地方政策俘獲的發(fā)生機(jī)理與防治對策
——基于典型案例的一項(xiàng)研究

袁柏順

(湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長沙 410082)

一、政策俘獲：概念辨析

自1971年斯蒂格勒在其規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)中提出規(guī)制俘獲理論(Regulatory capture)，俘獲便作為企業(yè)施加政治影響的一種方法得到廣泛關(guān)注。1999年，世界銀行歐洲和中亞地區(qū)治理與公共部門改革首席專家赫爾曼(Joel S.Hellman)等人首次從反腐敗改革的角度探討國家俘獲(State capture)，自此，國家俘獲開始成為世界銀行在反腐敗領(lǐng)域廣泛使用的一個(gè)專門術(shù)語。[1]雖然在國家俘獲的文獻(xiàn)當(dāng)中有著政策俘獲(Policy Capture)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，政策俘獲這一表述也在相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)當(dāng)中零星出現(xiàn)，但對政策俘獲的研究依然是從政府失靈、市場失靈的角度而非從腐敗與反腐敗角度進(jìn)行的。[2]政策俘獲作為一個(gè)廉政研究領(lǐng)域的專門術(shù)語，為國際組織所關(guān)注并正式運(yùn)用，來源于2017年經(jīng)合組織的專題出版物:《防止政策俘獲：公共決策中的廉潔》[3]。

政策俘獲是一個(gè)十分寬泛的術(shù)語。雖然政策俘獲往往發(fā)生在政策問題的提出與政策制定環(huán)節(jié)，但在政策的具體執(zhí)行中，尤其是與政策修訂相關(guān)的一些政策實(shí)施、評估環(huán)節(jié)中的決策也同樣可以被俘獲。政策俘獲的核心是私人利益通過合法的或非法的手段，影響公共行為主體在公共政策中的行為和決定，令公共行為主體濫用自由裁量權(quán)，以幫助私人利益獲取不公平競爭優(yōu)勢、不正當(dāng)利益。如果說一般的腐敗行為是在既定規(guī)則下對執(zhí)行規(guī)則的自由裁量權(quán)的非公共運(yùn)用、濫用，政策俘獲行為則是要改變作為公共政策的規(guī)則，使之屈從于某些特定的私人利益。

與政策俘獲相比，政府俘獲、國家俘獲的概念更為抽象，且因?qū)Α罢薄皣摇钡牟煌缍ǘ菀滓l(fā)爭議。一般論者往往將國家俘獲與政府俘獲等同，一些中文譯者甚至將“State capture”直接翻譯為“政府俘獲”。[4]這樣的混同更增加了概念的模糊性、抽象性。作為一種政治腐敗，因各個(gè)國家的國家制度、政府體制不一，各國的國家俘獲現(xiàn)象往往也呈現(xiàn)出巨大差異。在我國與西方國家之間，這樣的差異尤其明顯：不同于西方語境下政府概念往往指行政機(jī)關(guān)，我國的政府概念是一個(gè)廣義政府的概念；不同于西方政府的“有限責(zé)任”政府屬性，我國政府幾乎是一個(gè)“無限責(zé)任”政府。[5]不同于西方政黨政治下隨選舉而上下浮沉的不同政黨輪換的政府，我國政府是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)且長期執(zhí)政的政府。此種背景下，國家俘獲的一般理論對我國國家俘獲的表現(xiàn)形式不一定具有解釋力。

國家制度與國家治理的差異導(dǎo)致國家俘獲現(xiàn)象與行為的差異，關(guān)于國家俘獲治理的對策顯然同樣會(huì)有巨大差別。正如有論者所指出的，對于俘獲的治理，不同于對其他類型的腐敗的治理，迄今仍“缺乏系統(tǒng)性嘗試”，沒有適用于不同國家的“通用模式”。[6]而較早將國家俘獲作為一種腐敗形式的赫爾曼亦曾指出，有必要詳細(xì)了解每個(gè)國家各不相同的管制決策過程的特定程序，才可能提出“有意義的改革建議”[7]。例如，他提出的一些主要建議如強(qiáng)化對政治捐獻(xiàn)等政治籌資的管制與監(jiān)督，采取籌資披露、游說限制等舉措，顯然基于像選舉政治、政黨政治轉(zhuǎn)型的國家之政治體制，對于政治體制完全不同的中國并不具有必要性，換言之，它是西式民主制國家的困擾，而對中國來說這些問題并不存在，相關(guān)防治對策顯然并不適合我國。

然而，無論西式民主國家還是中國，任何國家的治理，都離不開公共政策，公共政策必須體現(xiàn)公共價(jià)值，維護(hù)和增進(jìn)公共利益，這一點(diǎn)是沒有根本差別的,正如經(jīng)合組織刊物所說:“沒有一個(gè)國家可以避免政策俘獲?！盵3]因此可以認(rèn)為，政策俘獲概念更為具體、更具有確定性，更適合分析各種不同場域。事實(shí)上，即使在赫爾曼提出的國家俘獲界定與論述中，國家俘獲也往往體現(xiàn)為法律法規(guī)和政策的俘獲：“即企業(yè)向公共官員進(jìn)行非法的、不透明的私人支付，以期影響政府機(jī)構(gòu)的法律、規(guī)則、規(guī)章或者命令的制定?！盵4]無論政府、國家的含義差別如何之大，任何國家、政府必須通過公共政策來體現(xiàn)公共價(jià)值，履行其保障與促進(jìn)公共利益的職能。因此，討論政策俘獲，顯然比討論國家俘獲更具有共通性。

不同于有論者對政府俘獲與腐敗行為所做的區(qū)分，[6]本文認(rèn)為政策俘獲是一種腐敗形式。公共性是國家與政府的本質(zhì)所在，也內(nèi)嵌于政府政策制定的全過程，而俘獲則恰恰是以公共價(jià)值的扭曲、公共利益的損耗為代價(jià)的。它通過公共政策私有化，損耗乃至侵占公共利益，扭曲公共價(jià)值。從公共利益的角度來界定腐敗，不僅有自古希臘亞里士多德之肇始，在當(dāng)代也是腐敗定義的代表性觀點(diǎn)之一?？枴じダ锏吕锵?Carl Friedrich)認(rèn)為，當(dāng)掌權(quán)者(即公職人員)通過采取有利于任何為其提供金錢及非法的回報(bào)的人而損害公眾以及公共利益時(shí)，即稱為腐敗。[8]從這一意義上來說，政策俘獲即是腐敗。相較于具體的腐敗行為往往是見不得光的桌底下交易并具有相對確定的違規(guī)乃至違法性，政策俘獲因其一定意義上具有公開性、表面的“合法性”，是一種更為精巧的、高級形式的腐敗。論者對政府俘獲與腐敗行為所做的區(qū)分，其實(shí)不過是對包含政策俘獲在內(nèi)的國家俘獲與常見的、一般的腐敗行為的區(qū)分。[6]

相對于數(shù)以萬計(jì)、連綿不斷的關(guān)于一般腐敗行為的研究，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于政策俘獲乃至國家俘獲、政府俘獲這種腐敗形式的研究卻遠(yuǎn)不充分。即使從較為廣義的角度研究，國內(nèi)以國家俘獲為主題的文獻(xiàn)僅有40余篇，從腐敗治理的視角開展的研究更是屈指可數(shù)。[6，9-14]個(gè)中原因，很大程度上與這一研究對象的復(fù)雜性相關(guān)。一方面，政策俘獲往往具有形式上的合法性，即使被察覺也容易讓政策制定者與執(zhí)行者以政策初衷的善意、政策理解的偏差等理由為其辯解。另一方面，作為腐敗行為的政策被俘與企業(yè)或其他私人利益主體的正常影響及政府自由裁量范圍內(nèi)的正常偏重、照顧，在實(shí)踐中實(shí)在難以區(qū)分，除非有確鑿證據(jù)能夠證明政策的被俘與特定企業(yè)或其他私人利益主體的主觀意圖存在明確關(guān)聯(lián)。所有這些，無疑增加了這一廉政研究重要課題的研究難度。

不同于已有文獻(xiàn)多從規(guī)制的角度展開和偏重于理論分析，本文嘗試基于案例分析研究我國地方政府的政策俘獲現(xiàn)象，并試圖對政策俘獲的一般現(xiàn)象及其治理作一探討。已有研究大都基于轉(zhuǎn)型國家理論，從宏觀層面、理論層面展開，而缺乏對中國具體實(shí)踐的解釋力，以及具有針對性的具體措施。雖則有學(xué)者開始嘗試研究中國本土案例，但本土案例又發(fā)現(xiàn)甚少，郭京毅案甚至被當(dāng)作“中國目前唯一被證實(shí)的政府俘獲的典型案件”，而成為為數(shù)極少的實(shí)證研究成果的研究焦點(diǎn)。[15-16]個(gè)別研究成果即使探討過國家俘獲的發(fā)生機(jī)理并提出從深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革、規(guī)范企業(yè)政治行為、減少非正式關(guān)系對權(quán)力的干預(yù)以及加強(qiáng)公共政策影響評估等角度入手，形成“組合拳”等對策，[16]總體來看仍偏于宏觀。

國家俘獲理論的重要價(jià)值在于對規(guī)則制定本身的關(guān)注。不同于一般腐敗行為主要是在既定規(guī)則之下濫用自由裁量權(quán)、違反及破壞規(guī)則，國家俘獲關(guān)注對規(guī)則的制定，不管規(guī)則體現(xiàn)為法律還是政策。不同于此前文獻(xiàn)將國家俘獲的重心集中在對法律法規(guī)的俘獲，或所謂“立法腐敗”，本文集中于政策層面的俘獲現(xiàn)象。省級政府因其具有最高的地方政策制定權(quán)，因而本文選擇省級層面的政策俘獲現(xiàn)象進(jìn)行討論。需要指出的是，對于省級政府及其部門來說，政策制定本質(zhì)上仍是對更高層級的法律法規(guī)與中央政策的執(zhí)行，因此規(guī)則制定與規(guī)則執(zhí)行二者難以截然分開。不過，這并不影響本文將省級政府作為政策制定者來討論政策俘獲問題。

二、地方政策俘獲的發(fā)生機(jī)理：基于典型案例的分析

我國公共政策的體現(xiàn)形式復(fù)雜多樣。為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則，即一般意義上通稱、俗稱的“紅頭文件”，當(dāng)然是公共政策的載體。而在法律文件中表現(xiàn)為“行政措施”“決定”“命令”，甚至以“報(bào)告”“紀(jì)要”“答復(fù)”“通知”“解釋”“說明”和“函”等形式發(fā)布的正式文件，同樣也應(yīng)該是公共政策的范疇，[17]也是司法判決可以認(rèn)定的正式規(guī)則。鑒于政策俘獲的普遍性難題是易于發(fā)現(xiàn)公共政策對公共價(jià)值的偏離與公共利益的背離之現(xiàn)象，而難于發(fā)現(xiàn)政策俘獲與私人利益的直接關(guān)聯(lián)，因此有必要從已有受賄案件當(dāng)中尋求關(guān)聯(lián)證據(jù)。在中國裁判文書網(wǎng)上，關(guān)于刑事案由受賄案，截至2020年9月1日，計(jì)有137 248件司法文書，在運(yùn)用多種方式多番嘗試之后，本文最終確定以“會(huì)議紀(jì)要”作為關(guān)鍵詞。一般來說，但凡有會(huì)議就有會(huì)議紀(jì)要，在我國,地方政策的制定與出臺一般要經(jīng)過集體討論和相關(guān)程序，有了會(huì)議紀(jì)要，政策文件就可以出臺，因此該關(guān)鍵詞的選擇應(yīng)該說是合理的。考慮到關(guān)于政策文件的其他關(guān)鍵詞搜索范圍過廣，使用該關(guān)鍵詞的搜索結(jié)果在提供足量而適中的研究案例方面具有明顯的優(yōu)越性。在全部刑事案由的67 773個(gè)受賄案判決書中，結(jié)合該關(guān)鍵詞搜索到案例692個(gè)，占比不到1%。按照既有會(huì)議紀(jì)要制定政策，又有相關(guān)政策制定者或執(zhí)行者的受賄情節(jié)和私人利益主體通過行賄等手段、以獲取有助于實(shí)現(xiàn)其特殊利益的政策為直接目標(biāo)，能夠證明政策俘獲主體與政策被俘的因果聯(lián)系這一標(biāo)準(zhǔn)來篩選案例，并以案例的典型性與一定程度的代表性為基礎(chǔ)，本文最終確定周集鐵礦勘探探礦權(quán)案(簡稱周集案，下同)、億中公司補(bǔ)償耕地指標(biāo)交易案(簡稱億中案，下同)為典型案例，進(jìn)行“解剖麻雀”式的研究。

案例一:周集鐵礦勘探探礦權(quán)案

國土資源部2003年審議通過的《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》總則第4條明文規(guī)定：“探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則。”而2011年9月，安徽省國土資源廳對周集鐵礦勘探探礦權(quán)掛牌出讓，設(shè)置競買人資質(zhì)要求與準(zhǔn)入條件為“競買申請人必須已獲得國家發(fā)改委在霍邱地區(qū)建設(shè)鋼鐵加工項(xiàng)目的批文”。因當(dāng)時(shí)僅有首礦大昌公司一家企業(yè)取得了國家發(fā)改委在霍邱地區(qū)建設(shè)鋼鐵加工項(xiàng)目的批文，所以此行為嚴(yán)重影響了公平公正原則。隨后因輿論壓力過大而未成功。但2011年11月，安徽省政府又增設(shè)競買人條件，要求“競買人競得周集鐵礦探礦權(quán)并轉(zhuǎn)采后，不得直接出售原礦產(chǎn)品，必須就地轉(zhuǎn)化鐵礦資源，建設(shè)鋼鐵加工項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)鐵礦資源開發(fā)與深加工產(chǎn)業(yè)對接，深加工投資不低于50億元人民幣”。2011年12月16日，國土廳發(fā)布101號《周集鐵礦勘探探礦權(quán)掛牌出讓公告》，最終周集鐵礦探礦權(quán)落入首礦大昌公司之手。后經(jīng)查實(shí)，2007年至2011年的4年時(shí)間里，時(shí)任安徽省國土資源廳巡視員的楊先靜先后三次接受請托，幫助安徽大昌礦業(yè)公司董事長吉立昌解決轉(zhuǎn)讓、出讓鐵礦探礦權(quán)事宜。[18]或通過修改規(guī)則，變更縮小范圍并延續(xù)兩年，以使本應(yīng)注銷的大昌公司的探礦權(quán)得以符合政策規(guī)定；或通過準(zhǔn)入門檻的制定，限制其他企業(yè)準(zhǔn)入，實(shí)屬政策俘獲。在相關(guān)公共資源交易領(lǐng)域權(quán)錢交易的背后，是18.9億余元的國家財(cái)產(chǎn)損失。

案例二:億中公司補(bǔ)償耕地指標(biāo)交易案

安徽億中土地開發(fā)服務(wù)公司(以下簡稱億中公司)是一家民營企業(yè)。2009年12月28日，《安徽省易地調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲備暫行辦法》和《安徽省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易暫行辦法規(guī)定》規(guī)定，全省各地、縣(市、區(qū))需易地有償調(diào)劑的補(bǔ)償耕地指標(biāo)，“一律納入”省易地調(diào)劑補(bǔ)償耕地指標(biāo)儲備庫，“實(shí)行統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一管理”，“省國土資源廳對全省補(bǔ)償耕地指標(biāo)交易實(shí)行統(tǒng)一管理，全省補(bǔ)充耕地指標(biāo)易地有償調(diào)劑必須通過省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易市場進(jìn)行”。時(shí)任安徽省樅陽縣國土資源局局長的余覺先明知新增耕地指標(biāo)調(diào)劑交易主體應(yīng)為市級國土部門，企業(yè)和個(gè)人不具備調(diào)劑主體資格，仍違規(guī)將新增耕地指標(biāo)采取“委托中介”的形式出售給作為民營企業(yè)的億中公司進(jìn)行倒賣；明知所有新增耕地指標(biāo)都要納入省交易平臺進(jìn)行交易且省交易平臺已然建立并運(yùn)行，仍違規(guī)進(jìn)行新增耕地指標(biāo)市場外交易，違規(guī)給予億中公司指標(biāo)交易優(yōu)惠款，共造成國家損失5 677.688 948萬元(若加上其他項(xiàng)目，余覺先被控總計(jì)造成國家財(cái)產(chǎn)損失18 624.702 788萬元)。而這一腐敗行為背后，有一個(gè)基本的、關(guān)鍵的前提條件是2010年10月14日安徽省國土資源廳的一項(xiàng)政策決定。該決定以皖國土資函(2010)2027號文件的形式同意將包含上述交易中的土地指標(biāo)在內(nèi)的共計(jì)4 000畝土地作為歷史遺留問題按老辦法解決。[19]

通過分析上述案例，可以發(fā)現(xiàn)政策俘獲的發(fā)生機(jī)理(見圖1、圖2)。

圖1 周集案中的政策俘獲

圖2 億中案中的政策俘獲

(一)企業(yè)與貪腐政府官員結(jié)成利益共同體

在周集案當(dāng)中，安徽大昌礦業(yè)公司與楊先靜存在經(jīng)過確認(rèn)的多次行賄受賄事實(shí)，楊先靜亦存在多次接受請托為該企業(yè)謀利的事實(shí)。2007年至2011年間，楊先靜利用其擔(dān)任安徽省國土資源廳巡視員的職務(wù)便利，接受大昌集團(tuán)董事長吉立昌的請托，為該公司和該公司持股的首礦大昌公司爭取國家礦產(chǎn)資源綜合利用項(xiàng)目資金、分立延續(xù)萬莊鐵礦探礦權(quán)、探礦權(quán)貸款抵押備案、轉(zhuǎn)讓范橋鐵礦探礦權(quán)、設(shè)置準(zhǔn)入條件出讓周集鐵礦探礦權(quán)等事項(xiàng)提供幫助，于2010年、2012年先后兩次共計(jì)收受吉立昌1 000.4萬元。在億中案當(dāng)中，億中公司與余覺先形成利益共同體。除去案發(fā)后余覺先退繳的贓款202.76萬元之外，另有查明的非法收受和索取的他人財(cái)物，共計(jì)人民幣41萬元(個(gè)人實(shí)得35萬元)、美金8 000元。當(dāng)中，2008年至2010年，億中公司為希望獲得和感謝余覺先在業(yè)務(wù)上的關(guān)照，送給余覺先人民幣15萬元和美金8 000元。在利益共同體結(jié)成的情況下，受賄官員既可能接受請托而行事，亦可能基于對共謀方過往所形成的信任而主動(dòng)行事，如在周集案中，楊先靜自己承認(rèn)期求得到回報(bào)而主動(dòng)采取相關(guān)行為。由此，借助于腐敗官員，特定企業(yè)在政府部門打開了缺口，開始了政策輸入。

(二)層級政策過程信息不對稱

在政府部門將企業(yè)請求輸入并開始政策過程之后，基于層級政府之間的信任與合法渠道，政策過程得以展開，并最終使政策訴求成功抵達(dá)有權(quán)制定政策的省級政府或其部門。在億中案中，蕪湖市國土局積極協(xié)調(diào)，以市政府名義出公函，并出面協(xié)調(diào)省國土廳，蕪湖市國土局非常需要指標(biāo)且財(cái)政狀況也比較好，愿意價(jià)格高點(diǎn)買指標(biāo)。在收到樅陽縣的公函之后，蕪湖市國土局也協(xié)調(diào)安慶市國土局打報(bào)告給省國土廳。蕪湖與安慶市國土局并未將已知悉或并應(yīng)知悉的情況匯報(bào)給國土廳，該廳耕保處副處長尤某稱上述方面“隱瞞了實(shí)情”，“騙取”了省國土廳的批復(fù)。如2010年7月12日、8月10日，安慶市國土資源局和蕪湖市國土資源局分別向安徽省國土資源廳打報(bào)告請示，稱2009年與安慶市樅陽縣、望江縣國土資源局簽訂了4 000畝新增耕地指標(biāo)，調(diào)劑費(fèi)用均于簽訂協(xié)議時(shí)兌現(xiàn)，從而要求特殊政策，但事實(shí)卻并非如此。

(三)會(huì)議決策與會(huì)議管理漏洞

政策制定往往通過會(huì)議集體決策。在億中案中，在接到蕪湖市國土資源局請示之后，2010年3月25日，安徽省國土資源廳廳長辦公會(huì)確定幾個(gè)遺留問題按老辦法處理，其中包括蕪湖市申請調(diào)劑樅陽縣7 000畝補(bǔ)充耕地指標(biāo)。有兩市政府的請求與背書，廳長辦公會(huì)的政策決定顯然不難通過。

不過，在政策制定過程中，貪腐官員“夾帶私貨”，如果決策會(huì)議中無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，在會(huì)議討論決定之后、政策出臺之前的會(huì)議記錄上亦可做文章。楊先靜案即是如此。2011年9月，安徽省國土資源廳對周集鐵礦勘探探礦權(quán)掛牌出讓，掛牌準(zhǔn)入條件由礦管處擬稿并經(jīng)廳長辦公會(huì)研究確定，在報(bào)經(jīng)楊先靜簽發(fā)文稿時(shí)，楊先靜擅自更改廳長辦公會(huì)決定，試圖為首礦大昌公司量身定做，將條件更改為“競買申請人必須已獲得國家發(fā)改委在霍邱地區(qū)建設(shè)鋼鐵加工項(xiàng)目的批文”，并正式對外掛牌公告。其后廳長辦公會(huì)出于輿論壓力研究決定暫停周集鐵礦勘探探礦權(quán)掛牌出讓之后，楊先靜再次擅自更改廳長辦公會(huì)決定，在文中增加“或重新啟動(dòng)該探礦權(quán)掛牌出讓工作”，并報(bào)至安徽省人民政府。此后，楊先靜再次加入準(zhǔn)入條件，使得大昌公司成為唯一一家符合報(bào)名條件的競買人，參與競買并得以低價(jià)購買周集鐵礦勘探探礦權(quán)。

三、地方政策俘獲的防治對策

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，防止干預(yù)過多，是防止權(quán)力尋租、政策俘獲的釜底抽薪之策和一般做法(OECD，2017)。[3]不過，這些措施仍然無法解決必要的政策干預(yù)之下的政策俘獲問題，盡管縮小了其可能發(fā)生的范圍。因此，除此之外，還必須結(jié)合我國國情，采取一切切實(shí)可行的具體措施，對地方政策俘獲予以防范。從上述典型案例中地方政策俘獲的發(fā)生過程與機(jī)理出發(fā)，可以采取以下具有針對性的舉措。

(一)打破利益共謀，構(gòu)建親清政商關(guān)系

上述案例當(dāng)中，部分貪腐官員與特定企業(yè)所代表的私人利益，已經(jīng)事實(shí)上成為了利益共同體，成為政策俘獲的突破口。打破利益共謀格局，建設(shè)規(guī)范的政商關(guān)系，是防治政策俘獲的入手門徑。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長。事實(shí)上，親清作為新型政商關(guān)系，其構(gòu)建同時(shí)涵括公權(quán)力機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部與所有企業(yè)與商界人士。既要在這一關(guān)系的雙方之間劃出紅線、劃出底線，行賄受賄一起查，嚴(yán)格防止利益共謀和結(jié)成利益共同體，也要保護(hù)正常的政商關(guān)系、創(chuàng)建和維持優(yōu)良的營商環(huán)境，做好服務(wù)型政府應(yīng)該做的服務(wù)工作。在這一方面，各省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)紛紛出臺相關(guān)政策文件，致力于通過正面清單、負(fù)面清單等規(guī)范運(yùn)作，為上述目標(biāo)做出有益嘗試。

(二)加強(qiáng)地方政府層級監(jiān)督

上述典型案例當(dāng)中政策俘獲的發(fā)生，離不開政策過程中各層級地方政府的參與。相對于同一級政府對其組成部門的監(jiān)督，地方政府層級監(jiān)督往往有更大的信息不對稱，監(jiān)督因此有更大的難度。事實(shí)上，在億中案當(dāng)中，省國土廳、蕪湖方、安慶市國土局等多個(gè)環(huán)節(jié)中無論哪一方在整個(gè)過程中進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)和監(jiān)督，37 206 379.8元國有資產(chǎn)流失的后果都應(yīng)該可以避免。因此，各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失是不爭的事實(shí)。要防止政策俘獲，加強(qiáng)地方政府層級監(jiān)督，尤其加強(qiáng)對下級政府及其部門政策訴求的真實(shí)性、合規(guī)性的審查，可以對政策俘獲過程形成有效阻斷。在此過程中，上級政府業(yè)務(wù)部門負(fù)有重要使命。當(dāng)然，各級政府領(lǐng)導(dǎo)班子對其組成部門的監(jiān)督也需要加強(qiáng)監(jiān)管。

(三)規(guī)范會(huì)議制度

我國地方政策的制定往往必須經(jīng)過會(huì)議決策。在當(dāng)前，各級政府、各級部門其實(shí)均制定有會(huì)議制度，對會(huì)議管理的各個(gè)方面如時(shí)間、職權(quán)范圍、內(nèi)容、召開程序等皆有明確的規(guī)定，因此主要的問題應(yīng)該在于各級地方黨政機(jī)關(guān)的落實(shí)與強(qiáng)化監(jiān)督。上級黨委的巡視巡察、主題教育的檢查、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，均應(yīng)該將各地方黨政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)議制度列入監(jiān)督檢查范圍，并對未嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)議制度的地方黨政負(fù)責(zé)人予以批評教育乃至問責(zé)。

上述典型案例表明，在會(huì)議制度當(dāng)中，仍然存在會(huì)議記錄管理的漏洞。會(huì)議記錄是集體討論的結(jié)果，是政策決定的依據(jù)，但楊先靜得以多次私自修改辦公會(huì)集體決定，這表明會(huì)議記錄當(dāng)中存在薄弱環(huán)節(jié),需要規(guī)范會(huì)議制度、加強(qiáng)全過程會(huì)議管理。

政策俘獲從來都具有相對一般行賄受賄行為更高的“技術(shù)含量”。一般來說，作為俘獲者的企業(yè)未必以職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)作為政府俘獲的對象，而是以這些職能部門里掌握政策法規(guī)制定權(quán)的類似郭京毅這樣的技術(shù)官僚作為俘獲對象，并進(jìn)而將公共政策作為俘獲的目標(biāo)。在央地不同政府層級中，這一方面顯然具有共性。不過，地方政策俘獲的不同之處在于除此之外的復(fù)雜性。

其一，是多個(gè)層級地方政府的參與，而不是企業(yè)對公共政策的直接俘獲。這一點(diǎn)，在億中案當(dāng)中表現(xiàn)更為明顯。在這當(dāng)中，涉及的不僅僅是樅陽縣級政府，也牽涉到樅陽所在的安慶市、相關(guān)的蕪湖市并直至安徽省政府國土資源廳。只有后者才有制定相關(guān)政策的權(quán)限。

其二，是非法與合法行為的交織。億中公司誠然與樅陽縣國土局局長有著非法的交易，但該縣政府、安慶市、蕪湖市、安徽省國土資源廳卻并未牽涉到上述非法交易之中，相反，它們在政策過程當(dāng)中所扮演的角色，應(yīng)該說是基本合法的。雖然無疑地，部分下級政府也存在出于地方發(fā)展需要而非私利所做的有意欺瞞的行為。

其三，政策俘獲的沖動(dòng)與受益者未必只是企業(yè)，也可能包括下級地方政府。毫無疑問，億中公司在此案當(dāng)中非法得益頗多。但相關(guān)層級政府或因財(cái)政增收而欲出售指標(biāo)，或因發(fā)展需要購買指標(biāo)，而作為歷史遺留問題按老辦法解決的政策決定使得億中公司這一中介公司與指標(biāo)交易的雙方政府皆受益。賣方能夠獲取超過原有框架協(xié)議的7 600元/畝的價(jià)格，買方能用2萬元/畝的價(jià)格買到指標(biāo)，而不是納入省交易平臺后的每畝達(dá)到3萬多元的價(jià)格，似乎皆大歡喜。但在判決書中，僅列億中公司所獲為非法得利，而事實(shí)上該項(xiàng)政策決定所導(dǎo)致的交易案中，獲利方應(yīng)該還包括交易雙方而非僅僅中介。

應(yīng)該說，上述典型案例的個(gè)案分析，未必能夠代表地方政策俘獲所存在的普遍現(xiàn)象，基于個(gè)別典型案例的分析未必能夠上升到普遍一般的高度。更重要的是，黨的十八大以來，隨著我國反腐敗改革的不斷深入，反腐敗形勢與不少地方的作為已經(jīng)有了諸多改變。然而，反腐敗的一般規(guī)律表明，越是高壓態(tài)勢之下，腐敗越可能趨于隱蔽化、精巧化。從這一意義上來說，越應(yīng)該對政策俘獲這種高級、精巧、隱蔽的形式保持警惕。我國地方政策俘獲的復(fù)雜性，除了上述具體方面之外，在理論層面仍有更多需要注意的地方。

20世紀(jì)以來，政治權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活已成為世界各國一個(gè)普遍趨勢，這種干預(yù)往往是通過政策來加以實(shí)施的，政策俘獲從而成為一個(gè)世界性的難題?？姞栠_(dá)爾所曾總結(jié)的南亞國家、第三世界國家在腐敗控制的“初始條件”上的一般困境仍然存在。南亞各國所代表的第三世界國家在權(quán)力控制本身尚未有效解決的情形下，公共權(quán)力即大規(guī)模深度介入經(jīng)濟(jì)并擁有極大自由裁量空間的情況，與英國、荷蘭、北歐各國等早期發(fā)達(dá)國家在奉行“管得最少的政府是最好的政府”的自由資本主義時(shí)期權(quán)力即已得到有效控制，其后干預(yù)增多也只需維持清廉的情況相比，二者在腐敗控制的初始條件方面有著根本的不同。而政策在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活當(dāng)中所發(fā)揮的作用，尤其自改革開放以來，無論就廣度還是深度而言，都是西方國家和其他第三世界國家在內(nèi)的世界其他國家所無法比擬的?！八拇罂简?yàn)”，尤其是當(dāng)中市場經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)，既包含了自由裁量權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，也包含了政策俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。王岐山曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)政治腐敗是最大的腐敗，要警惕掌權(quán)者被利益集團(tuán)裹挾，避免權(quán)力成為資本的附屬、實(shí)際為利益集團(tuán)所用的情況。[20]2018年8月新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中，將政治問題和經(jīng)濟(jì)問題交織的腐敗案件作為重點(diǎn)查處的對象，同時(shí)在相關(guān)的規(guī)定中，對利益集團(tuán)的俘獲亦持警惕。因此，防治政策俘獲的重要性、必要性自不待言，且任重而道遠(yuǎn)。

{本文系湖南省社科基金重大智庫項(xiàng)目“如何有效治理公共資源交易中的腐敗問題”[湘社科辦(2019)]之階段性研究成果}