脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接的邏輯及機制建構(gòu)

袁坤

(中共恩施州委黨校 州情研究室， 湖北 恩施 445000)

“精準(zhǔn)扶貧”“鄉(xiāng)村振興”由習(xí)近平總書記分別于2013年在湖南湘西考察、2017年十九大報告中提出。精準(zhǔn)扶貧是鄉(xiāng)村振興的重要前提和基本構(gòu)成，鄉(xiāng)村振興是穩(wěn)定鞏固脫貧成效、持續(xù)提升脫貧質(zhì)量的有效手段。自2017年我國第一批貧困縣脫貧摘帽、貧困群眾實現(xiàn)脫貧，兩年來，我國有323個貧困縣實現(xiàn)脫貧，且未來兩年，更多貧困縣、貧困人口將實現(xiàn)脫貧。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何銜接，成為關(guān)注焦點和實踐難點。李克強總理在2019年的政府工作報告中提出，要加強脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接。探索鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)扶貧有機銜接機制，不僅是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的需要，而且是實施鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。

一、引言與文獻綜述

當(dāng)前，全國多地精準(zhǔn)扶貧處于攻堅收官階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正全面開啟。馬克思認為，實踐是理論的出發(fā)點和歸宿點。探索精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接機制是生動實踐的現(xiàn)實訴求。針對精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，學(xué)界已進行初步探討，并形成一定的理論成果。學(xué)界的探索集中在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接的必要性、可行性和路徑方面。就必要性論述方面，學(xué)界普遍認為精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興是我國全面實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強農(nóng)村美農(nóng)民富”的兩個必經(jīng)階段，二者銜接的順暢與否，將影響到目標(biāo)是否實現(xiàn)。如孫迎聯(lián)等認為脫貧嵌合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是“后扶貧時代”推動實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧致富與振興發(fā)展的根本途徑之一[1]。由于減貧工作具有動態(tài)性、長期性和復(fù)雜性，2020年全面建成小康社會的目標(biāo)實現(xiàn)以后，將會隨之形成新的更高水平下的減貧解困問題，此問題為推進鄉(xiāng)村振興應(yīng)特別關(guān)注的重大戰(zhàn)略問題之一[2]?！昂笕嫘】怠睍r期，農(nóng)民對三農(nóng)進一步發(fā)展的期待與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度契合[3]。如何實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的有效銜接，學(xué)界進行過初步探索。豆書龍、葉敬忠探討鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有機銜接可行性、障礙及路徑[4]。袁樹卓等分析鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和產(chǎn)業(yè)扶貧二者之間的關(guān)系，基于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興科學(xué)內(nèi)涵，并進一步探索產(chǎn)業(yè)扶貧的轉(zhuǎn)型方向[5]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切實推行是小康社會全面實現(xiàn)的關(guān)鍵，而鄉(xiāng)村振興的邏輯生長點在于農(nóng)村職業(yè)教育[6]。郝曉薇等運用多維貧困指數(shù)測算的AF方法的原理及測算步驟得出結(jié)論，大力發(fā)展公共基本服務(wù)，對于實現(xiàn)有效脫貧及鄉(xiāng)村振興意義重大，為探求精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的有效銜接提供了視角和啟示[7]。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和支撐，在精準(zhǔn)扶貧階段，更要因地制宜，注重農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展[8]。

梳理現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)，探究精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興如何有效銜接，是近一兩年的研究熱點，且主要研究成果集中在2019年，這與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀、國家戰(zhàn)略實施不無關(guān)系，畢竟精準(zhǔn)扶貧已進入全面收官階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帷幕正徐徐拉開，二者如何前后連接，不僅是實踐探索的重點，更是理論研究熱點。現(xiàn)有研究呈現(xiàn)出以下特征：一是局限某個層面或地域，探討實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的銜接，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育引導(dǎo)及組織銜接等。二是現(xiàn)有研究少有在分析精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接困境基礎(chǔ)上，提出有機銜接路徑。三是針對銜接路徑探索較多，但在解構(gòu)銜接邏輯基礎(chǔ)上，厘清機理，全面分析有機銜接的必要性和可行性，并探尋銜接機制構(gòu)建的學(xué)術(shù)成果尚顯不足。鑒于此，本課題以湖北省推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐為研究個案，探究脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有機銜接的理論、實踐邏輯和機制建構(gòu)。

二、有機銜接的理論邏輯和實踐邏輯

2017年，我國第一批40個貧困縣脫貧摘帽；2018年，283個貧困縣脫貧摘帽；2019年，預(yù)計330個貧困縣脫貧摘帽。實踐中，自2017年以來脫貧地區(qū)已開始探索脫貧后如何實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨著越來越多的貧困人口脫貧、貧困縣脫貧摘帽，未來幾年我國將進入脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同步推進的特殊時期。即使2020年全面建成小康社會后的幾年時間內(nèi)，仍處于二者交匯和并存時期。從理論邏輯和實踐邏輯來探析脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有機銜接，將為構(gòu)建銜接機制奠定理論基礎(chǔ)，表達現(xiàn)實訴求。

1.理論邏輯：有機銜接的制度保障

第一，階段不同，目的一致。黨的十九大提出新時代“三步走”戰(zhàn)略，其中第三步明確，到建國100周年時，要把我國建設(shè)成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，離不開農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的強力支撐。不僅要有“世界工廠”，也要成為“世界農(nóng)場”；不僅要有現(xiàn)代化城市，更要建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村；不僅要有發(fā)達的中心城市群，更要促進邊緣區(qū)域有特色的發(fā)展[9]。確保脫貧攻堅目標(biāo)實現(xiàn)，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇，更是為把我國建成社會主義現(xiàn)代化強國和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。推進脫貧攻堅和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路上的兩個必經(jīng)階段，二者之間相互促進，最終目的一致性，確保戰(zhàn)略實施、政策執(zhí)行中無原則沖突和承接障礙，這為二者實現(xiàn)有機銜接提供了最堅實的制度保障。

第二，任務(wù)各異，價值趨同。推進脫貧攻堅的目標(biāo)任務(wù)是到2020年全面建成小康社會，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)分為三個階段，其中全力推進精準(zhǔn)扶貧并確保如期脫貧是基礎(chǔ)階段，也是第一個階段。第二階段為到2035年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。第三階段即“鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)”。綜上，精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務(wù)確有不同，但二者共同致力于“人民對美好生活的追求”的愿景實現(xiàn)和發(fā)展不平衡、不充分現(xiàn)實矛盾的解決。全面分析脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的時代背景、政策關(guān)聯(lián)及價值取向，再次證明二者的目的是一致的，這也為其有機銜接消除了價值認同障礙，從深層次上保障銜接機制順暢運行，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施凝聚多方共識、匯聚更廣泛的社會力量。

2.實踐邏輯：有機銜接的現(xiàn)實訴求

從脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略系列政策出臺背景、價值取向及最終目的來看，二者價值趨同、目的一致。從現(xiàn)實訴求角度分析，二者有機銜接，既是指導(dǎo)基層實踐的現(xiàn)實需要，進一步提升脫貧成效的必然要求，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強農(nóng)村美農(nóng)民富的內(nèi)在要求。

第一，指導(dǎo)基層實踐的現(xiàn)實需要。隨著愈來愈多的貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣脫貧摘帽，貧困人口“提心吊膽”，擔(dān)心優(yōu)惠的扶貧政策將取消；非貧困人口“翹首以盼”，期盼在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中也能享受到更多惠民政策；基層干部“時而迷?！?，脫貧以后如何發(fā)展思路不甚明朗。正是因為基層不同群體遭遇各種困惑，從實踐和理論層面探索脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，以期解答迷惑、凝聚共識并形成合力。

第二，提升脫貧質(zhì)量鞏固脫貧成果的必然要求。到2020年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下我國農(nóng)村貧困人口將實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。但是，貧困發(fā)生是動態(tài)的，實現(xiàn)脫貧是相對的，寄希望于通過幾年攻堅行動永久性解決貧困問題，既不現(xiàn)實，也不可能。脫貧摘帽后，實施鄉(xiāng)村振興，能繼續(xù)提升脫貧質(zhì)量、鞏固脫貧成果?？梢灶A(yù)見，2020年全國同步全面建成小康社會，精準(zhǔn)扶貧向鄉(xiāng)村振興過渡，支農(nóng)惠農(nóng)政策將有較大調(diào)整。政策調(diào)整必將帶來受益群體、支持力度等的變化，進而造成群眾不理解和新的矛盾。探討鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)扶貧的有機銜接機制，有利于消除群眾誤解和矛盾，有利于實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，進一步提升脫貧質(zhì)量，鞏固脫貧成果。

第三，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序推進的必然前提。當(dāng)前，脫貧攻堅已進入決戰(zhàn)時期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開始實施。現(xiàn)實中，部分縣(市)已整體脫貧摘帽，脫貧后究竟如何繼續(xù)發(fā)展，實踐中仍存在迷惑。尤其是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并無現(xiàn)成經(jīng)驗可照搬，要有序開展，必須處理好同精準(zhǔn)扶貧之間的關(guān)系，做好觀念、規(guī)劃、政策及機制等的有機銜接。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，五個方面涉及不同領(lǐng)域，精準(zhǔn)扶貧期間，五個方面皆有不同程度實踐和實施，如何有機銜接，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進及最終目的的實現(xiàn)。

第四，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強農(nóng)村美農(nóng)民富的內(nèi)在要求。精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興是關(guān)涉我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重大決策部署，致力于實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美及農(nóng)民富，但二者間存在著較大差異，試圖將精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興畫等號的做法，實踐中必將產(chǎn)生一些負面效應(yīng)。將精準(zhǔn)扶貧理解為鄉(xiāng)村振興，盲目提高扶貧目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，任意擴大幫扶對象、內(nèi)容，容易導(dǎo)致扶貧不精準(zhǔn)；將鄉(xiāng)村振興錯誤地理解為精準(zhǔn)扶貧的升級版，可完成精準(zhǔn)扶貧未實現(xiàn)的所有目標(biāo)，將致使鄉(xiāng)村振興偏離方向。精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興，既有極強的關(guān)聯(lián)性，又有較大的差異性，實現(xiàn)二者的有機銜接，確保始終不偏離正確軌道，唯有此，方能實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)強農(nóng)村美農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

三、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的機制構(gòu)建

從脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接的理論邏輯和實踐邏輯分析，二者銜接不僅是現(xiàn)實訴求，且具有制度保障。然而，二者要實現(xiàn)有機銜接并非自然順暢，相反，在實踐中存在“卡頓現(xiàn)象”，不僅制約著脫貧攻堅質(zhì)量的提升，而且阻礙著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。通過筆者長達三年的駐村實踐、觀察，及脫貧前后的對比分析，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接至少面臨“五大滯后”困境。

1.有機銜接面臨的“五大滯后”困境

第一，觀念滯后。一是政府層面，集中表現(xiàn)在過于依賴上級謀劃布局，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級作為“前沿陣地”探索的重要性。我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，無現(xiàn)成模式可照搬，且我國地域面積遼闊，不可能找到“放之四海而皆準(zhǔn)”的策略和路徑，各地需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H大膽探索。當(dāng)前，基層主動探索不夠，習(xí)慣于等著上級布局后再實施。二是基層干部和駐村幫扶層面，未能認識到鄉(xiāng)村振興任務(wù)的艱巨性，某種程度上，實施鄉(xiāng)村振興比推進精準(zhǔn)扶貧難度更大。由于認識不足，已脫貧摘帽地區(qū)的部分基層干部和幫扶干部，難免會產(chǎn)生“歇歇腳”“喘喘氣”的想法，思想有松懈，行動必遲緩。三是群眾層面，因?qū)φ甙盐詹蝗?、理解不深，致使群眾誤以為精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興是相互獨立的，部分貧困群眾達到脫貧標(biāo)準(zhǔn)亦不愿脫貧，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有抵觸情緒，擔(dān)心鄉(xiāng)村振興階段享受不到脫貧攻堅期的惠民政策。相反，非貧困群眾則期盼大力實施鄉(xiāng)村振興，但是這部分群眾易陷入思想誤區(qū)，以為實施鄉(xiāng)村振興，即讓所有農(nóng)戶享受更多普惠政策，當(dāng)高期望值無法兌現(xiàn)時，容易產(chǎn)生不滿情緒。

第二，規(guī)劃滯后。推進精準(zhǔn)扶貧過程中，重點圍繞“兩不愁三保障”，從中央到地方制定了明確的工作目標(biāo)及考核評估方案，因此在實施中，目標(biāo)明確，行動有力。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，2018年11月，《湖北省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)(2018-2022年)》印發(fā)。依據(jù)慣例，市(州)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及村四級根據(jù)本地實際制定有針對性的規(guī)劃有待時日，實踐中出現(xiàn)了無振興規(guī)劃可遵循的“空窗期”，尤其是已脫貧的縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及村在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，目標(biāo)不太明確，行動較為遲緩。另外，反貧困是一個全球性的永恒課題，到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，消除的是絕對貧困，然而相對貧困和多維貧困將凸顯，如城鎮(zhèn)貧困，形式發(fā)展需要盡快制定出臺2020年后的減貧新戰(zhàn)略。

第三，機制滯后。一是組織機制滯后。脫貧攻堅組織機制健全，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，都設(shè)有專門的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，既能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又有專門的部門主抓并落實。當(dāng)前，多地由農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，缺少類似于扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的專門機構(gòu)。二是考評機制滯后。2019年湖北省委1號文件明確，市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施考核意見將于今年出臺，按慣例，市(州)制定考核意見將延遲。同時，對駐村單位和干部如何考核也并不明確，駐村干部輪換機制亦不健全。三是內(nèi)生動力激勵機制不健全。精準(zhǔn)扶貧期間，各地通過多種形式激勵貧困群眾內(nèi)生動力，如“典型帶動”“積分超市”“志智雙扶”等舉措，但未形成長效機制。

第四，產(chǎn)業(yè)滯后。產(chǎn)業(yè)是脫貧的根本，“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的核心，缺少“產(chǎn)業(yè)興旺”的有力支撐，生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效及生活富裕終將成為“鏡中花、水中月”。然而，在脫貧攻堅期，部分村未形成可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，擁有“一村一品”產(chǎn)業(yè)格局的村較少，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)支撐脫貧攻堅的力度不夠，在后期推進鄉(xiāng)村振興乏力；特色產(chǎn)業(yè)和新型經(jīng)營主體帶動覆蓋率不高；對參與幫扶的市場主體監(jiān)管不夠，其帶動輻射農(nóng)戶的作用不強，難以留住青壯年勞動力。

第五，政策滯后。精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，二者制度框架和政策體系不盡相同，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須盡快制定完善到村到戶的惠農(nóng)支農(nóng)政策。精準(zhǔn)扶貧階段，“貧困對象”和“非貧對象”獲取扶持政策的不平衡導(dǎo)致后者獲得感低?？陀^比較，扶貧期間貧困縣、貧困村及貧困戶獲得更多政策保障、項目支持、資金投入及社會幫扶，“非貧對象”獲取的政策幫扶和支持則少很多，出現(xiàn)不平衡，導(dǎo)致獲得感低。“非貧對象”獲得感低，不僅妨礙“貧困對象”的有效脫貧，更對即將實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略造成不利影響。精準(zhǔn)扶貧期間，要解決“兩不愁三保障”問題，這是為回應(yīng)人的最基本需求而做出的必然選擇，“不搞大水漫灌”、建立特惠惠農(nóng)支農(nóng)體系理所當(dāng)然。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則不同，是為了實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)追求，應(yīng)建立普惠惠農(nóng)支農(nóng)體系。由精準(zhǔn)扶貧向鄉(xiāng)村振興的過渡，體現(xiàn)出來的政策特征之一，即特惠惠農(nóng)支農(nóng)體系逐步向普惠政策體系轉(zhuǎn)型。

2.有機銜接機制建構(gòu)的路徑

“要保障精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所設(shè)定的目標(biāo)，比較可靠的路徑就是要建立起在農(nóng)村推進精準(zhǔn)扶貧的長效機制?！盵10]機制具有長期性、規(guī)范性和穩(wěn)定性的特征。機制建構(gòu)能確保戰(zhàn)略實施、政策執(zhí)行的規(guī)范有序、長期穩(wěn)定，通過機制的構(gòu)建，能盡量避免因個人意愿改變而改變的被動局面。在很大程度上，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接機制的構(gòu)建，是為了擺脫人為性、隨意性和無序性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)不可能一蹴而就，精準(zhǔn)扶貧是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，二者間的無障礙過渡需要政府的有力引導(dǎo)和規(guī)范，并形成有機銜接機制予以保障。

第一，頂層設(shè)計與微觀政策對接，實現(xiàn)觀念銜接。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既側(cè)重從頂層設(shè)計角度為實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”指明方向，又注重從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)狀況、鄉(xiāng)風(fēng)呈現(xiàn)、治理情況及生活水平等微觀層面明確目標(biāo)。要實現(xiàn)觀念銜接，需促使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設(shè)計和微觀政策有機對接，對接的突破口在于成立脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興同步推進試點。客觀來看，當(dāng)前振興方案及考評機制滯后于實踐，也受限于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略無現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒。在此背景下，應(yīng)選擇具有代表性的地區(qū)作為試點，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的有機銜接、順暢過渡?？蛇x擇深度貧困縣或貧困村，作為有機銜接探索的前沿陣地，對于在實踐中形成的有益經(jīng)驗，可因地制宜推廣。

第二，自上而下和自下而上的有機融合，實現(xiàn)規(guī)劃銜接。當(dāng)前，國家和湖北省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃已于2018年先后面世，為湖北省全力推進精準(zhǔn)扶貧和全面實施鄉(xiāng)村振興擘畫藍圖、明確規(guī)劃，這是自上而下的推進，同時亦要重視自下而上的推動。具體而言，作為精準(zhǔn)扶貧政策“落腳點”和鄉(xiāng)村振興“前線”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村，可先于市州及縣市級出臺鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，解決探索中面臨的現(xiàn)實難題，豐富和完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃體系。在實現(xiàn)自上而下規(guī)劃和自下而上探索有機融合基礎(chǔ)上，針對相對貧困和多維貧困，盡快出臺2020年后減貧新戰(zhàn)略，實現(xiàn)2020年前后規(guī)劃的無縫銜接。省級以下各級黨委政府根據(jù)本地實際，盡快出臺鄉(xiāng)村振興實施方案和考評機制，尤其涉及脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興如何有機銜接，應(yīng)盡快明確細則。

第三，強化保障增強動力，實現(xiàn)機制銜接。一是要強化組織保障，省級及以下政府成立鄉(xiāng)村振興暨脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，統(tǒng)籌推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興工作，消除體制機制壁壘，同時，建立健全各級實施鄉(xiāng)村振興系列考評機制。二是激發(fā)內(nèi)生動力，振興鄉(xiāng)村文化。鄉(xiāng)村振興相比精準(zhǔn)扶貧，目標(biāo)更遠，任務(wù)更加艱巨，僅僅依靠政府強勢推動，難以達到理想效果，因此要最大限度激發(fā)群眾的內(nèi)生動力。通過完善正向激勵機制、負面懲戒機制和檢查評估機制，補齊“志貧”短板。建立“多個課堂”，如室內(nèi)教室課堂、農(nóng)戶院子課堂、田間現(xiàn)場課堂、露天廣場課堂及以微信群、移動客戶端為媒介的網(wǎng)絡(luò)課堂等，加大對農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，提升其就業(yè)技能。精準(zhǔn)扶貧重點圍繞“兩不愁三保障”，更關(guān)注的是群眾物質(zhì)需求的滿足，但鄉(xiāng)村振興，要滿足群眾更高層次的精神需求，要加大文化下鄉(xiāng)的力度，振興鄉(xiāng)村文化。

第四，促進產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)銜接。結(jié)合各地實際，在縣域內(nèi)，打造支柱產(chǎn)業(yè)，形成市場廣泛認可的品牌。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村境內(nèi)，形成“一鄉(xiāng)一品”“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，進一步提高特色產(chǎn)業(yè)和新興經(jīng)營主體覆蓋帶動率。確?！捌髽I(yè)到村、產(chǎn)業(yè)到戶、就業(yè)到人”，留住農(nóng)村青壯年勞動力就地就業(yè)，吸引農(nóng)村實用人才和大學(xué)畢業(yè)生來鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)發(fā)展。加強對參與幫扶的企業(yè)、專業(yè)合作社及家庭農(nóng)場等市場主體運行的監(jiān)管，圍繞作用發(fā)揮不夠、輻射帶動能力不強的問題予以重點解決。發(fā)揮金融支持帶動作用，對有意愿、有能力、無不良記錄的農(nóng)戶，小額信貸應(yīng)做到應(yīng)貸盡貸，對投入幫扶的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，給予更優(yōu)惠的信貸支持，鼓勵參與發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

第五，建立完善普惠型惠農(nóng)支農(nóng)體系，實現(xiàn)政策銜接。在精準(zhǔn)扶貧向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過渡階段，農(nóng)村政策在保障貧困群體“兩不愁三保障”基礎(chǔ)上，建立完善普惠性惠農(nóng)支農(nóng)政策，擴大受益農(nóng)民范圍，促使扶貧項目、資金逐步惠及非貧困村、非貧困戶。尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融扶貧、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保、職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療保障及法律援助等方面，要逐步實現(xiàn)普惠制，不僅能保障人民群眾的基本需求，激發(fā)不等不靠不要的內(nèi)生動力，又能消除導(dǎo)致非貧困村及非貧困戶獲得感低的政策因素，不斷增強“非貧對象”的獲得感，最大限度匯聚起全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的強大力量。

四、結(jié)論和討論

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，不僅深刻影響著脫貧攻堅質(zhì)量、成效、群眾認可度等，也關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施進度及目標(biāo)的實現(xiàn)。深入解構(gòu)銜接的邏輯，二者有機銜接不僅有必要，而且有可能。即便如此，有機銜接仍面臨多種困境，觀念、規(guī)劃、機制、產(chǎn)業(yè)及政策滯后，使銜接時有“卡殼”。要想破除，構(gòu)建有機銜接機制，是必然選擇。針對“五大滯后”困境，從五個方面建構(gòu)銜接機制。加強頂層設(shè)計與微觀政策對接，實現(xiàn)自上而下和自下而上的有機融合，強化保障增強動力，促進產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，建立完善普惠型惠農(nóng)支農(nóng)體系。

誠然，機制構(gòu)建能破除精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接困境，但是在精準(zhǔn)扶貧階段部分問題尚未有效解決，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時仍將棘手。如，部分群眾內(nèi)生動力始終難以激發(fā)，等靠要思想嚴(yán)重，既受制于根深蒂固的傳統(tǒng)觀念，又受限于制度設(shè)計和政策安排，既然精準(zhǔn)扶貧期間已成為“頑疾”，且未根除，并非通過銜接機制的建構(gòu)，就能有效根治。

從觀念、規(guī)劃、機制、產(chǎn)業(yè)及政策五個方面，構(gòu)建脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接機制，能解決短期內(nèi)銜接“卡殼”問題，從長期來看，仍要訴諸制度，予以穩(wěn)定、可靠保障。鄧小平同志強調(diào)“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”為避免農(nóng)村脫貧攻堅停留在“政府強力驅(qū)動、群眾內(nèi)生動力不足”狀態(tài)，確保脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)穩(wěn)步推進，尤其要重視制度建設(shè)，促使機制轉(zhuǎn)化，形成更穩(wěn)定、更長期的制度保障，確保最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富。