高校財務內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化分析

鄧然

摘 要：本文主要探討公立高校的內(nèi)部控制目標、存在的問題及建議，首先分析了企業(yè)內(nèi)部控制目標及其確定過程，據(jù)此對性質(zhì)特殊的公共部門內(nèi)部控制目標的原則進行分析，包括層次性、差異性、適應性，由此得出公立高校內(nèi)部控制目標，包括四點，最后分析現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制存在的問題并提出相應的建議。

關(guān)鍵詞：公立高校;公共部門;財務管理;內(nèi)部控制

一、引言

加強內(nèi)部建設(shè)首先要明確內(nèi)部控制目標，這是邏輯起點，是重要內(nèi)容，根據(jù)內(nèi)控目標可推定出內(nèi)控的職能、原則，并進一步確定內(nèi)控要素。因此，關(guān)于內(nèi)部控制目標定位一直是內(nèi)部控制理論和實務界不能忽略的步驟。

早期，在內(nèi)部牽制階段，企業(yè)內(nèi)控目標是內(nèi)部牽制，防止舞弊，保證財產(chǎn)安全。后來注冊會計師在審計中發(fā)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部實行內(nèi)部牽制的相關(guān)業(yè)務，錯誤造假較少，財務數(shù)據(jù)更可靠，因而企業(yè)的內(nèi)控目標開始發(fā)展為保證財務報告的可靠性?；趯徲嫾夹g(shù)的導向與推動，企業(yè)內(nèi)部開始進一步建立內(nèi)部控制制度，進入內(nèi)部控制制度階段，企業(yè)管理與外部審計兩方需求博弈。一方面，對于企業(yè)管理者，內(nèi)部控制朝提高企業(yè)經(jīng)營效率的方向發(fā)展，另一方面，對于外部審計，重點在于會計控制，關(guān)注會計記錄的可靠性等等。近些年來，資本市場逐步完善，企業(yè)競爭越來越激烈，內(nèi)部控制發(fā)生了大的改變，進入管理導向內(nèi)部控制階段，這也導致內(nèi)部控制目標在一定程度上的變革。

縱觀企業(yè)內(nèi)部控制目標的演變，對內(nèi)部控制本質(zhì)的理解直接影響著內(nèi)部控制目標的設(shè)定，同時各內(nèi)部控制主體或利益相關(guān)者需求被充分考慮，并相互制衡，決定了內(nèi)部控制目標的多樣性和層次性，最終定位內(nèi)部控制目標，構(gòu)成內(nèi)部控制規(guī)范體系。

我國公共部門內(nèi)部控制研究開始得較晚，財政部于2012年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），2014年才開始施行。因此，有關(guān)企業(yè)內(nèi)部控制目標的相關(guān)研究具有重要借鑒意義。

二、公共部門內(nèi)部控制目標確定應遵循的原則

內(nèi)部控制目標的定位決定著實踐中公共部門內(nèi)部控制的實施方向，內(nèi)部控制的所有程序都以所確定的目標為基礎(chǔ)，確定內(nèi)控目標并逐層分解目標是控制的前提。因此，公共部門目標的確定顯得尤為重要，一方面借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的目標和經(jīng)驗類比，另一方面需要結(jié)合政府部門的特點，遵循相應的原則。

（一）層次性

一種委托代理關(guān)系存在于公民與政府部門之間，另一種是權(quán)力機構(gòu)與執(zhí)行組織之間及政府部門之間的分層委托代理，是一種多層委托代理關(guān)系。與企業(yè)不同，政府部門規(guī)模較大，層級結(jié)構(gòu)復雜，委托代理鏈條很長，因此在確定公共部門的內(nèi)部控制目標時要注意層次性。公共部門的層次性主要體現(xiàn)在兩方面，一方面，在我國，政府分為四級，包括國務院，省級，縣市級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級;另一方面，指各級政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)的部門層次性，政府部門的設(shè)置也分為多個層級，如國務院內(nèi)設(shè)機構(gòu)層級有部（委、辦、署），司（局、廳），處（室）;市縣級政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)包括縣處級（人民政府），科級（局、委、辦），股級（科、室）。每一層關(guān)系的控制目標不是獨立的，不能單獨分開，而是相互聯(lián)系，相互制衡。

（二）差異性

政府部門分為不同層級，存在一種多層委托代理關(guān)系，每一層關(guān)系的內(nèi)部控制目標具有層次性，而各級政府又包括各種不同的政府部門。我們不可能針對各級政府部門整體提出一樣的內(nèi)部控制目標，而是應該根據(jù)具體部門的職能針對性地提出目標，更具有可操作性，即公共部門內(nèi)部控制目標的定位應具有差異性。這樣的目標定位使得各個職能部門在實施內(nèi)部控制時，有各自的內(nèi)部管理模式和側(cè)重點，這種差異性也有助于發(fā)揮每個部門的最大效用。例如對財政部門內(nèi)部控制目標的定位需要結(jié)合其職能，符合財政部門的業(yè)務屬性，圍繞著其財政職能確定具體目標，包括保證財政資金的有效運行，加強預算編制與執(zhí)行的約束力，發(fā)揮財政資金的最大效用等。

（三）適應性

一方面，適應性原則體現(xiàn)在對國外公共部門內(nèi)部控制的借鑒上。與發(fā)達國家相比，我國對公共部門內(nèi)部控制的研究起步較晚。主要從兩方面適應我國國情，一方面與國外發(fā)達國家相比，存在政治體制上的不同;另一方面，內(nèi)部控制的基本框架和建設(shè)路徑上要作出適應國內(nèi)公共部門組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不能照搬國外的規(guī)范。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府部門組織結(jié)構(gòu)的變化，公共部門內(nèi)部控制的框架與實施應作出前瞻性地調(diào)整、不斷修訂，內(nèi)控目標也會隨之變化。

三、高校財務內(nèi)部控制的目標

（一）合理保證高校的活動合法合規(guī)

這個目標要求學校的業(yè)務活動遵守相關(guān)的法律法規(guī)，控制各個部門的運行管理在法律允許的范圍內(nèi)活動。高校要按照相關(guān)規(guī)定依法行政，采取一些控制措施，通過設(shè)立檢查監(jiān)督程序可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正運行管理中的違法違規(guī)行為，保證所有的業(yè)務活動合法合規(guī)，這是對內(nèi)部控制提出的最低要求。在此基礎(chǔ)上，其他目標的實現(xiàn)才有意義。

（二）財務信息真實完整

主要指會計記錄與報告中財務信息的可靠性，通過高校內(nèi)部控制提供更加真實可靠的財務報告和相關(guān)信息。財務報告和相關(guān)信息是披露公共部門財務與非財務信息的最終載體，反映了財政資金使用情況和執(zhí)行效果。將合理保證公立高校財務信息的真實完整作為內(nèi)部控制的重要目標，可以進一步加強對高效的監(jiān)督，有利于受托責任的履行，為管理者提供真正真實可靠地決策依據(jù)。

（三）杜絕舞弊，預防腐敗

與企業(yè)不同，公立高校擁有大量的公共資源，從事公共服務，比起經(jīng)營業(yè)績，我們更關(guān)注受托責任的履行情況，因而公共部門控制目標的設(shè)計更多地考慮杜絕舞弊、預防腐敗的重要性。預防腐敗是高校內(nèi)部控制的一道重要防線，有效的內(nèi)部控制對于保證資產(chǎn)安全、防范舞弊、預防腐敗、規(guī)范科研經(jīng)費及各類財政性資金的使用有重要意義。

（四）促進高校實現(xiàn)雙一流發(fā)展戰(zhàn)略

這是高校內(nèi)部控制最高層次的目標，不僅僅關(guān)注短期管理層面上的目標，而是著眼于作為一個長期規(guī)劃，指引高校的長遠發(fā)展方向。內(nèi)部控制的戰(zhàn)略目標取決于高校的目標，這個目標圍繞著高校，高校的目標是集聚優(yōu)質(zhì)教育資源，優(yōu)化人才培養(yǎng)機制，大力推進一流專業(yè)建設(shè)，提升辦學水平和質(zhì)量，為學校教育教學改革、人才培養(yǎng)、科研建設(shè)、學科建設(shè)、國際合作交流等提供支持，提升學校核心競爭力。作為最高層次的戰(zhàn)略目標，目標的實現(xiàn)不是一蹴而就的，為了促進高校實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，首先要實現(xiàn)前述四個管理層面的目標。

四、現(xiàn)階段高校財務內(nèi)部控制存在的問題及建議

（一）存在的問題

1.內(nèi)部控制流于形式

目前的內(nèi)部控制普遍流于形式要件，如內(nèi)部控制報告，往往成為一句口號。存在各項業(yè)務界限不明，責任主次不清晰的現(xiàn)象，并未從根本上對各個業(yè)務流程進行梳理，未針對每個環(huán)節(jié)，結(jié)合實務進行風險評估，進行重塑。

2. 宣傳不夠，從業(yè)人員素質(zhì)有待提高

高校財務的重點往往聚焦于核算及預算管理，很少強調(diào)內(nèi)部控制，大部分人缺乏內(nèi)部控制意識。雖然高校均有審計部，每年進行各類內(nèi)部審計，但審計內(nèi)容往往不涉及流程和業(yè)務具體環(huán)節(jié)的風險評估，過于關(guān)注表面問題，如報銷不規(guī)范，簽字不合理，的士票重復，憑證經(jīng)濟分類錯誤等。沒有充分利用高校內(nèi)部豐富的專業(yè)資源，引入第三方進行專業(yè)科普和建言獻策。

3. 信息化程度低

各個業(yè)務環(huán)節(jié)未連通，如預算與執(zhí)行的管理未實現(xiàn)在所有單位的全部業(yè)務貫通，預算與執(zhí)行、核算、決算是割裂開的，這幾部分數(shù)據(jù)沒有銜接，相應的業(yè)務系統(tǒng)沒有實現(xiàn)完全貫通，預算執(zhí)行和控制階段未能真正發(fā)揮作用。尤其是缺乏對支出環(huán)節(jié)的信息化管理，導致預算管控的成本比較高，無法落地預算管理由財務部門前置到業(yè)務部門的目標，無法對資金支出情況進行實時、及時的查看、分析和監(jiān)管。如一項經(jīng)費在立項時具體規(guī)劃了預算，包括涉及的業(yè)務活動、經(jīng)濟分類、支出計劃等，但實際核算報銷時，上一環(huán)節(jié)的預算未與核算環(huán)節(jié)打通，無法判斷某項經(jīng)濟活動支出是否符合項目預算，系統(tǒng)無法自動分析某類經(jīng)濟分類的支出是否超過預算金額，這就導致內(nèi)部控制很難在具體的業(yè)務活動中體現(xiàn)。在業(yè)務量不斷增加，管理要求不斷提升細化的現(xiàn)狀下，這種模式不能予以很好的支撐。另外，每年教育部各個主管部門要求的上報各種口徑的數(shù)據(jù)，可能涉及人事、科研、學生等各類信息，目前使用的管理系統(tǒng)很難做到利用信息化手段及時有效的提供相關(guān)信息，需要人工反復提供，可能還會導致前后口徑不一致。

（二）高校財務內(nèi)部控制的建議分析

1. 加強崗位職責劃分

優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，首先要對崗位職責進行劃分，不相容崗位由不同員工擔任，并且定期輪崗，例如財務部負責核算這一業(yè)務，包括憑證制單、復核、出納付款，應設(shè)置不同崗位。在高校面臨大量報銷問題，面對不同的二級單位，包括不同的職能部門和學院，一個會計不能專門負責某個學院，應隨機分配，防范風險;同時，復核崗也需要2人及以上，一個會計不能只對應一個復核崗;出納處在資金流入流出的重要環(huán)節(jié)，需要定期輪崗，且額外設(shè)置大額審核環(huán)節(jié)。

2. 健全內(nèi)部控制制度，提高財務人員素質(zhì)

高校應梳理不同的業(yè)務流程，包括績效審核、預算管理、科研經(jīng)費管理、收費管理、薪酬發(fā)放等等，找到每個業(yè)務中不同環(huán)節(jié)的風險點，進行風險評估，并對每個風險環(huán)節(jié)進行控制。同時，以人為本，提高財務人員素質(zhì)是前提，一方面提高素質(zhì)可以直接預防財務人員的腐敗，另一方面，若只有制度建設(shè)，各項改革無法順利開展。因此，提升財務人員素質(zhì)非常重要，包括加強培訓、與績效考核掛鉤、提高工作積極性等。

3. 加強信息化建設(shè)

高校的特殊性質(zhì)導致其對內(nèi)部控制要求極高，只有加強信息化建設(shè)才能進行真的內(nèi)部控制建設(shè)。隨著現(xiàn)代技術(shù)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的人力很難支撐內(nèi)部控制的要求，對內(nèi)控越細化，對信息化的要求越高，內(nèi)控目標的提出若不匹配相應的信息化系統(tǒng)，則只能依靠人力的數(shù)量去執(zhí)行，一方面打擊財務人員的工作積極性，另一方面效率低下。商旅平臺、預算管理系統(tǒng)、項目管理系統(tǒng)、科研上賬、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等可以極大地提高工作效率。例如，高校經(jīng)費多來源于財政性資金，師生外出調(diào)研頻率高，差旅費需嚴格依照國家標準，學校將經(jīng)費分為非科研經(jīng)費、橫向經(jīng)費、縱向經(jīng)費等，每一種經(jīng)費的人員分類都不同，每一類人員全國各地的住宿標準和交通工具等級又有所不同，且區(qū)分專業(yè)技術(shù)崗位和專任教師，僅靠肉眼識別，導致效率和效果都不盡人意，且降低了報銷速度，使得教工多有怨言，是日常報銷的重難點之一。若能開通差旅平臺，各類人員只能預約對應級別的交通工具和住宿酒店，月末高校直接與第三方結(jié)算交通費與住宿費，系統(tǒng)直接根據(jù)行程與出差人結(jié)算補助，一方面可規(guī)避超標和腐敗風險，另一方面節(jié)約人力，提高效率，更好地服務師生。

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