)”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截至2018年9月11日②，共得到相關(guān)公文364份，包括11種公文類型，其中有通知165份、函90份、批復(fù)50份，分別占公文總數(shù)的45.33%、24.73%和13.74%③，構(gòu)成了風(fēng)景名勝區(qū)管理部門上傳下達(dá)及與其他部門協(xié)作的主要內(nèi)容。風(fēng)景名勝區(qū)公文的發(fā)布單位涉及23個(gè)部門(圖1)，其中建設(shè)部門單獨(dú)發(fā)布了277份公文，占總數(shù)的76.1%。

風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作并非一蹴而就，而是需要不斷地探索與實(shí)踐。從1985年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)到2006年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)，風(fēng)景名勝區(qū)管理的主要內(nèi)容終以設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理等章節(jié)加以闡明[10]，40年間發(fā)布的公文正是這些內(nèi)容逐步明晰的過程寫照。因此，根據(jù)檢索到的公文內(nèi)容，結(jié)合《條例》中的章節(jié)，將公文劃分為法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)(79份，21.71%)、設(shè)立(41份，11.26%)、規(guī)劃(113份，31.04%，包括已批復(fù)的總體規(guī)劃96份)、保護(hù)(46份，12.64%)和監(jiān)督管理(85份，23.35%)5個(gè)方面，并得出如下結(jié)論(圖2)。

1)1978—1994年：可分為2 個(gè)階段，1978—1982年為風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)的準(zhǔn)備階段，公文類別多與設(shè)立相關(guān)；1983—1994年為初步管理階段，在1982年第一批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)④審定公布后，關(guān)于管理問題的討論增多，發(fā)文數(shù)量在1984年達(dá)到小高潮，在1985年國務(wù)院頒布《暫行條例》后，建設(shè)部門開始進(jìn)入監(jiān)管狀態(tài)。但由于各方面建設(shè)尚在初期，管理問題并未完全暴露故而討論較少，因此直到1994年，每年所發(fā)公文數(shù)均較少，平均2～4份。

2)1995—2007年：公文數(shù)在1995年后明顯上升，平均每年10份以上，且類別較為均衡。但縱觀全部公文，其內(nèi)容多為保護(hù)與發(fā)展的辯證，反映出這一時(shí)期風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)主管部門與相關(guān)部門對其發(fā)展的不同理解，也反映了該時(shí)期各方面問題的增多，促使2006年國務(wù)院修訂并頒布《條例》以替代《暫行條例》。

3)2008年后：公文數(shù)減少，但總體規(guī)劃批復(fù)數(shù)量的明顯突增——多個(gè)公文中敦促各風(fēng)景名勝區(qū)完成總規(guī)編制——致使2016—2017年的公文數(shù)突高，反映出自2006年《條例》公布后，風(fēng)景名勝區(qū)依規(guī)依法管理開始步入常態(tài)化。

圖1 各部門發(fā)布的風(fēng)景名勝區(qū)公文數(shù)統(tǒng)計(jì)(作者繪)

圖2 1978—2018年發(fā)布的風(fēng)景名勝區(qū)公文數(shù)統(tǒng)計(jì)(作者繪)

2 風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

2.1 緩慢波折的立法歷程

1978年11月，風(fēng)景旅游城市規(guī)劃座談會(huì)召開并建議“要立法，保護(hù)國家的風(fēng)景資源?！彩乾F(xiàn)有的風(fēng)景區(qū)和將來有開發(fā)價(jià)值的風(fēng)景游覽區(qū)，都要制定風(fēng)景區(qū)保護(hù)法，分等分級認(rèn)真進(jìn)行管理”[11]。這次會(huì)議較早提出了要設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)法律，強(qiáng)調(diào)對風(fēng)景資源的保護(hù)。為改變當(dāng)時(shí)各地風(fēng)景名勝區(qū)各自為政的情況，國務(wù)院于1985年6月7日發(fā)布《暫行條例》，雖因其中的部分次要條款被刪減等原因，條例前添加了“暫行”二字，但并不影響其作為法規(guī)本身的權(quán)威性[2]，這是我國最早的風(fēng)景名勝區(qū)專門性法規(guī)。1990年，建設(shè)部印發(fā)《建設(shè)法律體系規(guī)劃方案》，要求在《暫行條例》的基礎(chǔ)上設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)法，并與城市規(guī)劃法一同構(gòu)成建設(shè)法律體系。在這一方案中，風(fēng)景名勝區(qū)法還包括風(fēng)景名勝區(qū)土地管理辦法、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置辦法、經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)管理規(guī)定和旅游安全管理規(guī)定4項(xiàng)部門規(guī)章[12]228?？梢娫诮ㄔO(shè)法律體系規(guī)劃初期，風(fēng)景名勝區(qū)法與城市規(guī)劃法同屬法律形式，并有其下位的部門規(guī)章支撐。此后直至1998年，風(fēng)景名勝區(qū)法一直以法律的形式作為當(dāng)年建設(shè)部立法計(jì)劃的一部分，而在1999—2003年，立法計(jì)劃中卻只出現(xiàn)了行政法規(guī)形式的《暫行條例》。幾十年間，風(fēng)景名勝區(qū)的法律形式被反復(fù)論證卻未有定論，使《暫行條例》“暫行”了20余年，反映出風(fēng)景名勝區(qū)的管理問題在較長時(shí)期處在變化之中，難以以法律形式確定下來。至2004年，建設(shè)部提出新訂風(fēng)景名勝區(qū)法，并修訂《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》送審國務(wù)院，這一做法與1990年基于《暫行條例》上升為法律的提法大相徑庭(表1)。2006年9月15日，基于《暫行條例》修改的行政法規(guī)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》出臺(tái)，成為管理風(fēng)景名勝區(qū)的最高法律形式，此后，風(fēng)景名勝區(qū)法的設(shè)立多僅在建設(shè)部門內(nèi)部討論。至今，風(fēng)景名勝區(qū)法仍未頒布，相較于早在1989年頒布的《城市規(guī)劃法》，風(fēng)景名勝區(qū)法同樣作為建設(shè)法律體系的組成部分，其立法進(jìn)程卻緩慢且波折。

表1 1990—2005年建設(shè)部關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)的立法計(jì)劃

圖3 風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)[法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)名稱以最新修訂年份為準(zhǔn)，部門規(guī)章名稱后為(頒布年份/最新修訂年份)，作者繪]

2.2 《暫行條例》下的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

在《暫行條例》這一行政法規(guī)之下，建設(shè)及其他部門共頒布了19項(xiàng)涉及風(fēng)景名勝區(qū)的法規(guī)(圖3)，較為全面地為其日常管理提供了法制化保障。這些法規(guī)在頒布實(shí)施之后，多有修訂甚至廢止，法規(guī)內(nèi)容的不斷更新確保了管理的與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)也對暫行了20余年的《暫行條例》進(jìn)行了必要的補(bǔ)充。

此外，建設(shè)部門還會(huì)同其他部門公布了風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)共11項(xiàng)(圖3)。各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的主要起草單位和個(gè)人包括來自中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等科研機(jī)構(gòu)、北京林業(yè)大學(xué)等高校、北京易蘭建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司等企業(yè)、中國風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會(huì)等組織，以及黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)等政府部門。風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)學(xué)者、工程師、管理者等在主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下共同參與標(biāo)準(zhǔn)的制定，廣泛吸納社會(huì)各界對風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理的意見，使各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)更能切合實(shí)際。

法規(guī)的制定自1985年《暫行條例》到2016年《條例》的修訂，標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)自1999年《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》(GB/T 50298—1999)到2018年《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50298—2018)的更替，二者的制定貫穿風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理的全過程。管理部門在此期間發(fā)布的公文，不僅記錄和指導(dǎo)了風(fēng)景名勝區(qū)的日常工作，同時(shí)也促使相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)與修訂，加快了風(fēng)景名勝區(qū)管理法制化的進(jìn)程。

3 風(fēng)景名勝區(qū)及其機(jī)構(gòu)設(shè)立

風(fēng)景名勝區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立是落實(shí)各項(xiàng)管理的基礎(chǔ)。

3.1 設(shè)立管理機(jī)構(gòu)與探索旅游企業(yè)經(jīng)營模式

1979年3月12日，國家城市建設(shè)總局成立，“自然風(fēng)景區(qū)的建設(shè)和維護(hù)”劃歸城建總局管理[13]，這是我國最早管理風(fēng)景名勝區(qū)(時(shí)稱“自然風(fēng)景區(qū)”)的國家機(jī)構(gòu)。直到1993年，建設(shè)部在城市建設(shè)司下設(shè)風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室負(fù)責(zé)全國風(fēng)景名勝區(qū)的工作[14]171，才有了以“風(fēng)景名勝區(qū)”命名的專門的國家級管理機(jī)構(gòu)。2018年3月，自然資源部國家公園管理局開始對風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行管理，結(jié)束由建設(shè)部門管理的歷史。

在地方管理機(jī)構(gòu)方面，1980年，山東省泰安地區(qū)行署成立的泰山風(fēng)景名勝管理委員會(huì)是我國首個(gè)以“風(fēng)景名勝”命名的管理機(jī)構(gòu)[15]。1984年，中共中央和國務(wù)院批復(fù)同意成立廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局對該區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理[16]566，是我國較早的由國家批準(zhǔn)在地方成立的國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)專門管理機(jī)構(gòu)。此后各地紛紛成立專門的管理委員會(huì)對風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行管理。

旅游的勃興成為風(fēng)景名勝區(qū)的主要利用方式，但也時(shí)常引發(fā)日常管理問題，因此部分風(fēng)景名勝區(qū)自20世紀(jì)90年代開始嘗試管委會(huì)授權(quán)旅游企業(yè)經(jīng)營管理的模式。1996年，由黃山為首，峨眉山、武夷山等多個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的管委會(huì)授權(quán)當(dāng)?shù)芈糜喂竟芾砗褪杖【皡^(qū)門票，此種方式促進(jìn)了該風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展[17]，并得到了國有資產(chǎn)管理局的確認(rèn)[18]。但在1999年，建設(shè)部發(fā)文指出黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)的門票管理權(quán)應(yīng)歸屬其管委會(huì)而非黃果樹旅游集團(tuán)公司所有[19]，并在2001、2005年分別否決了四川全省風(fēng)景名勝區(qū)及福建省冠豸山風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的請示，強(qiáng)調(diào)風(fēng)景資源屬于國有且不得以任何形式出讓，這與之前黃山風(fēng)景名勝區(qū)授權(quán)企業(yè)經(jīng)營管理的模式相悖。2003年，或許是迫于地方發(fā)展的需要，建設(shè)部批準(zhǔn)貴州作為全國首個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)項(xiàng)目特許經(jīng)營管理試點(diǎn)單位，但提出不能由企業(yè)壟斷門票，不能轉(zhuǎn)讓核心景區(qū)經(jīng)營權(quán)等要求[20]。直到2006年9月《條例》的出臺(tái)，經(jīng)營管理權(quán)責(zé)才最終得以明晰：進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由其管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售；交通、服務(wù)接待等經(jīng)營項(xiàng)目，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)依照法規(guī)和規(guī)劃，采用招標(biāo)等方式確定經(jīng)營者[10]。這明確了部分項(xiàng)目在國家所有、政府管理之下可特許經(jīng)營。依照《條例》，北武當(dāng)山風(fēng)景名勝區(qū)違規(guī)出讓該地區(qū)管理權(quán)等問題于同年10月被問責(zé)[21]。

由旅游引發(fā)的管理問題，反映出我國風(fēng)景名勝區(qū)在這一時(shí)期對其權(quán)益歸屬和經(jīng)營方式的有益探索，并逐步提出特許經(jīng)營的管理模式。在保證風(fēng)景名勝區(qū)公益性的基礎(chǔ)上，部分項(xiàng)目的特許經(jīng)營對其旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有益，使風(fēng)景名勝區(qū)在實(shí)現(xiàn)自給自足的同時(shí)，也帶動(dòng)了地方的發(fā)展。

3.2 設(shè)立區(qū)域與管理權(quán)屬的重疊

1981年3月17日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家城建總局等部門的通知，要求各省市自治區(qū)對全國風(fēng)景資源進(jìn)行調(diào)查并開始申報(bào)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)[13]。于1982年11月8日審定了第一批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，并形成了以省市自治區(qū)自主申報(bào)并由國務(wù)院審定公布的申報(bào)設(shè)立程序。

劃定范圍和明確權(quán)屬是風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立階段的重要工作。一直以來，風(fēng)景名勝區(qū)就與文物保護(hù)單位、自然保護(hù)區(qū)和各專類公園等單位(區(qū)域)在空間或權(quán)責(zé)上重疊，其保護(hù)和利用標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，為該區(qū)域的管理帶來了困難。例如1988年列入的武陵源國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，就同時(shí)包括了在此之前設(shè)立的張家界國家森林公園、天子山省級自然保護(hù)區(qū)和索溪峪國家級自然保護(hù)區(qū)的地域范圍，這一地域更在1992年被列為世界遺產(chǎn)，在2004年又被列為世界地質(zhì)公園，使得這一空間范圍內(nèi)同時(shí)落位了多個(gè)管理單位，難以厘清各自權(quán)責(zé)。1998年第四批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)開始申報(bào)，建設(shè)部發(fā)文指出部分申報(bào)地區(qū)的管理權(quán)屬與多個(gè)前述單位(區(qū)域)重疊，并要求各申報(bào)地區(qū)協(xié)調(diào)并明晰各自管理權(quán)屬和范圍[22]，試圖解決這一歷史遺留問題。歷經(jīng)了近4年的不斷調(diào)整，直到2002年國務(wù)院才最終審定這批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，這一舉措為此類權(quán)屬重疊問題的解決提供了參考。2004年《國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)審查辦法》正式出臺(tái)，提出評分標(biāo)準(zhǔn)和申報(bào)書的具體內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)邊界劃定和土地權(quán)屬等重要問題，進(jìn)而規(guī)范了相關(guān)申報(bào)工作，但對除風(fēng)景名勝區(qū)外的其他單位(區(qū)域)的設(shè)立缺乏約束力。如2004年由國務(wù)院批復(fù)的普者黑國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，在2011年又由國家林業(yè)局于此設(shè)立了國家濕地公園。在國家公園管理局對各類保護(hù)地進(jìn)行統(tǒng)一管理之后，應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)性地解決這些問題。

此外，旅游部門以風(fēng)景名勝區(qū)為對象的旅游景區(qū)評定，同樣造成了管理權(quán)屬的矛盾。1999年10月，由國家旅游局制定的《旅游區(qū)(點(diǎn))質(zhì)量等級的劃分與評定》(GB/T 17775—1999)國家標(biāo)準(zhǔn)開始實(shí)施，建設(shè)部認(rèn)為其中涉及風(fēng)景名勝區(qū)等區(qū)(點(diǎn))的定級評定工作，已超出旅游局的職能范圍，并有違《暫行條例》等相關(guān)規(guī)定，于當(dāng)年11月發(fā)文建議停止該標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，并于次年1月轉(zhuǎn)發(fā)此文通知各風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)單位主管部門，暫不參與旅游區(qū)(點(diǎn))的申報(bào)定級工作[23]。但旅游部門不顧建設(shè)部門的反對，仍將風(fēng)景名勝區(qū)納為其評定對象，截至目前，僅在國家公示的259個(gè)國家5A級旅游景區(qū)中，就涉及87處國家級風(fēng)景名勝區(qū)，建設(shè)部門作為主管部門的權(quán)力未被尊重。旅游景區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的不同發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不利于該區(qū)域的長期可持續(xù)發(fā)展。

4 風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與保護(hù)

4.1 規(guī)劃的編制、檢查與評估

1985年出臺(tái)的《暫行條例》較早地對風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容和程序做出了規(guī)定，指出規(guī)劃要由所屬人民政府領(lǐng)導(dǎo)主管部門會(huì)同有關(guān)部門組織編制，并需通過所屬人民政府審批且報(bào)上級主管部門備案。1986年6月28日，建設(shè)部批復(fù)福建和江蘇兩省早在1984年就報(bào)批的武夷山和太湖風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃，這是已檢索到的最早經(jīng)由國家建設(shè)部門批復(fù)同意的2個(gè)規(guī)劃，其內(nèi)容和審批程序與《暫行條例》中的規(guī)定一致。此后，建設(shè)部門多次發(fā)文逐步明確風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃編制內(nèi)容、上報(bào)成果和審批程序，并在2001年將國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃審查工作納入城市總體規(guī)劃部際聯(lián)席會(huì)議審議[24]，使其建設(shè)管理自規(guī)劃編制階段就能吸納相關(guān)部門的意見。至2015年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱“住建部”)先后發(fā)布《國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃大綱(暫行)》《國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制要求(暫行)》《國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了規(guī)劃的編制和審批，也促使在2016—2017年短短2年內(nèi)國務(wù)院集中批復(fù)并公布了51個(gè)國家級風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)。筆者檢索到的自1986年以來公開批復(fù)的總規(guī)僅96個(gè)，涉及23個(gè)省市自治區(qū)的84處風(fēng)景名勝區(qū)，其中如太湖、海壇、恒山等12處風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)批復(fù)了2輪總規(guī)?？梢?，法規(guī)的完善會(huì)極大促進(jìn)規(guī)劃管理的落實(shí)，提高相關(guān)工作的時(shí)效性，同時(shí)，這些總規(guī)也能更好地按照有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行編制，進(jìn)而指導(dǎo)各風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展。

2000年4月建設(shè)部發(fā)布通知，要求對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制實(shí)施情況及建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行全面檢查[25]。2002年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(以下簡稱《通知》)，要求建設(shè)部對國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行經(jīng)常性地監(jiān)督檢查。同年8月2日，建設(shè)部等九部委聯(lián)合發(fā)文貫徹《通知》，并指出1990年底以前編制的規(guī)劃要組織重新修編[26]490，經(jīng)過20余年的建設(shè)發(fā)展，規(guī)劃中原有的內(nèi)容已不符合當(dāng)下的實(shí)際，修編勢在必行。建設(shè)部隨后召開全國性會(huì)議，學(xué)習(xí)《通知》的重要內(nèi)容，點(diǎn)明風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的監(jiān)督管理是當(dāng)時(shí)風(fēng)景名勝區(qū)工作的主要任務(wù)[26]960，由此，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃工作重點(diǎn)由編制階段轉(zhuǎn)向監(jiān)督管理階段。2005—2010年，建設(shè)部門派駐5批城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，監(jiān)督包括國家級風(fēng)景名勝區(qū)總規(guī)在內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施管理等工作，對其總規(guī)的編制和執(zhí)行起到了良好的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。

在住建部的支持與指導(dǎo)下，浙江省率先制定實(shí)施風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實(shí)施評估辦法和導(dǎo)則，并于2017年3月10日評審?fù)ㄟ^了首個(gè)國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃實(shí)施評估方案——《杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃(2002—2020)實(shí)施評估》[27]。同年4月11日，住建部發(fā)布《關(guān)于開展國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃評估工作的通知》，并給出規(guī)劃實(shí)施的一致性、景觀資源保護(hù)狀況、規(guī)劃的指導(dǎo)性，以及規(guī)劃履行《條例》4個(gè)方面的評估內(nèi)容。此后不久，吉林省住建廳、云南省石林風(fēng)景名勝區(qū)管理局等部門紛紛發(fā)文切實(shí)開展評估工作，踐行《條例》中“規(guī)劃期屆滿前2年要組織規(guī)劃評估”[10]的要求。同時(shí)，規(guī)劃評估在對前述規(guī)劃實(shí)施階段進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，總結(jié)性地評價(jià)上一輪規(guī)劃的合理性和完成度，對開啟下一輪規(guī)劃工作十分必要。正因如此，杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)針對規(guī)劃評估提出了需要重點(diǎn)解決的居民社會(huì)、產(chǎn)業(yè)、交通和土地等問題，編制了以交通為首要策略，實(shí)現(xiàn)城景交融的新一輪規(guī)劃[28]，通過評估發(fā)現(xiàn)原規(guī)劃中的問題和不足，通過修編調(diào)整其內(nèi)容和方向。

4.2 依照規(guī)劃進(jìn)行保護(hù)利用

1981年3月17日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家城建總局等部門《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝保護(hù)管理工作的報(bào)告》的通知，要求劃區(qū)保護(hù)風(fēng)景資源[13]，這是風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立的首要目的。1995年，國務(wù)院辦公廳發(fā)文要求制止在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)違章建設(shè)等行為，指出要“把保護(hù)風(fēng)景名勝資源放在風(fēng)景名勝區(qū)工作的首位”，并提出了“嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則[12]728。這一原則最終在《條例》中被調(diào)整為“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)始終是風(fēng)景名勝區(qū)的重要任務(wù)，更加明確了科學(xué)的規(guī)劃是對其管理、保護(hù)和利用的前提。2009年開始，住建部要求各國家級風(fēng)景名勝區(qū)開展規(guī)劃實(shí)施和資源保護(hù)狀況年度報(bào)告工作，將這2個(gè)檢查工作并立，常態(tài)化地進(jìn)行監(jiān)督管理。

就公文的內(nèi)容來看，建設(shè)部門主要遵照法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃批復(fù)了風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的拆除違章建筑及建設(shè)索道、纜車、賓館和佛像等問題，并禁止和限制了區(qū)內(nèi)開山采石、影視拍攝等破壞性活動(dòng)。如1984年建設(shè)部門以“已審議通過的總規(guī)中沒有客運(yùn)索道項(xiàng)目”等理由暫緩了廬山風(fēng)景名勝區(qū)中索道的建設(shè)[16]576，以規(guī)劃為依據(jù)規(guī)范了區(qū)內(nèi)的建設(shè)。2003年，建設(shè)部發(fā)文要求劃定國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)，明確了核心景區(qū)的概念和范圍，從規(guī)劃階段就區(qū)分了需要保護(hù)和可利用的區(qū)域，使風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與發(fā)展共生共興[17]?；蛟S由于此前并未出現(xiàn)相關(guān)問題，《暫行條例》中并未規(guī)定違章拆除、建設(shè)選址、開山采石和影視拍攝等內(nèi)容，而《條例》的出臺(tái)則對這些問題做出了內(nèi)容和程序上的具體要求。與此同時(shí)，《條例》還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了不得違反規(guī)劃進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)和破壞性活動(dòng)，并引導(dǎo)以旅游為主的風(fēng)景資源利用，進(jìn)而保護(hù)了這些地區(qū)的自然環(huán)境和珍貴資源。

5 風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)督管理

5.1 全面監(jiān)督加強(qiáng)綜合管理

20世紀(jì)90年代起，建設(shè)部門陸續(xù)制定了風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和精神文明建設(shè)等方面的標(biāo)準(zhǔn)以指導(dǎo)區(qū)內(nèi)的相關(guān)建設(shè)，并開始通過檢查、評優(yōu)等方式進(jìn)行管理，多個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)工作成果顯著并受到表彰。例如在2009年由中央文明辦、住建部和國家旅游局聯(lián)合表彰的第二批15處“全國文明風(fēng)景旅游區(qū)”和55處“全國創(chuàng)建文明風(fēng)景旅游區(qū)工作先進(jìn)單位”中，風(fēng)景名勝區(qū)分別占到14和34處。建設(shè)部門實(shí)現(xiàn)了風(fēng)景名勝區(qū)的良好管理，并得到了其他部門的認(rèn)可，也激發(fā)了建設(shè)部門更加全面地落實(shí)對標(biāo)監(jiān)督檢查以提高管理成效。

2000年以來，在對風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃進(jìn)行上述監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，2003年3月，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治工作的通知》，要求各主管單位對本區(qū)進(jìn)行檢查整治，建設(shè)部組織檢查組抽查并對先進(jìn)單位和個(gè)人進(jìn)行表彰。2006年，為加強(qiáng)綜合整治力度，檢查程序進(jìn)一步規(guī)范為本區(qū)主管部門自查，建設(shè)部組織他區(qū)互查，國務(wù)院有關(guān)部門和專家督查[29]。2007年，《國家級風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治驗(yàn)收考核標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布，開始以分值量化監(jiān)督考核區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理工作，同年，建設(shè)部組織國家級風(fēng)景名勝區(qū)整治全面驗(yàn)收工作，表彰了優(yōu)秀工作單位及個(gè)人。

隨著綜合整治檢查告一段落，住建部于2012—2015年組織開展國家級風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理執(zhí)法檢查，要求依照《條例》的規(guī)定對制度建設(shè)、規(guī)劃管理等5個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)檢查，通過地方自查和檢查組抽查2個(gè)階段將檢查結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、達(dá)標(biāo)和瀕危(不達(dá)標(biāo))4個(gè)等級，并通報(bào)瀕危名單要求整改且于翌年復(fù)查[30]。此次檢查在評優(yōu)的基礎(chǔ)上還通報(bào)不達(dá)標(biāo)的單位，為依法對標(biāo)實(shí)施全面監(jiān)督管理設(shè)定了底線。2015年，住建部印發(fā)《國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理評估和監(jiān)督檢查辦法》，自此規(guī)范了各項(xiàng)監(jiān)督檢查和管理評估工作，監(jiān)督檢查成為風(fēng)景名勝區(qū)有效的常態(tài)化管理模式。

就其發(fā)展過程而言，建設(shè)部門對風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督在內(nèi)容上從單一到綜合更加全面，在標(biāo)準(zhǔn)上從對標(biāo)到依法更加嚴(yán)格，在方式上從自查到督查更加規(guī)范，并通過“相互評比、表彰先進(jìn)、通報(bào)后進(jìn)”加強(qiáng)管理，建立起一套內(nèi)容全面、方式多樣、獎(jiǎng)罰分明的法治化檢查監(jiān)督機(jī)制。

5.2 信息技術(shù)發(fā)展優(yōu)化管理

在建設(shè)部門對風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行監(jiān)督檢查的過程中，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用為優(yōu)化和簡化其監(jiān)督管理起到了極大的推動(dòng)作用。

2002年5月國務(wù)院發(fā)布通知，提出要建立全國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)[26]1019，以利用現(xiàn)代技術(shù)對其建設(shè)情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測。同年11月，建設(shè)部以泰山、黃山、武陵源3處試點(diǎn)建設(shè)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)督管理信息系統(tǒng)[31]217，并于2004年覆蓋到當(dāng)時(shí)全部國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)測以及時(shí)禁止違法建設(shè)活動(dòng)，保護(hù)風(fēng)景資源。2007年《國家級風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)管理辦法(試行)》出臺(tái)，明確要求以規(guī)劃為依據(jù)，對國家級風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)和利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測。與此同時(shí)，風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)字化景區(qū)在監(jiān)管信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上開始建設(shè)。2004年，以黃山和九寨溝為試點(diǎn)的數(shù)字化建設(shè)啟動(dòng)[32]，2005年10月，國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)管信息系統(tǒng)暨數(shù)字化景區(qū)建設(shè)工作會(huì)議召開，要求推動(dòng)“資源保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)、旅游服務(wù)、規(guī)范管理”等方面的數(shù)字化資源的有效整合[31]302，風(fēng)景名勝區(qū)信息化數(shù)字化建設(shè)內(nèi)容由依照規(guī)劃進(jìn)行資源保護(hù)的監(jiān)管，擴(kuò)展到了旅游服務(wù)和規(guī)范管理等方面。之后建設(shè)部門制定并公布了詳盡的《國家級風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)字化景區(qū)建設(shè)指南(試行)》，要求各風(fēng)景名勝區(qū)編制數(shù)字化景區(qū)總體方案以指導(dǎo)相關(guān)建設(shè)。

2010年，住建部總結(jié)5年來風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)字化景區(qū)建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并發(fā)布指導(dǎo)意見，至此，我國風(fēng)景名勝區(qū)信息監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)及在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的數(shù)字化景區(qū)建設(shè)告一段落。從監(jiān)管信息系統(tǒng)到數(shù)字化景區(qū)的建設(shè)，現(xiàn)代化技術(shù)逐步作用于風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督規(guī)劃、加強(qiáng)保護(hù)、服務(wù)旅游和規(guī)范管理等更多方面，幫助并實(shí)現(xiàn)了管理技術(shù)層面的革新，同時(shí)也為旅游信息化服務(wù)作出了貢獻(xiàn)。

6 制度建設(shè)歷程總結(jié)與評析

6.1 制度建設(shè)符合規(guī)律，但存在滯后性

從公文的總體數(shù)量和類別上來看，形成了1978—1994、1995—2007、2008—2018年發(fā)文數(shù)量由少到多再回到少的正態(tài)發(fā)展態(tài)勢，發(fā)文類別由個(gè)別集中到整體均衡再回到個(gè)別突增的3個(gè)階段，反映了風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理從初期發(fā)展到快速發(fā)展再回到穩(wěn)定發(fā)展的正態(tài)變化發(fā)展規(guī)律。但風(fēng)景名勝區(qū)制度的建設(shè)有一定的滯后性，部分問題要等到暴露后才出臺(tái)相應(yīng)的解決辦法，在制定時(shí)缺乏全面的預(yù)見性，這也是制度建設(shè)發(fā)展的必經(jīng)過程。

6.2 管理體系總體形成，并進(jìn)入常態(tài)化

建設(shè)部門發(fā)文數(shù)量占到絕大多數(shù)，但風(fēng)景名勝區(qū)的管理事宜并非建設(shè)主管部門一家就能夠全權(quán)妥善處理的。但不可否認(rèn)的是，建設(shè)部門引領(lǐng)風(fēng)景名勝區(qū)取得了長足發(fā)展，并已開始進(jìn)入常態(tài)化管理階段，形成了如下的管理體系：法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是準(zhǔn)繩，設(shè)立是基礎(chǔ)，規(guī)劃是前提，保護(hù)是首要任務(wù)，利用是發(fā)展途徑，檢查監(jiān)督是管理手段，總體上形成了“設(shè)立-規(guī)劃-保護(hù)-利用-檢查”并全面監(jiān)督的建設(shè)時(shí)序和管理制度。

6.3 管理權(quán)責(zé)尚存重疊，法規(guī)建設(shè)有待完善

除建設(shè)部門單獨(dú)發(fā)文外，仍有諸多重要公文少則有5～6個(gè)單位研討，多則有23個(gè)單位會(huì)簽，其管理權(quán)責(zé)之重疊可見一斑。雖然國務(wù)院頒布了《條例》為基本法規(guī)，建設(shè)部門批準(zhǔn)了《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)，但風(fēng)景名勝區(qū)法一直未出臺(tái)，對風(fēng)景資源的系統(tǒng)保護(hù)未上升到國家法律層面，使得風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)與其他如《自然保護(hù)區(qū)條例》等法規(guī)平級，這也是造成基層管理難以操作的原因。

6.4 管理內(nèi)容相互滲透，規(guī)劃引導(dǎo)科學(xué)管理

風(fēng)景名勝區(qū)公文不能完全分門別類、孤立地對待，其管理制度的各方面內(nèi)容是互相滲透的，但這同樣為風(fēng)景名勝區(qū)的具體工作帶來了不便。在已頒布的公文中規(guī)劃管理類較多，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制的重要性，并以各風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃為主要依據(jù)，因地制宜地監(jiān)督其建設(shè)并落實(shí)保護(hù)，相對科學(xué)地對風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行管理。從公文內(nèi)容來看，40年間風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃建設(shè)也經(jīng)歷了從無序開發(fā)到較為嚴(yán)格保護(hù)再到保護(hù)與利用相協(xié)調(diào)的循序漸進(jìn)過程。

7 結(jié)語

風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了40年，相關(guān)制度逐步建立，但與國外國家公園數(shù)百年的建設(shè)歷程相比，尚處在發(fā)展初期，各方面制度尚需完善。風(fēng)景名勝區(qū)制度從初期總綱式的《暫行條例》，細(xì)化發(fā)展到對其日常管理的各方面都做出了具體的要求，并不斷地進(jìn)行更新和規(guī)范，到現(xiàn)在已取得管理制度建設(shè)的階段性成果，這有賴于40年來建設(shè)部門主導(dǎo)及其他多部門的協(xié)同參與。2018年以后，風(fēng)景名勝區(qū)將作為國家公園與自然保護(hù)地體系的一員，歸為自然資源部下屬國家公園管理局統(tǒng)一管理。1978—2018年，建設(shè)部門主導(dǎo)風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展，并對這些地區(qū)的自然資源和風(fēng)景資源進(jìn)行了有益的保護(hù)和利用，其40年管理積累下的經(jīng)驗(yàn)和建立的制度為我國建設(shè)國家公園體制奠定了基礎(chǔ)，需要被梳理、總結(jié)和學(xué)習(xí)，更應(yīng)得到充分尊重和慎重對待。

注釋：

① 本文所稱的“建設(shè)部門”為主管風(fēng)景名勝區(qū)的、于1979年成立的國家城市建設(shè)總局及其沿革的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部(1982—1988)、建設(shè)部(1988—2008)和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(2008—2018)，以各時(shí)期具體名稱為準(zhǔn)。② 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于當(dāng)天發(fā)布《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50298—2018)，此后未再公開發(fā)布風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)公文。同時(shí)，《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》于當(dāng)天正式公布，明確其對國家林業(yè)和草原局(國家公園管理局)的管理職能。故以該日為截止時(shí)間。

③ 根據(jù)參考文獻(xiàn)[3]中的公文文種進(jìn)行分類，除正文所列3個(gè)類別外，風(fēng)景名勝區(qū)公文類型還包括講話稿、通報(bào)、公告、意見、令、決定、公報(bào)和請示，數(shù)量相對較少。

④ 2006年《風(fēng)景名勝區(qū)條例》出臺(tái)，其中將原“國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)”改稱“國家級風(fēng)景名勝區(qū)”，本文以各時(shí)期稱謂為準(zhǔn)，統(tǒng)稱時(shí)用“國家級風(fēng)景名勝區(qū)”。