中國(guó)自然保護(hù)地規(guī)劃的回顧與對(duì)比研究

宋 峰

周一慧

蔣丹凝

石春暉

陳昱陽(yáng)

1 研究背景

中國(guó)自然保護(hù)地事業(yè)歷經(jīng)了60余年的探索與發(fā)展。早期自然保護(hù)地以行政部門主導(dǎo)進(jìn)行劃分和管理，涉及林業(yè)、環(huán)保、建設(shè)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、海洋和水利等多部門，形成了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等多類型、多層次的自然保護(hù)地體系。由于各職能部門多從自身管理職能、目標(biāo)和特征出發(fā)，導(dǎo)致保護(hù)地劃定存在交叉重疊，進(jìn)而產(chǎn)生了不同的管理理念、方法和相應(yīng)的規(guī)劃制度體系，外在顯現(xiàn)為多樣標(biāo)準(zhǔn)、多頭管理等問(wèn)題。

為進(jìn)一步提高國(guó)家治理能力和治理水平，2018年國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)和行政體制改革，將空間規(guī)劃職能整合到自然資源管理部門，自然保護(hù)地統(tǒng)一歸屬林草局管轄，一定程度上破解了“九龍治水”的制度困境。與此同時(shí)，在全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，2019年中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，建立了以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的新的自然保護(hù)地體系，與之相應(yīng)的規(guī)劃體系構(gòu)建尚未得出統(tǒng)一結(jié)論。

面對(duì)新時(shí)期自然保護(hù)地規(guī)劃體系構(gòu)建的需求，傳統(tǒng)的各類自然保護(hù)地體系雖然存在部門管理方面的制度局限，但不同的行業(yè)視角和管理模式形成了不同特點(diǎn)的規(guī)劃管理體制，理論與實(shí)踐2個(gè)角度，為新時(shí)期自然保護(hù)地規(guī)劃體系的構(gòu)建提供了借鑒的可能。因此有必要對(duì)改革前各類保護(hù)地規(guī)劃進(jìn)行全面系統(tǒng)的反思和分析。

首先對(duì)“規(guī)劃”一詞進(jìn)行界定?！耙?guī)劃”是特定社會(huì)條件下，政府應(yīng)對(duì)當(dāng)下社會(huì)發(fā)展需求和問(wèn)題所做出的一種制度性安排[1]，并逐漸成為其有效治理的公共政策手段[2-3]。對(duì)于自然保護(hù)地規(guī)劃，其本質(zhì)也是管理部門針對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行有效保護(hù)和管理的公共政策，以協(xié)調(diào)多方利益矛盾，統(tǒng)籌資源保護(hù)與發(fā)展，促進(jìn)“人與自然和諧共生”為目的。本文選取分析的自然保護(hù)地規(guī)劃類型是依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》中保護(hù)地整合明確指出的自然保護(hù)地類別所涉及的規(guī)劃，不僅涉及風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等具有法定地位的自然保護(hù)地規(guī)劃，還包括國(guó)家森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等非法定性的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃等，在特定歷史時(shí)期和制度條件下，這些規(guī)劃雖不具有法定性，但卻是各職能部門在實(shí)際管理中重要的依托和抓手，在現(xiàn)實(shí)中仍具有很強(qiáng)的法定性特征；而針對(duì)部分缺少規(guī)范指引，或與其他保護(hù)地規(guī)劃類型近似的規(guī)劃類別，本文不予以分析。

目前對(duì)自然保護(hù)地規(guī)劃的研究，主要集中在3個(gè)方面：以自然保護(hù)地整合為核心，針對(duì)保護(hù)對(duì)象與規(guī)劃管控措施的研究[4-5]；以國(guó)家公園為主體，對(duì)新時(shí)期保護(hù)地規(guī)劃體系提出構(gòu)建設(shè)想[6-7]；以單一類型的規(guī)劃對(duì)比分析為主，如對(duì)總體規(guī)劃的綜述分析等[8-9]。較少涉及對(duì)既有保護(hù)地規(guī)劃的橫向?qū)Ρ确治龊蜌v史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

基于此，本文通過(guò)回顧并對(duì)比分析機(jī)構(gòu)改革前各類自然保護(hù)地規(guī)劃的發(fā)展歷程和管理特點(diǎn)，以期總結(jié)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，作為指導(dǎo)此前中國(guó)自然保護(hù)地管理和利用的重要公共政策手段，其規(guī)劃制度體系的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)期自然保護(hù)地的規(guī)劃構(gòu)建提供借鑒。

2 中國(guó)各類自然保護(hù)地規(guī)劃的回顧

中國(guó)自然保護(hù)地體系最早以自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)為典型代表，二者先后建立了具有法定效力的保護(hù)地和規(guī)劃管理體制。在自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)制度建設(shè)的啟發(fā)下，其他相關(guān)部門如國(guó)土資源、林業(yè)、海洋、水利等主管部門相繼建立了特定類型的保護(hù)地，如地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、海洋公園和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等，并不斷完善其規(guī)劃管理制度(圖1)。

2.1 原多部門共同管理的自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃

1956年，我國(guó)建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。此后為進(jìn)一步有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源和生物多樣性，林業(yè)主管部門劃建了一批森林、濕地、荒漠和野生動(dòng)植物等類型的自然保護(hù)區(qū)，構(gòu)成了我國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的主體[10]。

改革開(kāi)放后，國(guó)家有關(guān)部門先后發(fā)布了一系列法規(guī)和規(guī)范，原國(guó)務(wù)院環(huán)委會(huì)發(fā)布的《中國(guó)自然保護(hù)綱要》，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《自然保護(hù)區(qū)條例》，原國(guó)家環(huán)保局、國(guó)家計(jì)委發(fā)布的《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》等，確定了自然保護(hù)區(qū)的法定地位，并對(duì)其規(guī)劃、建設(shè)和管理做出了明確規(guī)定[11]。根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的不同類型和有關(guān)部門的職責(zé)范圍，涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利和海洋等行政主管部門，并由原環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理[12]。隨著自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃體系的不斷完善，逐漸形成了包括全國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、省(自治區(qū))/市級(jí)發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和項(xiàng)目可行性研究的規(guī)劃體系[6]，涵蓋了“全國(guó)-省/市-保護(hù)地-具體項(xiàng)目”不同層級(jí)的規(guī)劃結(jié)構(gòu)(表1)。

2.2 原城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃

中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)源于我國(guó)古代名山大川、邑郊游憩地和社會(huì)“八景”活動(dòng)[13]，是中國(guó)燦爛文化的重要組成部分——山水文化的杰出代表，蘊(yùn)含了我國(guó)傳統(tǒng)文化中不斷探討人與自然和諧共處的思想，表現(xiàn)了“天人合一”的哲學(xué)思想和環(huán)境觀，具有深厚的文化內(nèi)涵。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，風(fēng)景名勝區(qū)制度在不斷的實(shí)踐與探索中逐步完善。20世紀(jì)80年代風(fēng)景名勝區(qū)體制初步形成，建立了以風(fēng)景名勝資源為核心的保護(hù)規(guī)劃體系。2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，確立了風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的法定規(guī)劃屬性。隨著國(guó)務(wù)院、原城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門相繼出臺(tái)有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、部門規(guī)章和管理文件，最終形成了具有規(guī)范性、系統(tǒng)性和完整性的規(guī)劃體系。

目前，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃體系包括省域體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃(控制性和修建性詳細(xì)規(guī)劃)和分區(qū)/景區(qū)規(guī)劃4個(gè)層次，同時(shí)輔以多層面的專項(xiàng)規(guī)劃[14]。此外，相對(duì)系統(tǒng)完善的管理體系和制度體系，保障了風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃工作從“戰(zhàn)略-目標(biāo)-管控-實(shí)施”，規(guī)劃程序從“編制-審批-管理”全過(guò)程的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和有效性(表1)。

2.3 原國(guó)土資源(地質(zhì)礦產(chǎn))主管部門負(fù)責(zé)的地質(zhì)和礦山公園規(guī)劃

地質(zhì)公園的概念源于20世紀(jì)90年代聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)建立的“地質(zhì)公園計(jì)劃”(UNESCO Geoparks)。21世紀(jì)初，原國(guó)土資源(地質(zhì)礦產(chǎn))主管部門開(kāi)始主持中國(guó)地質(zhì)公園的建設(shè)，以保護(hù)具有重要地質(zhì)意義的地質(zhì)遺跡區(qū)域。隨后，在早期地質(zhì)保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，2004年原國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于申報(bào)國(guó)家礦山公園的通知》，提出了礦山公園的概念，作為展示礦業(yè)景觀的特定地區(qū)。從保護(hù)對(duì)象來(lái)看，礦山公園本質(zhì)上屬于地質(zhì)公園的一部分。

21世紀(jì)初，為加強(qiáng)地質(zhì)(礦山)公園的建設(shè)管理，以及申報(bào)世界地質(zhì)公園的需求，有關(guān)部門相繼出臺(tái)了規(guī)劃管理的標(biāo)準(zhǔn)指南和通知文件，并借鑒國(guó)際、國(guó)內(nèi)其他相關(guān)保護(hù)地的規(guī)劃制度與體系的經(jīng)驗(yàn)，逐步形成了以總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃為主的規(guī)劃體系(表1)。由于地質(zhì)公園在我國(guó)實(shí)施的時(shí)間較短，目前缺乏完整的規(guī)劃理論與方法，尚未建立系統(tǒng)的地質(zhì)公園規(guī)劃體系[15]。

2.4 原林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)的森林、濕地和沙漠公園規(guī)劃

20世紀(jì)90年代，隨著中國(guó)相繼加入世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)，參加《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》《濕地公約》等國(guó)際公約，在國(guó)內(nèi)與國(guó)際自然保護(hù)地事業(yè)發(fā)展的雙重影響下，原國(guó)家林業(yè)主管部門針對(duì)特定類型自然資源的保護(hù)管理需求，分別設(shè)立了森林、濕地和沙漠公園等自然保護(hù)地。

這些單一資源類型的保護(hù)地規(guī)劃與地質(zhì)公園規(guī)劃相似，多以總體規(guī)劃為主導(dǎo)。其中，森林公園規(guī)劃以總體規(guī)劃為主，包含生態(tài)旅游、森林防火、旅游安全等專項(xiàng)規(guī)劃；部分地區(qū)根據(jù)管理需求可增編分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。濕地公園規(guī)劃包括3個(gè)層級(jí)：面向不同尺度的各級(jí)濕地保護(hù)規(guī)劃、宏觀發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)的發(fā)展規(guī)劃，以及保護(hù)地范圍的總體規(guī)劃。沙漠公園則以發(fā)展規(guī)劃和總體規(guī)劃為主導(dǎo)(表1)。

表1 各類保護(hù)地規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系對(duì)比Tab.1 Comparison of planning systems of different protected areas

2.5 原水利、海洋主管部門負(fù)責(zé)的水利風(fēng)景區(qū)與海洋公園規(guī)劃

21世紀(jì)初期，針對(duì)特殊水域資源的保護(hù)和利用，原水利、海洋主管部門分別建立了特定的自然保護(hù)地。其中，針對(duì)水利工程所形成的水利風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)，2001年原水利主管部門在早期“水利旅游區(qū)”的概念下建立了“水利風(fēng)景區(qū)”[16]；針對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與可持續(xù)利用，原海洋主管部門在“海洋特別保護(hù)區(qū)”的概念下確立了海洋公園，并于2010年公布了《海洋特別保護(hù)區(qū)功能分區(qū)和總體規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》。

水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃體系與風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃體系相似，以總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃為主導(dǎo)，有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和部門規(guī)章支撐規(guī)劃編制。而海洋公園規(guī)劃體系則與其他資源類公園相似，以宏觀調(diào)控的發(fā)展規(guī)劃和總體規(guī)劃為主(表1)。

2.6 原農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)的水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)規(guī)劃

21世紀(jì)初，由于人類過(guò)度捕撈和建設(shè)破壞，嚴(yán)重影響漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，原農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)相關(guān)法律要求，于2007年明確提出建立水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)[17]，依法劃定并予以特殊保護(hù)和管理水域、灘涂及其毗鄰的島礁和陸域[18]，并在此基礎(chǔ)上編制規(guī)劃進(jìn)行管理。

水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的規(guī)劃包括總體規(guī)劃和具體實(shí)施計(jì)劃。其中總體規(guī)劃由農(nóng)業(yè)主管部門制定，引導(dǎo)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理；具體實(shí)施計(jì)劃由省級(jí)漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，分階段落實(shí)區(qū)內(nèi)管理工作(表1)。

綜上，原各部門主導(dǎo)的各類保護(hù)地規(guī)劃，反映了不同部門的管理目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向。原各類自然保護(hù)地大多按照部門管理職責(zé)所涉及的保護(hù)對(duì)象進(jìn)行劃分，如原林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)森林、濕地、沙漠公園等。而由于自然保護(hù)區(qū)涉及多種類型自然保護(hù)地，又形成了綜合管理與分部門管理協(xié)同的體制，涉及多個(gè)主管部門。

基于保護(hù)對(duì)象的差異性，各類自然保護(hù)地在資源稟賦、價(jià)值特征和發(fā)展訴求上有所不同，導(dǎo)致不同職能部門在實(shí)際管理中采取不同的管理手段，進(jìn)而在規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系、保護(hù)和利用強(qiáng)度，以及社會(huì)發(fā)展調(diào)控等方面表現(xiàn)出差異。

3 各類自然保護(hù)地規(guī)劃的對(duì)比分析

首先從整體上對(duì)比分析各類保護(hù)地規(guī)劃的結(jié)構(gòu)體系。其次，從人地關(guān)系視角，針對(duì)規(guī)劃內(nèi)容，分別從保護(hù)對(duì)象與要素、保護(hù)強(qiáng)度與管控方式，以及保護(hù)地內(nèi)居民社會(huì)發(fā)展調(diào)控，對(duì)比分析不同自然保護(hù)地規(guī)劃的管理特征。由此，總結(jié)各類自然保護(hù)地規(guī)劃可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

3.1 規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系對(duì)比

回顧各類自然保護(hù)地規(guī)劃(表1)，橫向?qū)Ρ雀黝愖匀槐Ｗo(hù)地規(guī)劃的結(jié)構(gòu)層級(jí)、規(guī)劃目標(biāo)，以及編制規(guī)范和法規(guī)體系，得到以下結(jié)論。

1)總體而言，各類自然保護(hù)地規(guī)劃根據(jù)結(jié)構(gòu)層級(jí)大致可分為5類：(1)發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)在全國(guó)、區(qū)域尺度上的宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略指導(dǎo)；(2)總體規(guī)劃，突出對(duì)具體保護(hù)地的發(fā)展方向、保護(hù)利用及管理實(shí)施的綱領(lǐng)性文件；(3)分區(qū)/景區(qū)規(guī)劃，對(duì)較大范圍和復(fù)雜型的保護(hù)地，根據(jù)功能需求進(jìn)行劃分管理，一般在總體規(guī)劃之下；(4)詳細(xì)規(guī)劃，將總體規(guī)劃的要求落實(shí)到更加詳細(xì)、具體的規(guī)劃方案中；(5)實(shí)施方案/工作計(jì)劃，根據(jù)規(guī)劃的階段性，將管理目標(biāo)拆解并落實(shí)到不同階段的具體工作中。此外，部分規(guī)劃體系中增加項(xiàng)目可行性研究和環(huán)評(píng)報(bào)告等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)管理和論證。

2)各類自然保護(hù)地規(guī)劃根據(jù)各部門管理需求和保護(hù)對(duì)象的差異，其規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系有所不同。其中，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃體系相對(duì)成熟完善，二者的結(jié)構(gòu)具有良好的完整性和系統(tǒng)性，可以為其他類型保護(hù)地規(guī)劃提供范本。首先，自然保護(hù)區(qū)由于分布范圍廣、保護(hù)面積大、涵蓋類型多，并與重要生態(tài)資源和國(guó)家生態(tài)安全密切相關(guān)，因此在自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃、實(shí)施方案之上，曾設(shè)《全國(guó)發(fā)展規(guī)劃綱要》《省(自治區(qū))域/市級(jí)發(fā)展總體規(guī)劃》，協(xié)同各層級(jí)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，明確不同尺度下資源保護(hù)管理的重點(diǎn)問(wèn)題，整體上形成了“國(guó)家-省/市域-保護(hù)地-保護(hù)地內(nèi)”不同空間尺度的全覆蓋。其次，以風(fēng)景名勝區(qū)為代表的規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系形成了全周期的管理時(shí)序，其不同類型的規(guī)劃指向不同管理階段：省域風(fēng)景名勝區(qū)體系規(guī)劃針對(duì)省域范圍的保護(hù)發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，對(duì)區(qū)域資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，一定程度上打破行政界線對(duì)保護(hù)地完整性的切割；總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃針對(duì)保護(hù)地總體的保護(hù)、建設(shè)和管理，為具體規(guī)劃實(shí)施提供依據(jù)和指導(dǎo)；修建性詳細(xì)規(guī)劃和景點(diǎn)規(guī)劃等則根據(jù)實(shí)際建設(shè)和管理需求進(jìn)行編制，面向具體建設(shè)行為。

圖2 各類自然保護(hù)地規(guī)劃中保護(hù)對(duì)象要素和保護(hù)利用強(qiáng)度對(duì)比Fig.2 Comparison of elements and intensities of protection and utilization in various plans

總體而言，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的各類規(guī)劃基本奠定了中國(guó)自然保護(hù)地規(guī)劃的結(jié)構(gòu)體系。在空間規(guī)劃上，從面到點(diǎn)涵蓋了“國(guó)家-區(qū)域(省/市)-保護(hù)地-保護(hù)地內(nèi)部-具體建設(shè)項(xiàng)目”的不同尺度層級(jí)；在管理過(guò)程上，實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略-目標(biāo)-管控-實(shí)施”的全過(guò)程規(guī)劃管理。

其他類型自然保護(hù)地規(guī)劃多顯著受到自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系的影響，針對(duì)不同類型資源特征，或有簡(jiǎn)化，或有側(cè)重。如在空間尺度層面上，濕地公園、沙漠公園、海洋公園等自然要素類保護(hù)地規(guī)劃，除總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃外，還編制了國(guó)家或區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，宏觀協(xié)調(diào)跨保護(hù)地、跨行政區(qū)的資源保護(hù)，具有一定戰(zhàn)略意義。在時(shí)序管理層面上，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)出于對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)周期的時(shí)間管理需要，增加了實(shí)施計(jì)劃以落實(shí)階段性管控需求。

3)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和法規(guī)政策體系方面，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)具有一定代表性。各類保護(hù)地規(guī)劃中，只有自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)確定了規(guī)劃的法定地位。同時(shí)二者都形成了具有層級(jí)的規(guī)劃保障體系，如《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》等國(guó)家法律，《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》等行政法規(guī)，《自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》《風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以及各類部門規(guī)章和地方性法規(guī)等。在規(guī)劃編制、實(shí)施管理等方面形成了較為系統(tǒng)、完整的規(guī)定，保障了自然保護(hù)地規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)范性和權(quán)威性。

3.2 保護(hù)對(duì)象和要素對(duì)比

自然保護(hù)地規(guī)劃的本質(zhì)是對(duì)保護(hù)對(duì)象和資源要素的有效管理，以處理人與自然、人與人，甚至自然與城市之間的關(guān)系。而各類自然保護(hù)地規(guī)劃的要素分類也明確體現(xiàn)了不同行業(yè)視角的價(jià)值取向(圖2)。

自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象為具有典型代表性的重要自然資源，從生態(tài)系統(tǒng)視角識(shí)別不同資源要素，包括森林、草原、濕地、海洋、荒漠、野生動(dòng)植物、地質(zhì)遺跡和古生物遺跡等[11]，強(qiáng)調(diào)生態(tài)價(jià)值屬性，凸顯科教功能特性。

風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)對(duì)象從風(fēng)景資源入手，強(qiáng)調(diào)從人地關(guān)系視角認(rèn)知保護(hù)對(duì)象及其價(jià)值，代表了以自然為基礎(chǔ)，融合人文景觀為一體的綜合資源觀，強(qiáng)調(diào)風(fēng)景名勝自然與人文要素的有機(jī)統(tǒng)一、不可分割，強(qiáng)調(diào)風(fēng)景資源的生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)等綜合性價(jià)值，體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)文化中“天人合一”的人地觀與環(huán)境觀[19]。風(fēng)景名勝區(qū)整體性和綜合性的視角，使其與其他類型保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象幾乎都有重疊。

其他類型自然保護(hù)地，如地質(zhì)公園、森林公園等，資源要素均包含自然和人文景觀，與風(fēng)景名勝區(qū)具有相似性，但會(huì)依據(jù)不同管理視角需求，側(cè)重某類主要自然資源要素的特征。

雖然各類保護(hù)地規(guī)劃的保護(hù)對(duì)象和資源分類標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但其要素構(gòu)成本質(zhì)上具有相似性，除自然保護(hù)區(qū)外，均包含自然和人文景觀。任何類型自然保護(hù)地都是由多種資源要素構(gòu)成，即使保護(hù)對(duì)象單一，其周圍環(huán)境也是復(fù)雜的，應(yīng)系統(tǒng)整體地認(rèn)知保護(hù)對(duì)象和資源要素。

對(duì)于中國(guó)大多數(shù)自然保護(hù)地而言，由于中華文明上下五千年的漫長(zhǎng)歷史過(guò)程，幾乎無(wú)處不滋養(yǎng)了豐富燦爛的中華文化，彰顯著中華文明的光芒，已然使得在這片中華大地之上，自然和人文景觀有機(jī)融合、統(tǒng)一而不可分割，這也正是中國(guó)自然保護(hù)地引以為豪的獨(dú)特的氣質(zhì)與價(jià)值所在。

3.3 保護(hù)利用方式和強(qiáng)度對(duì)比

針對(duì)不同保護(hù)對(duì)象和資源稟賦特征，不同部門的管理視角、各類保護(hù)地對(duì)資源要素的保護(hù)利用強(qiáng)度也不盡相同。根據(jù)各類保護(hù)地的管理?xiàng)l例和法規(guī)文件，對(duì)資源要素的管控方式整體可以劃分為4類：指標(biāo)管控、名錄管控、分區(qū)(級(jí))管控和行為管控。其中，分區(qū)(級(jí))管控多與行為管控結(jié)合，是各類自然保護(hù)地規(guī)劃中普遍采用的方法。

按照對(duì)人類活動(dòng)和建設(shè)行為的限制強(qiáng)度，所有自然保護(hù)地在管控強(qiáng)度上可以劃分為5個(gè)層級(jí)，同時(shí)又可大致分為核心保育區(qū)、游賞利用區(qū)和管理服務(wù)區(qū)3類。針對(duì)每類保護(hù)地的具體細(xì)分，則會(huì)根據(jù)不同資源要素和發(fā)展目標(biāo)，在3類分區(qū)基礎(chǔ)上有所偏移和拓展(圖2)。

其中，自然保護(hù)區(qū)擁有最為嚴(yán)格的管控，指向具有重要價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)和動(dòng)植物棲息地。風(fēng)景名勝區(qū)和其他類保護(hù)地公園強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生的關(guān)系，在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，合理開(kāi)發(fā)和利用自然資源，因此管控等級(jí)范圍較廣，閾值具有一定彈性。

此外，同一資源要素在不同類型保護(hù)地中的保護(hù)利用強(qiáng)度可能不同。這種差異是因?yàn)楸Ｗo(hù)對(duì)象和資源要素的特征、價(jià)值、相關(guān)因素，以及保護(hù)地所在區(qū)域具體情況不同所導(dǎo)致。

3.4 居民社會(huì)發(fā)展調(diào)控對(duì)比

自然保護(hù)地規(guī)劃的本質(zhì)是協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，原住居民作為保護(hù)地內(nèi)最直接的利益相關(guān)者，其生產(chǎn)、生活空間與生態(tài)空間緊密相關(guān)。目前大部分自然保護(hù)地土地權(quán)屬包含國(guó)有和農(nóng)村集體土地，居民社會(huì)發(fā)展調(diào)控成為自然保護(hù)地規(guī)劃中最基本的內(nèi)容之一。

綜合各類自然保護(hù)地規(guī)劃內(nèi)容，主要通過(guò)功能分區(qū)管控和專項(xiàng)規(guī)劃引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)地內(nèi)居民社會(huì)的調(diào)控。其中，大部分保護(hù)地均涉及居民調(diào)控專項(xiàng)規(guī)劃，并從引導(dǎo)性、禁止性和居民點(diǎn)類型劃分等進(jìn)行調(diào)控。

針對(duì)保護(hù)等級(jí)較高的保護(hù)區(qū)，以自然保護(hù)區(qū)為主，強(qiáng)調(diào)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，涉及人類活動(dòng)空間相對(duì)較少。為嚴(yán)格控制、有效疏解保護(hù)地內(nèi)的人口，核心區(qū)不允許有居民點(diǎn)存在，并提出居民點(diǎn)生態(tài)搬遷的策略；同時(shí)針對(duì)周邊居民建立社區(qū)共管模式，引導(dǎo)居民合理、科學(xué)利用資源，改善社區(qū)生產(chǎn)生活方式。其次，對(duì)于涉及人類活動(dòng)較多的保護(hù)地，強(qiáng)調(diào)人地關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展，如風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等，其生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間緊密關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)與人類社會(huì)的有機(jī)協(xié)同，并與區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展密切相關(guān)。如風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中設(shè)置居民社會(huì)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)等專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展在保護(hù)地的重要性，并引導(dǎo)村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展，有效平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系；其他各類保護(hù)地針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展訴求也提出相應(yīng)的社區(qū)行動(dòng)規(guī)劃，通過(guò)控制人口，加強(qiáng)居民點(diǎn)組織，引導(dǎo)社區(qū)保護(hù)管理與建設(shè)?？傮w而言，各類自然保護(hù)地規(guī)劃涉及人口就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)生活、本地參與等方面的引導(dǎo)(表2)，以平衡資源保護(hù)與居民發(fā)展需求，協(xié)同生態(tài)效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)自然保護(hù)地的可持續(xù)發(fā)展。

表2 各自然保護(hù)地居民/社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃管控比較Tab.2 Comparison of managements and controls of residents/social development in various protected areas

此外，不少保護(hù)地還通過(guò)法律法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)居民行為進(jìn)行管控限制，如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》等，對(duì)限制居民與野生動(dòng)物的沖突、限制資源的亂用濫用、限制農(nóng)業(yè)和土地利用、限制建筑規(guī)模和風(fēng)貌，以及限制居民文化商業(yè)行為等內(nèi)容做出了規(guī)定。

4 總結(jié)與展望

中國(guó)自然保護(hù)地在本土化的規(guī)劃實(shí)踐中積累了大量豐富的經(jīng)驗(yàn)?；诨仡櫤蛯?duì)比分析，提煉總結(jié)各類規(guī)劃中具有價(jià)值和借鑒意義的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

首先，從認(rèn)知論層面上，不同類型自然保護(hù)地的規(guī)劃實(shí)踐實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了不同部門的管理目標(biāo)和價(jià)值取向，反映了其對(duì)保護(hù)地性質(zhì)和地位認(rèn)識(shí)的差異。這種差異本質(zhì)上是由于各類保護(hù)地在保護(hù)對(duì)象、資源稟賦、價(jià)值特征及發(fā)展訴求上的不同，進(jìn)而導(dǎo)致在規(guī)劃管理過(guò)程中面對(duì)不同類型的對(duì)象，其保護(hù)和利用強(qiáng)度、社會(huì)發(fā)展調(diào)控等方面也具有差異。其中，風(fēng)景名勝區(qū)相對(duì)其他類自然保護(hù)地而言比較特殊。不同于對(duì)自然資源的孤立劃分，風(fēng)景名勝區(qū)突出了保護(hù)地的綜合性和系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)人地關(guān)系視角，在對(duì)象認(rèn)知、價(jià)值評(píng)估、保護(hù)與利用等方面都體現(xiàn)了自然文化有機(jī)共生、人與自然高度融合的重要思想[19-20]，這體現(xiàn)了對(duì)保護(hù)地的性質(zhì)和地位的重要認(rèn)知，本質(zhì)上反映了中國(guó)自然保護(hù)地的核心內(nèi)涵。

其次，在規(guī)劃編制技術(shù)層面上，風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃體系具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和綜合性，相對(duì)成熟完善。在空間層級(jí)上從宏觀到微觀形成“全國(guó)-區(qū)域(省/市)-保護(hù)地-保護(hù)地內(nèi)部-具體建設(shè)項(xiàng)目”的不同尺度的規(guī)劃體系；在時(shí)序管理上，實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略-目標(biāo)-管控-實(shí)施”的全過(guò)程規(guī)劃管理。其中，風(fēng)景名勝區(qū)從人地關(guān)系視角出發(fā)，以保護(hù)對(duì)象為核心，強(qiáng)調(diào)人與自然的共生關(guān)系，注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，平衡資源保護(hù)和社會(huì)發(fā)展訴求；規(guī)劃內(nèi)容涉及自然、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及城鄉(xiāng)發(fā)展等諸多領(lǐng)域，為其他類型保護(hù)地規(guī)劃提供了范本。此外，其他類自然保護(hù)地規(guī)劃根據(jù)資源稟賦特征，也提供了具有針對(duì)性的規(guī)劃視角，如特殊專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等，有助于豐富完善規(guī)劃編制的細(xì)則。

最后，在規(guī)劃實(shí)施保障層面上，風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)都具有相對(duì)完善的法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理體系，是保障規(guī)劃編制科學(xué)性、規(guī)范性、權(quán)威性，以及規(guī)劃實(shí)施有效性的必要支撐。

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)呼吁所有國(guó)家(不論該國(guó)是貧窮、富裕還是中等收入)行動(dòng)起來(lái)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)保護(hù)地球，自然保護(hù)地事業(yè)就是重要的抓手之一。中國(guó)政府一直以來(lái)都非常重視可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，積極促進(jìn)中國(guó)自然保護(hù)地事業(yè)的發(fā)展。新時(shí)期，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》下各類自然保護(hù)地被重新整合，一定程度上解決了保護(hù)對(duì)象重疊、分割的問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)新的規(guī)劃體系構(gòu)建提出了新的要求。一方面，應(yīng)進(jìn)一步深入反思自然保護(hù)地的性質(zhì)和定位。自然保護(hù)地作為融合各類資源的地域空間綜合體，具有多樣性和復(fù)雜性，因此新的規(guī)劃體系構(gòu)建需要全面、系統(tǒng)、綜合地認(rèn)知保護(hù)對(duì)象，以及資源要素的結(jié)構(gòu)、特征和價(jià)值，以真正實(shí)現(xiàn)“全面統(tǒng)籌”“應(yīng)保盡?！?，這也正是保護(hù)地事業(yè)立業(yè)之根本。另一方面，中國(guó)自然保護(hù)地的可持續(xù)發(fā)展需與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有機(jī)協(xié)同，對(duì)保護(hù)地的規(guī)劃管理不應(yīng)脫離人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。新的規(guī)劃體系不僅應(yīng)重視人與自然的關(guān)系，也要關(guān)注保護(hù)地內(nèi)各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，并與保護(hù)地所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展相協(xié)調(diào)，從而真正在保護(hù)地的區(qū)內(nèi)與區(qū)外實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”“保護(hù)與發(fā)展相統(tǒng)一”。

注：文中圖片均由作者繪制。