碳減排政策與工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級

李 鍇, 齊紹洲

一、引 言

以溫室效應不斷加劇為特征的氣候變化，導致資源短缺、生存環(huán)境惡化、人類健康受威脅等問題，嚴重束縛了全球經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。(1)IPCC, Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability, Cambridge: Cambridge University Press, 2007.進入21世紀，發(fā)展低碳經(jīng)濟已成為全球經(jīng)濟綠色發(fā)展的迫切要求和不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢，更是各國努力搶占新一輪產(chǎn)業(yè)競爭的制高點。作為全球最大的碳排放國，中國將在日趨深入的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及國際氣候變化談判進程中，面臨著巨大的碳減排壓力。促進工業(yè)結(jié)構(gòu)向低碳方向升級的實質(zhì)是將經(jīng)濟發(fā)展軌道由“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)換，這都離不開政府規(guī)制的介入。(2)參見原毅軍、謝榮輝：《環(huán)境規(guī)制的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2014年第8期。③ 參見童健、劉偉、薛景：《環(huán)境規(guī)制、要素投入結(jié)構(gòu)與工業(yè)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級》，《經(jīng)濟研究》2016年第7期。④ 參見孫玉陽、穆懷中、范洪敏等：《環(huán)境規(guī)制對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級異質(zhì)聯(lián)動效應研究》，《工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2020年第4期。

目前，中國正處于工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，構(gòu)建綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系和空間格局，正是推動高質(zhì)量發(fā)展和踐行新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。本文之所以聚焦于碳減排政策與工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級，主要出于以下原因：第一，現(xiàn)階段，中國的工業(yè)結(jié)構(gòu)重型化格局、粗放型增長方式尚沒有根本改變，又陷入高碳行業(yè)產(chǎn)能過剩，(3)孫焱林、溫湖煒：《我國制造業(yè)產(chǎn)能過剩問題研究》，《統(tǒng)計研究》2017年第3期。需要以結(jié)構(gòu)低碳升級作為化解過剩產(chǎn)能、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟發(fā)展動力與減緩氣候問題的重要途徑。第二，近年來，中國更加積極推進的碳減排政策，從根本上影響著工業(yè)結(jié)構(gòu)升級的增速和偏向，但二者之間的影響效果仍然是一個有待深入考察的重要學術(shù)問題。第三，研究該問題，既是從工業(yè)結(jié)構(gòu)層面考量中國碳減排政策的有效性，也是從低碳視角剖析中國工業(yè)結(jié)構(gòu)升級的動態(tài)演化過程，這將為碳減排政策的制定完善與工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級提供理論指導和戰(zhàn)略指引，并且具有重要的現(xiàn)實意義。

現(xiàn)有文獻主要集中于分析環(huán)境規(guī)制的經(jīng)濟效應，與本文主題相關的代表性理論主要有兩個：一是“遵循成本說”，傳統(tǒng)的新古典經(jīng)濟學認為，嚴格的環(huán)境規(guī)制將污染的負外部性內(nèi)在化為生產(chǎn)成本而降低生產(chǎn)效率與利潤，并通過企業(yè)進入退出、生產(chǎn)規(guī)模調(diào)整、資源再配置等行為而影響行業(yè)結(jié)構(gòu)。(4)Haitao Yin, Kunreuther, H., White, M. W., “Do Environmental Regulations Cause Firms to Exit the Market? Evidence from Underground Storage Tank (UST) Regulations”, Ssrn Electronic Journal, Vol.127. No.9, 2007, pp. 1875-1886.(5)Millimet, D. L., Roy, S., Sengupta, A., “Environmental Regulations and Economic Activity: Influence on Market Structure”, Annual Review of Resource Economics, Vol.1, No.1, 2009, pp.99-117.二是“污染避難所假說”，在國家間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，為了逃避規(guī)制或降低規(guī)制成本，環(huán)境標準或規(guī)制程度的國際差異將促使污染行業(yè)跨國轉(zhuǎn)移；(6)Bagayev, I., Lochard, J., “EU Air Pollution Regulation: A Breath of Fresh Air for Eastern European Polluting Industries?”, Journal of Environmental Economics & Management, Vol.83, No.6, 2016, pp.145-163.(7)Sun, C., Zhang, F., Xu, M., “Investigation of Pollution haven Hypothesis for China: An ARDL Approach with Breakpoint unit Root Tests”,Journal of Cleaner Production, Vol.161, No.9, 2017, pp.153-164.(8)Solarin, S. A., Al-Mulali, U., Musah, I., “Investigating the Pollution Haven Hypothesis in Ghana: An Empirical Investigation”, Energy, Vol.124, No.4, 2017, pp.706-719.在一國區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，企業(yè)對地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平可能更為敏感，區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更容易發(fā)生，從而引起區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化；(9)林伯強、鄒楚沅：《發(fā)展階段變遷與中國環(huán)境政策選擇》，《中國社會科學》2014年第5期。(10)湯維祺、吳力波、錢浩祺：《從“污染天堂”到綠色增長——區(qū)域間高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的調(diào)控機制研究》，《經(jīng)濟研究》2016年第6期。(11)Zheng, D., Shi, M., “Multiple Environmental Policies and Pollution Haven Hypothesis: Evidence from China’s Polluting Industries”, Journal of Cleaner Production, Vol.141, No.1, 2017, pp.295-304.在企業(yè)選址方面，環(huán)境規(guī)制形成隱形的綠色環(huán)保進入壁壘，增加高污染企業(yè)進入的沉沒成本、邊際成本或平均成本，(12)Ryan, S., “The Costs of Environmental Regulation in a Concentrated Industry”, Econometrica, Vol.80, No.3, 2012, pp.1019-1061.導致進入清潔型產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量相對增加。(13)Shen, J., Wei, Y. D., Yang, Z., “The Impact of Environmental Regulations on the Location of Pollution-Intensive Industries in China”,Journal of Cleaner Production, Vol.148, No.4, 2017, pp.785-794.因此，環(huán)境規(guī)制的綠色進入壁壘，能抑制污染密集型產(chǎn)業(yè)的區(qū)位選址，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

盡管環(huán)境規(guī)制與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動存在理論邏輯關聯(lián)，但不同碳減排政策驅(qū)動工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的經(jīng)驗證據(jù)相對匱乏。一方面，采取單一環(huán)境規(guī)制綜合指數(shù)或?qū)雾棴h(huán)境政策展開研究，其影響效應的大小和顯著性太過籠統(tǒng)，也依據(jù)研究對象而有所差異，難以做一般性的推廣，而從不同政策的特征出發(fā)，評估和比較多種政策的異質(zhì)性驅(qū)動效果更具有實際意義。另一方面，以上理論假說均是關注限制性規(guī)制，基于成本約束這一邏輯起點，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模調(diào)整、企業(yè)進入等推動結(jié)構(gòu)變動。本文在分析限制性規(guī)制的結(jié)構(gòu)升級效應基礎上，也同時驗證財政補貼是否構(gòu)成政府引領工業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要手段。(14)參見孫海波、林秀梅、焦翠紅：《政府稅收、研發(fā)補貼與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷》，《經(jīng)濟評論》2016年第6期。(15)參見王昀、孫曉華：《政府補貼驅(qū)動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的作用機理》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2017年第10期。

本文可能的邊際貢獻體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，在研究視角上，本文參考《中國應對氣候變化的政策與行動年度報告》等政策文件，主要考察工業(yè)領域三種碳減排政策：節(jié)能目標(energy-saving targets)、新能源補貼(new energy subsidies)和碳市場(carbon emissions trading scheme)，試圖揭示不同類型政策對中國工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的差異性效果。第二，在研究設計上，本文在評估碳減排政策與工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級之間關系的基礎上，進一步對政策的動態(tài)效應(dynamic effects)、政策間的協(xié)同效應(synergistic effects)和市場表現(xiàn)的調(diào)節(jié)效應(moderating effects)等展開深入分析，以更加科學、全面地探究碳減排政策的結(jié)構(gòu)升級效應。

二、中國碳減排政策背景與理論分析

(一)中國碳減排政策背景

中國的碳減排政策大致可分為三個階段：一是20世紀七八十年代至1997年京都會議前，這一階段中國環(huán)境治理主要集中在污染排放的“三廢”(廢水、廢氣和廢渣)上，對于減緩氣候變化或碳排放的關注較少。二是1997年京都會議至2005年，中國雖認識到氣候變化對于整個社會和國民經(jīng)濟的影響，但根據(jù)“共同但有區(qū)別”(Common but Differentiated)的原則不承擔強制減排責任，并通過清潔發(fā)展機制(CDM)項目參與全球碳市場。三是2006年至今，伴隨著國內(nèi)嚴峻的能源環(huán)境問題以及國際減排壓力，中國才事實上開始重視氣候可持續(xù)發(fā)展，并規(guī)劃了整體的政策思路。(16)Eaton, Sarah, and G. Kostka, “Central Protectionism in China: The ‘Central SOE Problem’ in Environmental Governance”, The China Quarterly, Vol.231, 2017, pp.1-20.(17)He, G., Lu, Y., Mol, A. P. J., & Beckers, T., “Changes and Challenges: China’s Environmental Management in Transition”, Environmental Development, Vol.3, No.1, 2012, pp.25-38.

具體來說，中國政府在“十一五”和“十二五”規(guī)劃中分別制定了節(jié)能20%和16%的約束性目標(能源強度下降目標)，并將此作為應對氣候變化和減緩碳排放的主要措施。節(jié)能目標政策是一種自上而下、層層落實的政策執(zhí)行機制，綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、節(jié)能潛力及環(huán)境容量等因素，通過一系列具體政策措施建立了節(jié)能目標責任制。同時，其完成情況與地方政府官員的政績相掛鉤，首次實行節(jié)能目標“行政首長負責制”。

圖1顯示中國部分地區(qū)“十一五”時期節(jié)能目標及完成情況。實際上，所有地區(qū)均完成了“十一五”國家下達的節(jié)能目標任務，有28個地區(qū)超額完成了“十一五”節(jié)能目標任務，超額完成目標較多的十個地區(qū)分別為：北京(超額32.95%，下同)、天津(5%)、山西(3%)、內(nèi)蒙古(2.82%)、黑龍江(3.95%)、福建(2.81%)、湖北(8.35%)、廣東(2.63%)、重慶(4.75%)、云南(2.41%)。對比而言，各地區(qū)節(jié)能目標與實際完成情況并無一致，大多數(shù)地區(qū)均超額完成了目標任務，更高的節(jié)能目標并不意味著政策管控力度得到增強，這還取決于節(jié)能政策的執(zhí)行強度。

隨著近年傳統(tǒng)能源的日益枯竭以及氣候變化問題的日益突出，新能源的研究開發(fā)與利用正受到世界各國的重視。新能源是指傳統(tǒng)能源之外，以節(jié)能環(huán)保和可再生為特質(zhì)的各種能源形式，主要涉及兩大領域：可再生能源利用和傳統(tǒng)能源的高效利用。自2006年開始，國家發(fā)布一系列新能源相關法規(guī)和政策，主要從供給層面推進風光發(fā)電、新能源汽車、生物燃料等的市場應用及規(guī)模擴張，為中國新能源行業(yè)的發(fā)展奠定了政策基礎，其中一項重要舉措就是提供大量的財政補貼，稱之為新能源補貼。

圖1 中國部分地區(qū)“十一五”時期節(jié)能目標及完成情況(單位：%)

2013年6月起，作為能源環(huán)境經(jīng)濟學者所推崇的應對氣候變化的市場型政策工具，碳排放權(quán)交易市場(簡稱“碳市場”)先后在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等7個中國省市試點啟動，7 個碳市場制度設計雖各具特色，但基本框架一致，即對覆蓋行業(yè)納入企業(yè)的碳盤查，形成了自下而上的總量控制交易模式。(18)Zhang, H. J., Duan. M.S., Deng, Z., “Have China’s Pilot Emissions Trading Schemes Promoted Carbon Emission Reductions?—The Evidence from Industrial Sub-Sectors at the Provincial Level “, Journal of Cleaner Production, Vol.234, 2019, pp. 912-924.

(二)理論分析

從全球范圍看，各國現(xiàn)有的碳減排政策工具有三大類，一是直接管制手段。主要通過排放限額、排放標準、目標約束等方式對能源消耗或碳排放水平進行直接控制。二是財稅手段，包括各種與能源環(huán)境相關的稅收和補貼等。按照庇古稅(補貼)的原理，旨在將外部性納入市場體系的綠色經(jīng)濟政策，較之行政命令手段，在相同的排放控制量下成本相對更低。三是排放權(quán)交易。按照科斯的產(chǎn)權(quán)理論，在排放總量的基礎上進行的直接管制與經(jīng)濟激勵相結(jié)合的減排手段，一般也稱為“總量和交易”(cap-and-trade)制度。(19)傅京燕、程芳芳：《二氧化硫排污權(quán)交易對經(jīng)濟增長“量”和“質(zhì)”的影響研究》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2020年第6期。

從中國碳減排政策的實踐上看，節(jié)能目標政策是目前常用的一種自上而下的約束性行政命令手段，它在基于預期性目標的基礎上，通過明確和強化政府責任，促使政府有效運用行政力量，強有力地推動了重點行業(yè)及耗能企業(yè)開展節(jié)能行動，確保節(jié)能目標任務按時推進和完成。新能源補貼則通過財政激勵方式推動風能、太陽能、生物質(zhì)能等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高新能源的市場競爭力，減少對化石能源的依賴，間接達到減排的目的。碳市場是指碳排放權(quán)交易活動產(chǎn)生的市場。在排放總量控制的約束下，包括二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體排放權(quán)成為稀缺資源，具有了商品屬性，基于市場調(diào)節(jié)的交易制度就會刺激企業(yè)最大限度節(jié)能減排。

不同碳減排政策具有異質(zhì)性或多樣性，即每種政策因?qū)嵤┓绞健嵤┝Χ燃皥?zhí)行效果而存在差異。從命令控制機制(command-control mechanism)與市場機制(market-based mechanism)來看，節(jié)能目標政策屬于前者，另外兩種屬于后者；從限制性規(guī)制(restrictive regulation)與鼓勵性規(guī)制(incentive regulation)來看，新能源補貼屬于后者，另外兩種屬于前者。理論上講，工業(yè)結(jié)構(gòu)升級實質(zhì)是資源在行業(yè)間的重新優(yōu)化配置，而作為資源配置的最有效方式，市場化手段顯然是推動工業(yè)結(jié)構(gòu)升級的最佳選擇。但從中國環(huán)境治理或減緩碳排放的政策實踐來看，地方政府主要還是依靠命令控制手段而非市場手段，這是由歷史決定的。因此，就目前而言，更為嚴厲的碳減排政策更能驅(qū)動工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級。

具體來說，面對更嚴格的碳減排規(guī)制，碳密集型行業(yè)或高碳行業(yè)將承擔更高的節(jié)能減排成本，在資源有限的情況下，用于產(chǎn)品生產(chǎn)的要素投入將會減少。而引進更先進的節(jié)能設備以應對嚴厲的限制性措施，則會擠占用于生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新的投資，從而對生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生“擠出效應”。(20)張彩云、郭艷青：《污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境雙贏嗎?——基于環(huán)境規(guī)制視角的研究》，《財經(jīng)研究》2015年第10期。因此，高碳行業(yè)面臨選擇減少生產(chǎn)規(guī)模或轉(zhuǎn)移到成本較低地區(qū)的形勢，致使低碳行業(yè)逐漸占據(jù)更大比重。

與高污染行業(yè)跨國或跨區(qū)域轉(zhuǎn)移所面臨的“沉沒成本”相比，環(huán)境規(guī)制對微觀企業(yè)集聚或選址的影響可能更為敏感。(21)參見周浩、鄭越：《環(huán)境規(guī)制對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響——來自新建制造業(yè)企業(yè)選址的證據(jù)》，《南方經(jīng)濟》2015年第4期。(22)參見樊蘭：《環(huán)境規(guī)制對工業(yè)企業(yè)集聚的影響——基于不同所有制企業(yè)的比較研究》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2019年第11期。根據(jù)污染避難所假說，實施嚴厲的碳約束會依靠成本壁壘、市場準入、技術(shù)標準等方式限制管制行業(yè)(regulated industries，大多屬于高碳行業(yè))的企業(yè)進入，在一定程度上優(yōu)化了企業(yè)的進入結(jié)構(gòu)，減少了高碳行業(yè)市場份額，間接地促進了結(jié)構(gòu)低碳化升級。

鼓勵性規(guī)制如新能源補貼通過增加某種要素供給或減少某種要素成本，從而改變微觀層面上產(chǎn)品以及要素相對價格結(jié)構(gòu)。當然，政府并非對所有行業(yè)和企業(yè)平均給予補貼，通過影響產(chǎn)品或要素相對價格，導致行業(yè)資源整合及重新配置。(23)宋凌云、王賢彬：《政府補貼與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2013年第4期。如果某些行業(yè)獲得更多的補貼，要素使用價格相對下降，因替代效應而獲得更多的要素流入。要素數(shù)量的變動使得不同行業(yè)產(chǎn)出份額相對改變，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或結(jié)構(gòu)變動。

三、研究設計與數(shù)據(jù)說明

(一)研究設計

為了評估不同碳減排政策對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的實施效果，我們需要引入政策時期虛擬變量，以識別政策在實施前后的凈效應。同時，考慮到變量之間可能存在的滯后性和內(nèi)生性問題，因變量(工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級)采取提前一期，具體的面板數(shù)據(jù)模型如下：

(1)

其中，i表示省區(qū)，(24)省區(qū)是省、直轄市、自治區(qū)的簡稱，不包括中國西藏、香港、臺灣和澳門地區(qū)。t表示時間，islu表示工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級；esp表示節(jié)能政策執(zhí)行強度，sub表示新能源補貼，d1表示2006年前后的虛擬變量，即2006年之前取0，2006年之后取1；pilot表示碳試點虛擬變量，即實施碳試點的省區(qū)取1，其他取0，d2表示2014年前后的虛擬變量；(25)由于四個碳試點(北京、天津、上海和廣東)的啟動時間均在2013年年末(11月或12月)，本文統(tǒng)一以2014年作為碳試點政策實施的第一年。同時，如果按照每個省市碳試點的時間來確定時間變量(d2)，后文的估計結(jié)果沒有明顯差異。待估計系數(shù)β1、β2和β3分別表示三種碳減排政策對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的實施效果；controls表示一系列控制項，包括交互項的一次項、控制變量(國有化程度、平均工資和出口開放度)以及時間與個體非觀測效應；εit是與時間和省區(qū)都無關的隨機誤差項。

接下來，在基準模型的基礎上，本文還進一步探究政策評估的影響效果。第一，政策的動態(tài)效應。本文通過設置一系列時期和年度虛擬變量，并與政策變量交乘，根據(jù)交互項估計系數(shù)說明結(jié)構(gòu)升級效應如何隨時間變化。第二，政策間的協(xié)同效應。本文通過引入不同政策變量之間的交互項，根據(jù)交互項估計系數(shù)判斷政策間協(xié)同效應是否存在。若交互項估計系數(shù)顯著為正，則說明一個碳減排政策變量的邊際效應隨著另一政策變量的增加而遞增，即存在協(xié)同效應。第三，市場表現(xiàn)的調(diào)節(jié)效應。本文結(jié)合市場表現(xiàn)指標國有化程度和出口開放度，在方程(1)的基礎上，加入碳減排政策變量與市場表現(xiàn)指標的交互項進行回歸，將驗證市場表現(xiàn)對政策的結(jié)構(gòu)升級效應的調(diào)節(jié)作用。

(二)數(shù)據(jù)說明

1.工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級。首先，為保持統(tǒng)計口徑一致，本文參考《中國工業(yè)經(jīng)濟年鑒》的二位數(shù)(two-digit)行業(yè)細分標準，對有關行業(yè)進行合并和剔除，最終形成35個工業(yè)行業(yè)。其次，關于低碳行業(yè)與高碳行業(yè)的劃分，本文以各行業(yè)碳強度(單位產(chǎn)值的碳排放，2000年不變價)的平均數(shù)作為劃分依據(jù)，將35個工業(yè)行業(yè)劃分為15個低碳行業(yè)和20個高碳行業(yè)。(26)我們考慮工業(yè)行業(yè)終端能源消費品種(煤炭、石油、天然氣和電力等)所產(chǎn)生的CO2排放量，其中，高碳行業(yè)共15個，包括采礦業(yè)(5個)、制造業(yè)(7個)和電力(3個)；低碳行業(yè)均為制造業(yè)(20個)。限于篇幅，相關行業(yè)名稱不再羅列出來。最后，參考一般文獻的研究，工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級用各省區(qū)低碳行業(yè)產(chǎn)值比上高碳行業(yè)產(chǎn)值來表示(式(2))，該指標上升表示生產(chǎn)要素從高碳行業(yè)(碳強度較高或碳生產(chǎn)率較低行業(yè))轉(zhuǎn)移到低碳行業(yè)(碳強度較低或碳生產(chǎn)率較高行業(yè))：

(2)

其中，l和h分別表示低碳行業(yè)和高碳行業(yè)，Y為相應工業(yè)行業(yè)層面總產(chǎn)值。

圖2顯示中國工業(yè)部分高碳與低碳行業(yè)碳強度分布情況，分別列出排名前5位的高碳行業(yè)和排名后5位的低碳行業(yè)。按照上述劃分標準，高碳行業(yè)碳強度都在1噸/萬元以上，平均為2.141噸/萬元，而低碳行業(yè)碳強度都在1噸/萬元以下，平均為0.317噸/萬元。碳強度最高的行業(yè)為黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)(簡稱為“黑色”)，達到5.499噸/萬元，其余依次是非金屬礦物制品業(yè)、煤炭開采和洗選業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)和石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)。碳強度最低的行業(yè)是通信設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)，只有0.049噸/萬元。

圖2 中國工業(yè)高碳與低碳行業(yè)碳強度(單位：噸/萬元)

2.政策指標。本文基于政策文本分析，用各省區(qū)每年發(fā)布的工業(yè)領域節(jié)能的政策數(shù)量來反映政策執(zhí)行強度。(27)參見張國興、高秀林、汪應洛等：《中國節(jié)能減排政策的測量、協(xié)同與演變——基于1978—2013年政策數(shù)據(jù)的研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第12期。(28)參見王班班、齊紹洲：《市場型和命令型政策工具的節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新效應——基于中國工業(yè)行業(yè)專利數(shù)據(jù)的實證》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2016年第6期。同時，考慮到政策本身具有不同的法律效力等級，本文按照省級地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件分成三檔，并以政策效力分數(shù)為權(quán)重(分別為5、3和1)進行加權(quán)求和得到相應的政策執(zhí)行強度指標。由于政策在有效期內(nèi)將持續(xù)產(chǎn)生影響，對政策評分還要進行逐年加總。但在累積過程中，如果一條新的政策取代舊的政策，則減去被取代政策的評分。本文參考各地區(qū)節(jié)能規(guī)劃、節(jié)能目標執(zhí)行措施等文件，篩選出相應關鍵詞[如淘汰落后產(chǎn)能、鍋爐(窯爐)改造、余熱余壓利用、電機系統(tǒng)節(jié)能改造、完善節(jié)能標準標識、推廣節(jié)能技術(shù)與產(chǎn)品等]，通過萬方法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫對工業(yè)節(jié)能的政策數(shù)量和法律效力等進行了檢索和統(tǒng)計(1980—2015年)。

由于中國缺少細分領域(包括新能源在內(nèi))的補貼支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)，本文同樣采用新能源領域關鍵詞(也可查詢中國新能源網(wǎng)站：www.newenergy.org.cn)在上市公司的補貼項目明細進行檢索，即用各省區(qū)A股上市公司補貼數(shù)據(jù)替代。(29)參見郝穎、辛清泉、劉星：《地區(qū)差異、企業(yè)投資與經(jīng)濟增長質(zhì)量》，《經(jīng)濟研究》2014年第3期。上市公司獲得政府補貼的明細科目(包括增值稅返還、財政補貼、創(chuàng)新獎勵、所得稅返還等)來自于會計報表附注中的信息批露，我們按省區(qū)和年度將屬地上市公司的補貼數(shù)據(jù)分別加總，形成省級層面新能源補貼數(shù)據(jù)。同理，由于補貼支出在未來一段時間內(nèi)會產(chǎn)生持續(xù)影響，我們根據(jù)永續(xù)盤存法(PIM)來核算補貼存量。(30)根據(jù)一般文獻研究，價格指數(shù)取消費物價指數(shù)和固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)的加權(quán)平均值，權(quán)重分別為0.55和0.45，折舊率取15%。

3.控制變量。參考大多數(shù)文獻的研究，控制變量的選取如下：國有化程度用國有資本比上實收資本來表示，平均工資根據(jù)分行業(yè)就業(yè)人員和勞動報酬，計算各省區(qū)工業(yè)就業(yè)人員平均勞動報酬(經(jīng)CPI指數(shù)平減)，出口開放度用出口交貨值比上產(chǎn)品銷售收入來表示。

表1給出了本文主要變量統(tǒng)計描述。鑒于相關指標原始數(shù)據(jù)的可得性，本文所選用的研究時段為1999—2016年，數(shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)庫、萬方數(shù)據(jù)(法規(guī))庫、中國法律法規(guī)網(wǎng)、《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》、《中國能源統(tǒng)計年鑒》、《中國經(jīng)濟普查年鑒》和《中國環(huán)境年鑒》。

表1 主要變量統(tǒng)計描述

圖3顯示2000—2016年中國工業(yè)低碳行業(yè)相對值(低碳行業(yè)產(chǎn)值比上高碳行業(yè)產(chǎn)值，30個省區(qū)算術(shù)平均值)變動趨勢。從圖中可以發(fā)現(xiàn)，總體變動趨勢圖以2006年為界形成鮮明拐點。特別的是，2006年中國工業(yè)低碳行業(yè)相對值達到最小值，為0.995 8，接近于1。也就是說，在這一年，中國低碳行業(yè)和高碳行業(yè)在產(chǎn)值方面大致相等。在“十五”時期，由于高碳行業(yè)發(fā)展較快，致使低碳行業(yè)相對值呈現(xiàn)下降趨勢，而從2006年開始，國家“十一五”明確提出節(jié)能約束性目標和支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從實施效果看，政策的干預對中國工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級取得積極成效。

圖3 中國工業(yè)低碳行業(yè)相對值變動趨勢(作者繪制)

四、實證分析

(一)基準分析

表2報告了碳減排政策與工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的基準模型估計結(jié)果。第(1)列控制了政策變量和非觀測效應，第(2)列在此基礎上，加上國有化程度、出口開放度和平均工資等變量，其實證結(jié)果均顯示，交互項(esp*d1)在1%水平上顯著，而sub*d1和pilot*d2不顯著?？梢姽?jié)能目標政策具有明顯的結(jié)構(gòu)升級效應，新能源補貼和碳市場未能有效促進工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級?！笆晃濉币詠?，國家在戰(zhàn)略規(guī)劃和政策導向?qū)用嬖O置能源強度下降目標，并將目標完成情況作為地方政府官員的考評內(nèi)容，是該政策產(chǎn)生積極驅(qū)動效果的前提和保障。(31)王班班、齊紹洲：《市場型和命令型政策工具的節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新效應——基于中國工業(yè)行業(yè)專利數(shù)據(jù)的實證》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2016年第6期。

具體來說，節(jié)能目標政策側(cè)重于“硬約束”，可以保證措施更好地轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，是一種自上而下且行之有效的規(guī)制形式。命令控制規(guī)制通過限制高碳行業(yè)的市場進入，加快淘汰落后產(chǎn)能，倒逼低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展等路徑，推動工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級。相比之下，碳市場未能產(chǎn)生顯著的結(jié)構(gòu)升級效果。究其原因，中國的碳市場試點啟動以來，在發(fā)揮市場機制方面積累了一定的經(jīng)驗，但也暴露出不少問題。當前多數(shù)試點市場配額供過于求，交易間斷嚴重，成本約束有限，制度體系不健全，對工業(yè)結(jié)構(gòu)升級無法形成有力的支撐。總之，總量和交易機制在中國面臨著低效運轉(zhuǎn)的交易市場和整體較弱的規(guī)制水平等諸多現(xiàn)實問題，顯然很難發(fā)揮市場機制的資源配置效應。(32)涂正革、諶仁俊：《排污權(quán)交易機制在中國能否實現(xiàn)波特效應?》,《經(jīng)濟研究》2015年第7期。

作為扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展最廣泛的政策工具，補貼在世界范圍內(nèi)普遍應用。我們的實證分析顯示新能源補貼估計結(jié)果不顯著：(33)鑒于采用上市公司加總數(shù)據(jù)仍然存在地區(qū)性偏誤問題，且補助明細是從2003年才開始提供，本文新能源補貼相關的實證結(jié)果尚不確鑿，為保留性結(jié)論，尚待后續(xù)研究。特別感謝匿名審稿專家指出這一點。一方面，中國近年不斷加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持力度，推動了新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展；(34)周亞虹、蒲余路、陳詩一、方芳：《政府扶持與新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展——以新能源為例》，《經(jīng)濟研究》2015年第6期。另一方面，政府也通過“深化補貼”保護了部分高碳行業(yè)或低碳競爭力較弱的企業(yè)，呈現(xiàn)出“保護弱者”的特點。對特定行業(yè)或企業(yè)的長期保護，容易形成政策依賴或滋生尋租空間，損害市場競爭的“優(yōu)勝劣汰”機制，不利于化解過剩產(chǎn)能。

表2 基準模型估計結(jié)果

對不同區(qū)域(東部和中西部)進行分組檢驗后發(fā)現(xiàn)(第3～4列)，節(jié)能目標政策在兩大區(qū)域均能顯著推動工業(yè)結(jié)構(gòu)向低碳化轉(zhuǎn)變，新能源補貼僅能在東部帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整，而碳市場基本上不顯著。在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，節(jié)能目標政策的估計系數(shù)為0.548，高于全國平均水平，這說明東部地區(qū)目前已具有提高規(guī)制強度的動力，目標約束政策對工業(yè)結(jié)構(gòu)升級起到了較為明顯的推動作用。新能源補貼的估計系數(shù)在10%的統(tǒng)計水平上顯著為正，表明補貼激勵有利于東部地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)向低碳化方向調(diào)整，而對中西部地區(qū)結(jié)構(gòu)升級的影響并不顯著。這可能是因為，中西部地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟追趕的愿望非常強烈，仍然處在加速推進工業(yè)化以及承接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移階段，鼓勵性政策未能有效引導工業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

(二)政策的動態(tài)效應

考慮到碳減排政策的實施是持續(xù)的動態(tài)調(diào)整過程，有必要進一步考慮政策對工業(yè)結(jié)構(gòu)升級的動態(tài)邊際效應。表3對碳減排政策的動態(tài)效應展開分析。第(1)列首先通過設置節(jié)能政策執(zhí)行強度與兩個五年規(guī)劃時期虛擬變量(“十一五”和“十二五”)的交互項(esp*d11th和esp*d12th)，考察節(jié)能目標政策在這兩個時期對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的影響效果。結(jié)果顯示，兩個二重交互項均顯著為正(影響系數(shù)分別為0.296和0.379)，表明相對于“十五”時期，目標約束在2006年之后的兩個時期均能顯著驅(qū)動工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級。第(2)列同樣分析新能源補貼在這兩個五年規(guī)劃時期的政策表現(xiàn)，通過設置兩個二重交互項(sub*d11th和sub*d12th)，其估計結(jié)果顯示新能源補貼政策效果均不顯著。第(3)列通過將碳試點政策時期虛擬變量(d2，即2014年和2015年取1，之前取0)分解成兩個年份虛擬變量，其交互項(pilot*d2014和pilot*d2015)所反映的凈效應進一步顯示碳市場工具未能驅(qū)動結(jié)構(gòu)低碳升級。

表3 基于三種碳減排政策的動態(tài)效應估計結(jié)果

表4進一步通過設置一系列年度虛擬變量，展示了節(jié)能目標政策的結(jié)構(gòu)升級效應如何逐年變化。從中可以直觀地看出，2006年以前政策執(zhí)行并未對工業(yè)結(jié)構(gòu)升級起到積極的推動作用，但自2006年國家實施節(jié)能目標約束以后，交互項回歸系數(shù)在“十一五”和“十二五”規(guī)劃時期幾乎每年均顯著為正，僅在2008年不顯著。總之，這再次證實了節(jié)能目標政策提高了工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級水平，而且政策的結(jié)構(gòu)升級效應隨時間在增強。

表4 基于節(jié)能目標政策的動態(tài)效應估計結(jié)果

(續(xù)上表)

圖4 節(jié)能目標政策的動態(tài)效應估計

此外，本文將表4中的回歸結(jié)果用圖4予以反映，并繪制了各年回歸系數(shù)的90%置信區(qū)間，曲線反映了政策對結(jié)構(gòu)升級的邊際效應。從圖4可以看出，在2006年之前，邊際效應估計系數(shù)在0值附近，而自2006年目標約束實施后，邊際效應線開始上升，在“十一五”時期出現(xiàn)些許波動，在“十二五”時期逐漸平穩(wěn)。這說明，在整體上，相較于補貼激勵和碳市場，目標約束政策能夠提供持續(xù)的、穩(wěn)定的政策導向，對促進工業(yè)結(jié)構(gòu)向低碳方向升級有更為積極的影響。

(三)政策間的協(xié)同效應

從政策體系的框架出發(fā)，這些碳減排政策不但各自發(fā)揮著作用，其相互作用也可能影響著政策執(zhí)行的效果。(35)Flanagan, K, Uyarra, E, Laranja, M., “Reconceptualising the ‘Policy Mix’ for Innovation”, Research Policy, Vol.40, No.5, 2011, pp. 702-713.因此，本文接下來探討不同政策間的協(xié)同效應。我們在基準方程(1)的基礎上引入政策變量的交互項，若交互項估計系數(shù)顯著為正，則說明一個碳減排政策變量的邊際效應隨著另一政策變量的增加而遞增，即政策之間存在協(xié)同效應。表5展示了政策間的協(xié)同效應估計結(jié)果。第(1)列基于全樣本加入節(jié)能目標政策與新能源補貼之間的交互項，考察這兩種政策實施前后期間是否產(chǎn)生了協(xié)同升級效應。估計結(jié)果顯示我們關注的三重交互項不顯著，即相對于“十五”時期，這兩種政策實施后未能有效協(xié)同促進工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級。第(2)列將樣本縮小到1999—2010年，估計結(jié)果仍然顯示目標約束與補貼支持之間未能產(chǎn)生有效的協(xié)同升級效應。第(3)列基于“十二五”時期的樣本，考察這兩種政策實施后的協(xié)同效應，結(jié)果顯示兩種政策的一次項均顯著為正，但二重交互項顯著為負。第(4)列繼續(xù)增加與碳市場的交互項，仍沒有發(fā)現(xiàn)積極的協(xié)同效應估計結(jié)果，但補貼力度在“十二五”時期對工業(yè)結(jié)構(gòu)升級具有顯著促進作用。從政策間協(xié)同效應來看，中國應對氣候變化政策的制定主體的確存在“單打獨斗”的局面，政策主體之間交叉融合不夠，選擇減排措施時缺乏協(xié)同性考量，致使不同類型碳減排規(guī)制無法形成合力。(36)Duan, M., Z. Tian, Y. Zhao, M. Li, “Interactions and Coordination between Carbon Emissions Trading and Other Direct Carbon Mitigation Policiesin China”, Energy Research and Social Science, Vol.33, 2017, pp.59-69.

表5 政策間協(xié)同效應估計結(jié)果

(四)市場表現(xiàn)的調(diào)節(jié)效應

在評估碳減排政策的結(jié)構(gòu)升級效應時，往往是假定在一定市場表現(xiàn)下來探討政策評估效果。其實，在不同的市場表現(xiàn)下，碳減排政策對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的影響程度可能是不同的。也就是說，市場表現(xiàn)可能強化或抑制碳減排政策的結(jié)構(gòu)升級效應，體現(xiàn)了非線性變化趨勢。為此，本文結(jié)合市場表現(xiàn)指標(國有產(chǎn)權(quán)與出口開放)，在方程(1)的基礎上，加入政策變量與市場表現(xiàn)指標的交互項進行回歸，將驗證市場表現(xiàn)對政策的結(jié)構(gòu)升級效應的調(diào)節(jié)作用。表6顯示市場表現(xiàn)的調(diào)節(jié)效應的估計結(jié)果。第(1)列構(gòu)造碳減排政策與國有化程度(state)的交互項，以此探析國有化程度對碳減排政策與工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級之間關系的調(diào)節(jié)作用，第(2)列加入碳減排政策與出口依賴度(export)的交互項，第(3)列將所有交乘項一起放入方程。綜合調(diào)節(jié)效應估計結(jié)果來看，僅補貼政策與出口依賴度的交互項(sub*d1*export)是顯著的。相對而言，新能源補貼政策對更高出口依賴度地區(qū)結(jié)構(gòu)低碳化升級具有顯著的抑制作用。也就是說，市場表現(xiàn)越趨向于出口導向，越不利于鼓勵性政策結(jié)構(gòu)升級效應的發(fā)揮。

節(jié)能目標政策與市場表現(xiàn)的交互項沒有發(fā)現(xiàn)任何顯著統(tǒng)計結(jié)果，這在一定程度上說明節(jié)能目標政策的結(jié)構(gòu)升級效應不依賴于市場表現(xiàn)(國有化與出口導向)。其實，無論地區(qū)市場表現(xiàn)如何，命令控制政策一直是中央、地方政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境關系的主要規(guī)制工具。另外，碳市場的結(jié)構(gòu)升級效應也不取決于市場表現(xiàn)，當然，這主要是由于中國碳市場試點才剛啟動，制度設計仍需不斷完善，市場表現(xiàn)如何影響政策傳導效應有待進一步觀察。

表6 調(diào)節(jié)效應估計結(jié)果

(五)穩(wěn)健性檢驗

我們采用一系列實證檢驗來考察基準模型結(jié)果的穩(wěn)健性(見表7)。針對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級指標，第(1)列以低碳產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)值的比重作為因變量，采用更適合估計受限因變量的tobit模型，估計結(jié)果顯示本文關注的主要政策變量的顯著性結(jié)論與前文基準回歸的結(jié)論基本一致。

表7 穩(wěn)健性檢驗

在本文的研究樣本期間，除了碳減排政策之外，其他并發(fā)事件(加入WTO、2008—2009金融危機和2008北京奧運)可能使估計結(jié)果產(chǎn)生偏誤。(37)Shi, X., Xu, Z., “Environmental Regulation and Firm Exports: Evidence from the Eleventh Five-Year Plan in China,” Journal of Environmental Economics & Management, Vol.89, 2018, pp.187-200.首先，加入WTO使中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟一體化，且對工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來巨大的契機。第(2)列去掉了2001年前的樣本，其主要變量估計結(jié)果與表2類似。其次，2008—2009年全球金融危機對中國產(chǎn)業(yè)造成較大的沖擊。為了去掉金融危機的可能影響，第(3)列刪掉了2008年和2009年兩年的樣本，其估計結(jié)果沒有發(fā)生顯著改變。最后，在迎接奧運會期間，北京跟周邊省市開展聯(lián)防聯(lián)控，實施藍天工程、碧水工程、清潔能源建設等，全面踐行北京“綠色奧運”理念。為了消除“奧運模式”的影響，第(4)列刪掉了北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和遼寧等相關省市樣本，其主要變量整體結(jié)果未發(fā)生明顯改變。

五、總結(jié)性評述與討論

“十三五”乃至更長時期，中國將面臨深化結(jié)構(gòu)改革和狠抓節(jié)能減排的雙重壓力。當前“新常態(tài)”下經(jīng)濟增速“換檔”，而碳減排任務依然艱巨，工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級無疑是協(xié)調(diào)減緩氣候變化與推動產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間最重要的解決方案，這就迫切需要為共贏的低碳發(fā)展模式尋求新的動力和政策引導。相應地，中國的碳減排規(guī)制也開始由較單一的命令控制型政策轉(zhuǎn)向多層次的市場型政策。衡量目前的碳減排政策是否發(fā)揮了結(jié)構(gòu)升級的作用，以及如何能夠更好地運用政策工具去支持中國在工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化方面的轉(zhuǎn)型升級，正是這篇文章的出發(fā)點所在?；谶@一目標，本文基于中國省區(qū)面板數(shù)據(jù)，引入政策工具的異質(zhì)性，探討不同碳減排政策對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的差異化影響效應，既為政府減排工具的綜合運用提供了理論和經(jīng)驗基礎，也是對現(xiàn)有減排政策與結(jié)構(gòu)升級研究的重要補充。主要結(jié)論如下：

不同類型碳減排政策對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級的影響效應確實呈現(xiàn)出一定的差異性：節(jié)能目標政策更能顯著推動工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化調(diào)整，新能源補貼效果存在區(qū)域性和滯后性，碳市場表現(xiàn)不顯著。從動態(tài)效應看，節(jié)能目標政策在2006年之后對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級做出了較為“穩(wěn)定”的貢獻，且政策的倒逼效應隨時間在增強。從政策間協(xié)同效應來看，沒有發(fā)現(xiàn)任何積極的協(xié)同升級結(jié)果，可見中國碳減排政策的制定主體的確存在“單打獨斗”的局面，缺乏協(xié)同性考量。從市場表現(xiàn)的調(diào)節(jié)效應來看，新能源補貼政策對更高出口依賴度地區(qū)結(jié)構(gòu)升級具有顯著的抑制作用，另外兩種政策的結(jié)構(gòu)升級效應不依賴于市場表現(xiàn)。最后，本文在模型設定、并發(fā)事件(加入WTO、北京奧運和金融危機)等方面證實了基準模型估計結(jié)果的穩(wěn)健性。

在高碳產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、低碳技術(shù)進步相對不足、要素成本持續(xù)上漲和全球低碳變革加速發(fā)展的背景下，中國工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級面臨較大的壓力。上述結(jié)論不僅有利于理解不同減排規(guī)制約束下的工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級，而且再次凸顯了提高規(guī)制強度的必要性。由于碳減排規(guī)制體系尚不健全，相比于市場型工具，中國一直更依賴于命令控制型的監(jiān)管模式，比如設定自上而下的節(jié)能減排目標。目標約束在很大程度上引導了中國碳減排政策的方向，并在實踐中對工業(yè)結(jié)構(gòu)低碳升級產(chǎn)生了積極效果，不失為一種更行之有效的工具。當然，中國也認識到未來必然更多地采用市場化機制來提高政策效率以及提供更多的靈活性，如環(huán)境稅、綠色證書交易等。(38)參見趙忠龍：《環(huán)境稅收的產(chǎn)業(yè)功能與規(guī)制效應分析》，《暨南學報》(哲學社會科學版)2017年第1期。(39)Zhao, X. G., L. Cui, T. Feng, “A Study on the Construction and Supporting Mechanisms of Tradable Green, Certificates Finance System in China”, Journal of Applied Sciences, Vol.13, No.10, 2013, pp.1883-1888.當然，要想實現(xiàn)市場型規(guī)制的積極驅(qū)動效應，中國還需要大力推進和完善市場機制制度建設，依法加強規(guī)制強度，重視資源配置效應。最后，應當優(yōu)化不同類型碳減排政策的頂層設計，加強和發(fā)揮政策間的協(xié)同作用。