中德農業(yè)源污染管控制度比較研究

張維理，張認連，冀宏杰，KOLBE H，陳印軍

（1中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所，中國北京 100081；2德國撒克森州立農業(yè)科學院，Waldheimer Straβe 219, D-01683, Germany）

西歐各國人口密集，人均土、水資源較為緊缺。二戰(zhàn)后，隨著農業(yè)生產水平提高，農藥、化肥等農用化學品用量持續(xù)增長，至20世紀80年代末，由農業(yè)引起的水體污染、大氣污染、生物多樣性下降三大環(huán)境問題日益嚴重，而三大問題均與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展方式密不可分。研究顯示，農業(yè)源污染特別是農業(yè)中氮磷進入水域，化合態(tài)氮素進入大氣環(huán)境，不僅是地下水硝酸鹽污染和地表水富營養(yǎng)化的主要成因[1]，還是氧化亞氮排放和PM2.5的主要成因之一[2-3]。新的研究顯示，僅在過去10年中，以施肥等農業(yè)活動為主的人類活動導致的地球大氣層中氧化亞氮排放量增加了44%，對環(huán)境形成重大威脅[3]。由此，防止農業(yè)生產過程中氮磷養(yǎng)分進入環(huán)境成為農業(yè)環(huán)境領域中最需要急迫解決的問題。

為應對上述問題，自20世紀80年代末以來，德國以科技創(chuàng)新帶動農業(yè)源污染管控制度建設，通過持續(xù)努力，取得一定成效。與20世紀80年代相比，目前德國農田（耕地面積與長期作物面積之和）化肥養(yǎng)分投入量減少了一半[4]?；实尊B(yǎng)分投入量的大幅度消減使地表水富營養(yǎng)化問題明顯改善，地下水硝酸鹽污染惡化趨勢有所緩解。中國人均耕地資源僅0.09 hm2（1.4畝），比德國（人均0.15 hm2，折合2.2畝）更為緊缺。研究顯示：中國農業(yè)源氮磷流失引起的環(huán)境問題，在程度、規(guī)模和潛在風險上遠超過德國[1,5]。例如，多年來中國蔬菜、水果、花卉等高收益作物農田面積持續(xù)增長，在全國范圍，高收益的作物播種面積目前已占作物總播面23.6%，發(fā)達的沿海省份平均達到31.2%[6]。在這類農田上，農民盲目施肥、過量施肥現(xiàn)象十分普遍[1]，農田氮磷養(yǎng)分盈余量遠超過德國肥料法規(guī)所規(guī)定的環(huán)境安全限量（50 kg N·hm-2、10 kg P2O5·hm-2）[7]。中國如何在人均耕地面積少、人口眾多、糧食安全壓力大條件下，既保障農民利益和農業(yè)持續(xù)發(fā)展，又能有效控制農業(yè)面源污染？本文目的是通過比較研究，解析中國在農業(yè)源污染管控中存在問題，以便加以改進。

1 源頭控制的核心是農業(yè)源污染管控制度建設

與點源污染不同，農業(yè)面源污染很難通過管網及水處理設施等末端工程建設進行有效控制[5,8]。治理農業(yè)源污染最有效的方式是進行源頭控制，幫助農民在生產過程中科學使用肥料，在實現(xiàn)高產前提下，促進氮、磷養(yǎng)分在農業(yè)生產系統(tǒng)內的循環(huán)。30多年來德國農田源污染治理的主要途徑是加強農業(yè)面源污染管控制度建設。

與人均耕地資源豐富的北美和澳大利亞相比，德國人均耕地資源并無優(yōu)勢，農業(yè)為長期需要財政補貼的低效產業(yè)，對農民僅采用應對點源污染的懲罰性措施和行政指令會直接影響到農民收益和農業(yè)發(fā)展，需要十分謹慎。受多次戰(zhàn)亂和經濟危機影響，德國各界深刻認識到農業(yè)是基礎產業(yè)，農業(yè)關系到糧食安全、食品安全；更是機械制造業(yè)、加工業(yè)、運輸業(yè)、服務業(yè)等多個產業(yè)的基礎，是維持全社會穩(wěn)定和經濟持續(xù)發(fā)展的根基[9]。另一方面，農業(yè)與其他產業(yè)相比，存在經營規(guī)模小而分散，受氣象條件和市場影響風險大、利潤薄等問題，以家庭農場為基本單元的經營方式一直是德國農業(yè)最經濟和高效的生產方式。盡管隨農業(yè)規(guī)模化、機械化發(fā)展，一些農場被兼并，家庭農場規(guī)模從二戰(zhàn)后平均幾公頃發(fā)展到目前66公頃乃至上千公頃[9-10]，但農業(yè)風險大、利潤薄、生存艱難的客觀現(xiàn)實依舊，農業(yè)以一家一戶農民為主體的經營模式也沒有變化。而為了保障農業(yè)穩(wěn)定和糧食安全，在過去幾十年中，歐盟對農業(yè)的補貼始終為其最大財政支出項，約占歐盟總預算的1/3強[10]。由于持續(xù)的農業(yè)補貼，才使得總有一部分農民有可能在家庭農場基礎上子承父業(yè)，優(yōu)勝劣汰，逐步擴大規(guī)模，而沒有逐漸消亡。對每個農民持續(xù)的補貼保證了農業(yè)的穩(wěn)定，保障了德國的糧食安全、食品安全和較低的食品價格，保障了全社會的穩(wěn)定和發(fā)展。然而，也正由于農業(yè)為需要財政補貼的低效產業(yè)，聯(lián)邦政府和各州政府的農業(yè)源污染管控措施，既要實現(xiàn)環(huán)境目標，也要顧及農民利益。難以簡單地采用關、停、并、轉等行政指令和懲罰性措施。主要是幫助、鼓勵和疏導農民掌握并采用更先進、更精準、更環(huán)境友好的科學施肥、耕作和輪作措施，規(guī)避環(huán)境不友好的種養(yǎng)殖方式和農作措施。

2 德國農業(yè)源污染管控制度體系

對歐盟和德國自20世紀90年代以來頒布的一系列農業(yè)源污染管控法律、法規(guī)、技術標準及相關解讀文件的綜述顯示：為推動農民采用環(huán)境友好的農作措施替代原有的高化學品投入量、高產量、高污染的集約化農作措施，德國主要通過科學研究和技術創(chuàng)新，推動相關法律和法規(guī)的出臺，并以法規(guī)促進實施綠色農業(yè)補貼，帶動農民采用環(huán)境友好技術，為實現(xiàn)減肥增效、綠色發(fā)展提供制度性保障。德國農業(yè)源污染管控制度體系主要由以下要件組成。

（1）法律和法規(guī)為農業(yè)源污染管控提供依據(jù)

德國于1991年在歐盟水環(huán)境保護指導準則下發(fā)布了第一個關于畜禽糞便施用的限定性標準，規(guī)定各州于每年冬季的11月15日至來年1月31日期間，農田禁止施用流質廄肥[11]。2009年德國根據(jù)歐盟水環(huán)境保護準則[11]和歐盟于2001年頒布的大氣有害氣體揮發(fā)限量準則[12]頒布了肥料法[13]，對農田化肥、畜禽糞便施用量和施肥方法進行了更明確的限定。2017年對2009年版的肥料法做了進一步修訂和補充[13]，同時首次頒布了肥料施用法規(guī)[7]。2017年版肥料施用法規(guī)中較重要的限定性規(guī)定有：將農田全年通過化肥、有機肥、秸稈還田等農作措施投入的氮素控制在170 kg N·hm-2。不同類型作物農田均需要進行氮磷養(yǎng)分投入產出平衡計算，農田氮素盈余應當控制在50 kg N·hm-2范圍內，磷素盈余應當控制在10 kg P2O5·hm-2范圍內。

近年來德國發(fā)布與農業(yè)源管控直接相關的法律和法規(guī)主要有：肥料法[13]、肥料施用法規(guī)[7]、商品肥料與土壤調理劑法規(guī)[14]、肥料與土壤調理劑有害物質限量標準[15]、污泥和污泥堆肥產品使用法規(guī)[16]、土壤保護法[17]、土壤保護法規(guī)[18]、揮發(fā)性污染物防治法[19]、揮發(fā)性污染物防治與畜禽場建造法規(guī)[20]、飼料法規(guī)[21]、飼料中有害物質最大限量規(guī)定[22-23]等。

德國頒布的農業(yè)源污染防控相關法律如肥料法、土壤保護法需要議會通過，而歐盟頒布的法律則需要歐盟議會通過。與法律文件配套的法規(guī)文件則規(guī)定了實施法律的細則，例如：肥料施用法規(guī)中頒布了實施肥料法的具體技術細則，而污泥和污泥堆肥產品使用法規(guī)則規(guī)定了落實土壤保護法的技術指標和細則。法規(guī)也需要議會通過，違規(guī)視同違法。農業(yè)污染源管控相關法律的執(zhí)法由聯(lián)邦司法部偕同農業(yè)部共同實施。

歐盟和聯(lián)邦層面頒布的法規(guī)和技術指標成為聯(lián)邦、各州及相關部門制定預算、開展相應工作的依據(jù)。根據(jù)這些法令和技術指標，聯(lián)邦和各州政府不僅加大了對綠色農業(yè)技術創(chuàng)新研發(fā)預算，還根據(jù)現(xiàn)有技術條件積極制定綠色農業(yè)補貼政策，鼓勵農民采用環(huán)境友好的技術替代原有技術[24-32]。

（2）持續(xù)進行綠色農業(yè)技術創(chuàng)新

在一系列相關政策支持下，德國以聯(lián)邦和州立公益性農業(yè)專業(yè)科研機構為主體，持續(xù)進行綠色農業(yè)技術創(chuàng)新，為農民提供環(huán)境友好的替代技術，落實歐盟和德國頒布的法規(guī)和農田面源污染管控目標提供技術手段。

實現(xiàn)減肥增產、減肥增效，德國最重要的經驗是研究、建立和推廣技術上便于農民掌握、經濟上也易于為廣大農民承擔的分區(qū)、分類、量化施肥技術指標和規(guī)程，這里沒有之二。

隨現(xiàn)代植物營養(yǎng)學的發(fā)展，由專家制作科學施肥配方并不困難，但要為全國每一個農民提供既便于農民本人掌握，又能確保其產量和環(huán)境效率的施肥技術指標和規(guī)程并不容易。由于農業(yè)生產所處地域遼闊，各地土壤、氣候和農業(yè)生產條件差別大，不能采用相同的技術指標和規(guī)程。即使在同一地區(qū)的不同地點，土壤、地形、輪作類型不同，也難以采用相同的量化指標與技術規(guī)程。當農作措施要兼具增產可靠性、產量、經濟效益、環(huán)境目標并具有很廣的地域以及生產條件適應性時，需要考量的因素增多，農作措施的量化和精準化決策變得十分復雜。與此同時，所有技術指標和規(guī)程最終需要農民在田間實現(xiàn)，太過復雜的指標不易為農民接受，指標越簡單越便于農民掌握和在田間操作。

德國所構建的分區(qū)、分類、量化技術指標和規(guī)程具有兩大特點。第一是通過布置在各地的大田定位試驗，為農民專門設計和建立了一套可覆蓋各地不同自然和農業(yè)生產條件的、統(tǒng)一的指標體系架構。在這一架構中，技術指標的科學基礎、分級體系、分級釋義、考量因素和評價方法全國一致。各地僅允許在全國統(tǒng)一的體系架構下，對各分區(qū)權限內的專業(yè)參數(shù)進行調整[33-40]。全國統(tǒng)一的體系架構提高了各分區(qū)技術指標的穩(wěn)定性和可擴展性，提高了農業(yè)的標準化和量化水平，促進了國家層面綠色農業(yè)補貼政策與農作措施的直接關聯(lián)。第二是指標分為前臺和后臺兩個層面，以兼顧指標的科學性和農民對指標的易接受度。前臺指標供農民使用，主要特點是簡單、易記、易懂，指標分級數(shù)和各分級釋義全國統(tǒng)一；且很少變化，具有極高穩(wěn)定性。后臺指標則是支持前臺指標的相關專業(yè)技術參數(shù)，允許各地農業(yè)科研機構根據(jù)本地試驗結果，在保證前臺指標釋義不變前提下進行相應調整。覆蓋全域的多點定位試驗和前、后臺指標結合模式使得分區(qū)指標對不同地區(qū)的土壤和氣候條件有良好適用性，保證了其增產可靠性和環(huán)境安全性，農民對其接受度很高。由德國農研聯(lián)（德國農業(yè)試驗與研究聯(lián)合會，Verband Deutscher Landwirtschaftlicher Untersuchungsund Forschungsanstalten，VDLUFA）發(fā)布的農田磷鉀養(yǎng)分管理[33-35]、農田氮磷及有機碳平衡算法[36-38]、土壤調酸改土五等級評價[39]、農田質量百分價[40-41]等分區(qū)、分類、量化指標成為這類指標的典范。這些量化指標的廣泛推廣，全面提高了農民科學施肥技術水平，對德國實現(xiàn)減肥增產發(fā)揮了巨大作用。

（3）環(huán)境友好新技術的審核與發(fā)布

為促進新技術的推廣和應用，德國有3個聯(lián)邦層面的農業(yè)技術與標準權威機構負責對農業(yè)標準、規(guī)程、方法、技術及設備進行審核和發(fā)布，以保證推薦給農民技術的專業(yè)性、科學性和權威性。有130年多年歷史的德國農研聯(lián)（VDLUFA）和德國農業(yè)行業(yè)協(xié)會（DLG，Deutsche Landwirtschafts-Gesellschaft e.V.）主要負責審核和發(fā)布各類技術方法、標準和規(guī)程。有90多年歷史的德國農業(yè)技術與設施委員會（KTBL，Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft）側重于新農業(yè)機械與設施的審核與發(fā)布。

德國在農業(yè)領域所頒布的新技術均出自這三家機構。其中，技術標準、方法和規(guī)程均由長期從事本領域技術研究的權威專家署名編制，并由不同部門和各州的多名本領域相關專家進行署名審核和修訂。權威專家署名編制這一方式，保證了技術標準的科學性，而多部門專家署名審核的方式促進了該標準被廣泛認可及實用性。參與編制和審核專家人數(shù)多的標準通常為行業(yè)影響力大的標準。例如，在德國應用極為廣泛的農田磷、鉀養(yǎng)分管理方法有80多位署名專家[33-34]。

（4）政府通過預算推動法規(guī)的實施

各州政府依據(jù)聯(lián)邦政府頒布的法規(guī)和政策，制定本地區(qū)治污目標和財政預算，并根據(jù)經過權威機構審核和發(fā)布的替代技術，制定綠色農業(yè)稅收和補貼政策，鼓勵農民采用環(huán)境友好的技術替代原有技術。若無成熟替代技術，即使現(xiàn)行技術有一定環(huán)境風險，聯(lián)邦政府原則上不會在肥料法規(guī)中禁用現(xiàn)行技術。無論是聯(lián)邦政府法規(guī)還是地方政府的綠色農業(yè)補貼政策均需要與適合農民掌握和承擔的新技術措施接軌，以此提高農田面源污染管控效率。例如，在20世紀90年代，流質廄肥地表撒施仍為德國農田普遍采用技術。為減少流質廄肥地表撒施引起的氨揮發(fā)，德國公益性農業(yè)科研機構經過20多年持續(xù)研究，研制出空心耙裝置，采用空心耙可實現(xiàn)廄肥入土深施，既可將廄肥中氮素揮發(fā)從50%以上降至5%以下，還可在牧場、草場和高爾夫球場施用流質廄肥，擴大了流質廄肥的施用面積。在各地的多點定位試驗顯示，該項技術安全可靠，經濟上也可行，適合大面積推廣。由此，在2017年頒布的肥料法規(guī)中增加了禁止流質廄肥地表撒施的規(guī)定[7]。目前第三代更環(huán)保和高效的空心耙技術仍在研發(fā)和測試中。

當科學試驗已經證明新的、環(huán)境更友好的技術措施和標準具有可行性之后，地方政府在推行這些技術措施時，仍會以獎勵性政策為主，對嘗試采用新技術措施的農民給予補貼。對于一些只適合通過懲罰性管理措施實現(xiàn)的技術措施，則通常會先給出一個調整期，給農民留出適應新技術標準的年限。例如，在肥料法規(guī)中，對于將農田氮、磷盈余量分別控制在50 kg N·hm-2、10 kg P2O5·hm-2范圍內的規(guī)定，給出的調整期為5年[7]。

（5）關于農業(yè)源污染管控標準、指標與環(huán)境基準如前所述，標準，特別是標準中的量化指標是農業(yè)源污染管控的核心和基礎。在中國環(huán)境領域，目前相關論文和報告常采用基準表達污染控制的科學指標。新近環(huán)境部還成立了國家環(huán)境基準專家委員會。為弄清標準、指標、基準之間的區(qū)別，筆者在此對這3個概念做一簡短梳理。

農業(yè)環(huán)境領域中，對標準（standard）這一概念很少有異議，其釋義為由權威部門為保護環(huán)境所作的規(guī)定、規(guī)范、技術指標或要求，是進行農業(yè)環(huán)境管控的依據(jù)。污染管控通常涉及多項指標（criteria）。例如，對農業(yè)面源污染的管控就涉及到農田氮磷投入量、農田氮磷盈余量、施肥期、施肥方法、種植作物類型等多項技術指標。在這些指標中，對某些指標有限量規(guī)定，如對農田氮素投入量、農田氮磷素盈余量有最大限量規(guī)定，稱之為量化指標。

農業(yè)源污染管控標準和相關指標又可分為限定性和非限定性兩大類型。在德國，限定性標準由聯(lián)邦政府頒布。由聯(lián)邦司法部、農業(yè)部共同頒布的肥料法規(guī)中就給出了多項限定性技術指標。違規(guī)視同違法，責任人需要承擔相應違法后果。非限定性標準則由農業(yè)權威機構制定，如良好農業(yè)農田養(yǎng)分管理技術規(guī)程、有機農業(yè)生產技術規(guī)程等，各級政府僅通過宣傳和獎勵措施鼓勵農民采用這些標準，農民若不采用，并不違法。

僅就譯文而言，基準這一中文詞匯的主要英譯為Benchmark。Benchmark在英語中主要指衡量或判斷某一事物的尺度或參考值；如水準點，就是一種Benchmark，用以指示高程，可作為地形測量參考。在農業(yè)環(huán)境領域英文論著中，鮮見采用Benchmark。筆者注意到，中國在一些環(huán)境相關論著中對環(huán)境基準這一中文詞匯給出的英譯文是environmental criteria。而criteria這一英文詞匯的中譯主要指標準、評價指標、評價準則，而不是類似于水準點的基準。農業(yè)面源污染管控的目標是鼓勵農民采用環(huán)境友好的技術措施，限制農民采用不科學、易于導致環(huán)境污染的技術措施，主要內容是根據(jù)試驗研究制定并不斷修訂和完善相關標準（standard）和各項技術指標（technical criteria）。如德國頒布的肥料法自1991年發(fā)布以來，經過2008年、2017年兩次修訂，肥料法中的技術指標被不斷更新和完善。筆者認為，在農業(yè)源污染管控中，采用標準和指標而不是用環(huán)境基準進行表達，將不易引起混淆和誤解。

3 德國農業(yè)源污染治理效果及存在問題

經過30多年努力，德國在農田面源污染管控方面取得了一定成效。根據(jù)FAO統(tǒng)計數(shù)據(jù)：自20世紀80年代以來，德國農田化肥養(yǎng)分總投入量減少了53%；農田平均化肥養(yǎng)分用量減少了51%，從20世紀80年代的386 kg·hm-2（以1980—1989年耕地面積和長期作物面積化肥養(yǎng)分用量均值計算）減少到目前的189 kg·hm-2（以2014—2016年均值計算）[4]，僅為目前中國的58%。根據(jù)中國農村統(tǒng)計年鑒，以作物總播種面積和長期作物面積計，2017年中國化肥養(yǎng)分用量為325 kg·hm-2[42]。同期，德國糧食單產仍提高了56%，從80年代4 779 kg·hm-2（以1980—1989年均值計算）增加到目前的7 464 kg·hm-2（以2014—2016年均值計算）[4]，高于中國目前糧食單產。根據(jù)中國農業(yè)年鑒，2016年我國糧食單產為5 452 kg·hm-2[6]，根據(jù)FAO統(tǒng)計，2014—2016年間中國糧食單產的均值為5 284 kg·hm-2[4]。德國農田化肥養(yǎng)分投入量的大幅消減使其地表水富營養(yǎng)化問題明顯改善。

農業(yè)源污染管控涉及到管理、技術研發(fā)、經濟、市場、農業(yè)與農民多方面問題，是一個復雜的系統(tǒng)工程，且具有長期性，難以在短期見效。新近調查顯示，在德國下薩克森州、北威州、巴伐利亞州的一些地區(qū)，肥料法規(guī)的落實和化肥用量的大幅度消減仍未能控制住地下水硝酸鹽含量。養(yǎng)殖業(yè)廄肥在農田的高量施用已成為地下水硝酸鹽含量超標的主要原因。歐盟已經兩次對此問題提出警告，若德國地下水硝酸鹽含量繼續(xù)升高，將向德國每年征收約4億歐元罰款。為此，近期德國正在考慮再次修改施肥法規(guī)，將占德國農田1/3面積的高地下水硝酸鹽污染潛勢農區(qū)的氮用量在原先基礎上（170 kg N·hm-2）再減少20%。

為控制畜禽場和畜禽糞便不合理使用造成的環(huán)境問題，德國在執(zhí)行和不斷補充和修訂肥料法[13]、商品肥料與土壤調理劑法規(guī)[14]、肥料施用法規(guī)[7]、揮發(fā)性污染物防治法[19]、揮發(fā)性污染物防治與畜禽場建造等法規(guī)[20]的同時，也在積極進行流質廄肥縮水處理等新技術研發(fā)，并嘗試建立畜禽糞便交易平臺，以減少地下水硝酸鹽高污染潛勢區(qū)的廄肥用量，消減畜禽養(yǎng)殖引起的氨態(tài)氮和氧化亞氮排放。

4 中國農業(yè)源污染管控狀況及存在問題

中國人均耕地資源僅0.09 hm2，為實現(xiàn)糧食安全，一直采用高投入、高產出的農業(yè)發(fā)展模式，因而多年來農用化學品投入量快速增長且居高不下。按中國農村統(tǒng)計年鑒，以作物總播種面積與長期作物面積計，2017年中國化肥養(yǎng)分用量為325 kg·hm-2[42]；根據(jù)FAO統(tǒng)計，2014—2016年間以耕地面積與長期作物面積計，中國化肥養(yǎng)分用量均值為460 kg·hm-2[4]；均超過單位面積化肥養(yǎng)分用量據(jù)歐洲之首的荷蘭（根據(jù)FAO統(tǒng)計，荷蘭按耕地面積與長期作物面積計，2014—2016年間化肥養(yǎng)分用量為264 kg·hm-2[4]）。中國農田氮磷養(yǎng)分高投入量已導致嚴重的農業(yè)面源污染[1]。

為防治農業(yè)產生污染，中國自“八五”以來投入巨資，啟動了一系列相關科研計劃和示范工程，組織相關科研院所進行聯(lián)合攻關。國家還在全國范圍實施了測土配方施肥項目，在重點流域持續(xù)實施農業(yè)面源污染治理專項，推動減肥增效和農田面源污染管控。為提高科學施肥、環(huán)境友好農業(yè)技術的標準化和規(guī)范化程度，近年來國家、部門和地方頒布了數(shù)以百計的科學施肥、綠色農業(yè)和生態(tài)農業(yè)技術標準、規(guī)范和規(guī)程。盡管國家、各部門和各地已付出很大努力，調查顯示，農民施肥技術水平并無明顯提升，在蔬菜、水果、花卉等高收益作物農田上，農民盲目施肥、過量施肥現(xiàn)象依然普遍，在這類農田上，氮磷養(yǎng)分盈余量遠超過德國肥料法規(guī)所規(guī)定的環(huán)境安全限量（50 kg N·hm-2、10 kg P2O5·hm-2）[1,43]。

對中國已頒布相關國標、行標和地方標準的綜述研究顯示，中國在農田面源污染管控的制度性建設方面仍然存在以下問題：

（1）尚缺少為農民專門設計、便于農民掌握的量化施肥技術指標

對中國近年發(fā)布的多個國頒、部頒和地方相關標準的綜述研究顯示：中國在關于科學施肥和綠色農業(yè)技術的相關國標和行標中，主要是對科學施肥原則的重述。例如在2010年發(fā)布的部頒標準“化學使用安全技術導則”中，主要是對在教科書中已為科學界認可的專業(yè)常識進行了再次敘述。如導則中對“化肥用量控制”的規(guī)定為：需要綜合考慮作物類型、產量目標、土壤養(yǎng)分狀況確定化肥用量等一般性概念[44]。農民很難將這些原則轉化為農田技術，各流域也難以用這些概念約束和規(guī)范農民技術措施。

在科學施肥和環(huán)境友好農業(yè)相關的地方標準中，所涉及的技術內容和范疇也各不相同，有測土配方施肥方法規(guī)程[45-46]、土壤樣品采集技術規(guī)范[47]、綠色農業(yè)縣域循環(huán)模式技術規(guī)范[48]等。多數(shù)標準針對的是專業(yè)人員，缺少專為農民設計和編制的科學施肥量化指標。雖然有一些地方標準為一些農作物定制了養(yǎng)分推薦量[49-56]，由于不同標準中，量化指標的科學基礎、分級系統(tǒng)、分級釋義、考量因素各不相同，某一地方提出的指標難以適合其他地區(qū)農民采用。

如前所述，德國實現(xiàn)減肥增效最重要的技術措施是為農民專門設計和定制了可覆蓋不同自然和農業(yè)生產區(qū)域的、分區(qū)、分類、量化技術指標。中國由于至今缺少為農民專門設計、適合中國農民認知和直接采用的量化施肥技術指標，導致農民施肥技術水平長期落后。就為農民提供施肥配方和為農民設計和制作施肥技術指標兩種方式而言，前者等同于授之以魚，后者等同于授之以漁。要使中國農民施肥技術水平得到普遍提高，需要盡早解決和大力促進授之以漁的問題。

綜述結果還顯示，中國目前頒布的與農田面源污染管控相關的國標、行標和地方標準在內涵上缺少層級化銜接[57-59]。例如土壤樣品采集技術規(guī)范屬于專業(yè)領域標準，需要全國統(tǒng)一，而頒布的標準卻是地方標準[47]。很多標準的起草人并非為長期從事相關領域工作的專業(yè)人員，導致這些標準內容空泛、缺少明確的目標和科學基礎，相互重疊又相互矛盾。研究中筆者還發(fā)現(xiàn)，德國無論是歐盟或聯(lián)邦政府制定的肥料法規(guī)，還是VDLUFA、DLG、KTBL三大機構發(fā)布的技術標準，或是州立農業(yè)部門對聯(lián)邦標準的解譯文件，在相關網站上均可無償獲取。而中國發(fā)布的農業(yè)及環(huán)境方面相關國標、行標和地方標準絕大多數(shù)在網上不能無償獲取，需要繳費。農業(yè)技術標準，特別是與科學施肥、農業(yè)源污染管控相關標準的無償和公開共享，不僅有利于農業(yè)源污染防治技術的推廣，也有利于科學界和行業(yè)對標準的審核、修訂和不斷完善。在信息技術高度發(fā)展的今天，不硬性要求國標、行標和地方標準在網上無償、公開發(fā)布，還助長了大量僵尸標準的生成。

（2）缺少能與農業(yè)源污染管控獎懲政策關聯(lián)的限定性技術標準和考核方法

德國經驗顯示：進行農業(yè)面源污染管控的關鍵是制定和實施對農民在經濟上和技術上均具有可行性、且能與國家獎懲政策關聯(lián)的限定性技術標準。如德國于1991年在歐盟指導準則下發(fā)布的冬季農田禁用流質廄肥[11]，之后陸續(xù)發(fā)布的禁止地表撒施肥料、農田氮磷盈余允許限量等一系列限定性技術標準[7,13-14]對德國實現(xiàn)減肥增效發(fā)揮了重要作用。

中國無論在國家層面還是水污染嚴重的流域，至今仍無類似限定性技術標準發(fā)布。因而，在全國范圍或重點流域，難以制定針對性的獎懲政策，引導農民采用環(huán)境友好的替代技術。未能發(fā)布限定性技術標準的主要原因，一方面由于各地在治污中更關注短期能見效、也更易獲得國家財政補貼的工程類措施，因而忽視見效慢、且難以靠一次性財政補貼就能實現(xiàn)的面源污染管控制度性建設；另一方面，中國相關的科學基礎也比較薄弱。限定性技術標準直接影響到控污效果，并與每一個農民的經濟利益掛鉤，需要有充分的科學性、經濟和技術可行性。為建立限定性技術標準，德國進行了大量研究。如冬季農田禁用流質廄肥的規(guī)定主要源于20世紀80年代的多點長期定位試驗觀測結果。新肥料法中關于農田氮磷盈余允許限量的規(guī)定也源于數(shù)以百計的定位試驗研究和數(shù)以萬計的農戶調查。為幫助農民執(zhí)行這一限定性技術指標，德國于20世紀末開始農田與農場氮磷平衡算法研究，2007年正式頒布并在全國范圍推廣這一算法[36]，至2017年方才將氮磷盈余量限量納入限定性技術標準[7]，也是先完成相關研究和配套技術試運行，再正式發(fā)布限定性技術指標。

就編制限定性技術標準而言，目前中國相關研究基礎依然薄弱。中國自然條件與農業(yè)生產條件特征與國外相差大，難以套用國外技術標準。例如，德國規(guī)定：農田氮磷養(yǎng)分盈余量的最大限量為50 kg N·hm-2和10 kg P2O5·hm-2，按這一限量，中國1/5以上農田均難以達標。中國疆域遼闊，各地氣候差異大，編制限定性的技術指標需要因地制宜，考慮到分區(qū)、分類。

限定性技術標準與國家和地方政府綠色農業(yè)獎懲政策相關聯(lián)，為保證其實施效果，還需要對農民的實際執(zhí)行情況進行監(jiān)測和考核。同主要根據(jù)耕地面積發(fā)放的一般性農業(yè)補貼相比，用經濟杠桿推動農業(yè)面源污染管控要難得多。為進行有效管控，德國各州立公益性農業(yè)科研機構，針對主要限定性技術標準，研究并嘗試采用新的監(jiān)管和監(jiān)測方法，以便適應農戶地點分散、監(jiān)管人手少、缺少直觀考核指標等客觀條件，更有效的發(fā)揮經濟杠桿作用。中國至今尚無此方面的研究。

（3）尚未形成有制度性保障的農業(yè)源污染管控體系

缺少為農民設計、便于農民掌握的量化施肥技術指標，缺少在全國范圍或重點流域能與國家及地方政府獎懲政策關聯(lián)的限定性技術標準，造成盡管中國對農田面源污染治理已進行多年，但無論在全國范圍還是在重點流域至今未能形成有制度性保障的農業(yè)源污染管控體系。在農業(yè)源污染嚴重的流域，經常采用的措施之一是將農田改為生態(tài)景觀用地和禁止養(yǎng)殖。這種做法雖然改善了部分地區(qū)水環(huán)境，卻也導致發(fā)達地區(qū)農業(yè)的弱化以及對進口農產品依賴度的進一步加劇，難以持續(xù)。而德國在實施農業(yè)源污染管控的同時并未使農業(yè)弱化。自20世紀80年代至目前，德國不僅糧食總產和單產分別增加了38%和56%[4]，2000年以來德國向中國出口的肉、奶產品快速增長，僅2017年1—10月，德國向中國出口豬肉達240萬t，占德國生豬出欄量的1/5，目前德國向中國出口的肉、奶產品占總出口量的1/2[60]。

在我國各大流域，對水污染治理的規(guī)劃至今仍以工程措施為主，對農業(yè)源污染的治理規(guī)劃主要是設立大區(qū)目標。例如：將整個農區(qū)化肥用量減少10%等。缺少關于限定性技術標準制定、農田面源污染管控體系構建方面的具體目標。筆者新近在參加一個地區(qū)水污染治理規(guī)劃時發(fā)現(xiàn)：該區(qū)域已實施過多輪水污染治理項目，在每次規(guī)劃中，全區(qū)農田化肥養(yǎng)分量都有大幅度下調，目前全區(qū)農田化肥養(yǎng)分量已遠低于全國平均水平，難以支持該區(qū)遠高于全國平均水平的高產。在新一輪規(guī)劃中，減肥目標實在難以繼續(xù)下調。實際上，這一地區(qū)水體氮磷含量一直有增無減，而由統(tǒng)計部門給出的數(shù)據(jù)與農民抽樣調查結果相差較大。

5 結語

比較研究顯示，以創(chuàng)新研究帶動制度建設是提高農業(yè)源污染管控成效，實現(xiàn)向綠色農業(yè)轉型的關鍵。針對中國現(xiàn)存問題，提出政策建議如下。

（1）建立并在全國范圍推廣便于農民掌握的分區(qū)、分類、量化施肥技術指標

鑒于中國農民施肥技術水平仍然落后，應當盡快研究、建立并在全國范圍推廣專為農民設計的分區(qū)、分類、量化施肥技術指標。構建專供農民用技術指標的關鍵是首先建立全國統(tǒng)一的體系架構，保證分區(qū)標準的科學基礎、分級體系、分級釋義、考量因素和評價方法全國一致。之后再逐步建立和完善各分區(qū)技術指標。在為農民設計和構建量化科學施肥技術指標方面，可參考德國經驗。德國為農民設計的農田養(yǎng)分五等級管理、農田質量百分價等分區(qū)、分類、量化技術指標的應用已近半個世紀，得到農民廣泛認可，對減肥增效發(fā)揮了巨大作用。

中國在進行分區(qū)、量化施肥技術指標推廣時，還可引入現(xiàn)代人工智能、人機互動、區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)技術，加速農民施肥技術水平的提升。

（2）加強農業(yè)源污染管控限定性技術標準的研究與編制

限定性技術標準是農業(yè)源污染防控制度的技術基礎。限定性技術標準不僅與中央和地方獎懲關聯(lián)，還需要長期實施，對農民、農業(yè)、監(jiān)管部門及財政預算均有較大影響，其科學性和可操作性十分重要。建議在具備研究和技術基礎、財政與及管理條件的重點流域先期試行。不具備科學和技術基礎的流域，不要忙于發(fā)布限定性技術標準，而需要先研究和建立實施限定性技術標準所必須的配套技術，并通過對配套技術的推廣，查驗實施限定性技術標準的可行性。同時在典型農區(qū)，積極探索簡捷、高效的監(jiān)管方式，使得與限定性技術標準綁定的獎懲措施真正發(fā)揮作用。與點源污染相比，面源污染更為隱蔽，科學、有效的監(jiān)測和監(jiān)管方法是提高經濟杠桿作用、實現(xiàn)污染管控精準化的技術保障。

（3）重視農業(yè)源污染管控的制度性建設

在農業(yè)源排放已成為地表水富營養(yǎng)化、地下水硝酸鹽污染主因的流域和地區(qū)，要十分重視農田面源污染管控的制度性建設。農田面源污染管控的制度建設含政策法規(guī)、農民可廣泛采用的環(huán)境友好技術、與國家獎懲政策綁定的限定性技術標準、有效監(jiān)管四大要件。建議在國家和地方相關部門組織的聯(lián)合攻關和示范項目中，更重視考核示范項目對農業(yè)源污染管控制性建設的實際貢獻，促成中國相關限定性技術標準的建立和實施，而不是僅考核統(tǒng)計部門出具的數(shù)據(jù)。

（4）重視維護相關研究穩(wěn)定性

研究顯示，多年來德國在面源污染管控中發(fā)布和采用的幾乎全部限定性或非限定性技術標準、新技術及新的監(jiān)管和監(jiān)測方法主要源于德國各土壤肥料專業(yè)科研機構的長期研究成果。如為農民設計和編制的分區(qū)、分類、量化科學施肥技術指標研究已持續(xù)了50多年，流質廄肥施肥的空心耙技術也已持續(xù)了近30年，而這些技術仍在繼續(xù)修訂和改進中。新近，德國政府對經過兩代科學家持續(xù)研究近60年的農田有機質平衡算法繼續(xù)投資，使第三代科學家能將這一對農田氮素和肥力管理具有實際意義的研究繼續(xù)下去。

客觀的說，近年來中國在農業(yè)科研與環(huán)境治理方面投入的經費一直在增加。與此同時，因公益性土壤肥料專業(yè)研究機構的撤并和不斷調整所導致的科研機構均質化、碎片化、行政化問題加深，越來越難以實施需要在某一專業(yè)領域長期投入力量的應用技術和應用基礎研究。對SCI論文發(fā)文量等量化指標的過分倚重，使得并不需要長期工作經驗而論文產出多的研究生培養(yǎng)一枝獨秀，需要有長期科研工作累積的應用和應用基礎研究不斷被削弱和空洞化，這類問題已不是單靠增加科研投入就能解決。鑒于科學施肥和農業(yè)源污染管控技術對農業(yè)、環(huán)境和國計民生的重要意義，需要加以改進，才能為農業(yè)源污染管控提供制度性保障。