浙江生態(tài)坡地村鎮(zhèn)建設(shè)探析及對廣東的啟示

吳家龍　蘇夢園　蘇少青　鄧婷

摘 要：如何從稀缺的土地資源中拓展更大的發(fā)展空間是廣東面臨的重要課題。本文以浙江省生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)試點工作為研究對象，從低丘緩坡開發(fā)利用的理念和政策創(chuàng)新的角度出發(fā)，系統(tǒng)總結(jié)和梳理試點的主要做法和成效，闡釋浙江省生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”對廣東省的啟示意義，并結(jié)合廣東省實際和需求提出相關(guān)建議，以期為廣東省的土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興提供參考。

關(guān)鍵詞：坡地村鎮(zhèn);低丘緩坡;廣東;啟示;建議

中圖分類號：[S-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201130048

浙江省經(jīng)濟(jì)總量居全國第4位，其陸域面積僅占全國的1.1%，而山地和丘陵面積共占其總面積的74.6%，耕地總量和人均耕地少，且長期面臨著發(fā)展空間不足和耕地保護(hù)“左右為難”的困境。然而，浙江省擁有的可開發(fā)利用低丘緩坡資源逾26萬hm2，其中可開發(fā)為建設(shè)用地的超過13萬hm2[1]。如能有效利用和開發(fā)低丘緩坡開展建設(shè)活動，不僅能從源頭上避免建設(shè)活動占用坡底平原優(yōu)質(zhì)耕地，減緩耕地占補(bǔ)平衡壓力，優(yōu)化村鎮(zhèn)土地利用的空間格局，改善人居生態(tài)環(huán)境，還能拓展建設(shè)用地的空間補(bǔ)給，保障村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終實現(xiàn)“保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)、保障發(fā)展”的多贏。因此，充分利用和開發(fā)低丘緩坡資源成為了浙江省破解發(fā)展用地和保護(hù)耕地資源難題的一個重要突破口?；诖耍憬≡诳偨Y(jié)國家級低丘緩坡綜合開發(fā)利用“臺地產(chǎn)業(yè)”建設(shè)用地試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，于2014年開展了生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點工作，就推進(jìn)農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展進(jìn)行了初步探索，初顯成效。2018年，浙江省生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點工作被《農(nóng)民日報》評為“2017年中國三農(nóng)創(chuàng)新十大榜樣”之一，被浙江省政府評為2018年度“改革創(chuàng)新項目”。

廣東省是我國改革開放的前沿陣地，經(jīng)濟(jì)總量居全國首位，常住人口1.15億，發(fā)展空間需求大，耕地保護(hù)壓力大，人地矛盾日益突出。2019年珠三角核心區(qū)生產(chǎn)總值占全省的80.9%以上，城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡。因此，如何促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展融合、實現(xiàn)山區(qū)高質(zhì)量發(fā)展一直是廣東面臨的一個難點和痛點問題。廣東地處亞熱帶地區(qū)，山、水、林、田、湖、海生態(tài)要素齊全，具有獨特的自然景觀，山區(qū)丘陵地區(qū)自然遺產(chǎn)價值突出，是重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，又擁有豐富的文旅資源，因此開展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的潛力巨大。基于此，本研究以浙江省生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”試點工作為研究對象，在總結(jié)浙江省生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”試點主要做法成效的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣東省實際提出相關(guān)建議，以期為廣東省的生態(tài)型土地整治和鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供參考。

1 生態(tài)“坡地建設(shè)”的內(nèi)涵和主要做法

1.1 內(nèi)涵

生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”是指發(fā)源于浙江省，以“兩山”理念為原則，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，按照打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間的總體要求，立足區(qū)域土地資源稟賦和優(yōu)勢，通過調(diào)整城鄉(xiāng)土地利用布局、結(jié)構(gòu)和方式，以保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境為前提，將滿足一定條件的坡地（非耕地）開發(fā)為城鎮(zhèn)、村莊和休閑度假等綠色產(chǎn)業(yè)用地，建設(shè)成為“山下有田，山中有居，山上有林”的生態(tài)型村鎮(zhèn)和綠色產(chǎn)業(yè)園[2]，以促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的一種土地整治新模式。

1.2 合理規(guī)劃布局

浙江省生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”試點工作秉持“保護(hù)中開發(fā)，開發(fā)中保護(hù)”等理念，采取“點狀布局、垂直開發(fā)、點狀供地”的方式，按照依山順勢、錯落有致、間距適宜的原則和要求對建筑物進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，最終實現(xiàn)“房在林中，園在山中”和“山、水、林、田、鎮(zhèn)融為一體”的美好畫卷。為確保試點工作的質(zhì)量和效率，浙江省制訂了試點工作方案和“三個一”行動計劃，對試點開展的原則、目標(biāo)、措施、規(guī)劃設(shè)計等方面進(jìn)行了全面和詳細(xì)部署。

1.3 量體裁衣定類型

2015—2018年，浙江省共申報試點項目379個、建設(shè)用地1600hm2，共核準(zhǔn)實施了154個、建設(shè)用地約640hm2。包括農(nóng)旅類、綠色產(chǎn)業(yè)類、養(yǎng)生養(yǎng)老類、村莊類、城鎮(zhèn)類等類型，其中以農(nóng)旅類項目為主[1]，試點鼓勵和支持地方實事求是，因地制宜，根據(jù)自身資源特點，采取“一地一策”方針，開發(fā)不同業(yè)態(tài)和形態(tài)的試點項目，杜絕項目同質(zhì)化。

1.4 創(chuàng)新政策驅(qū)動

為確保試點項目的順利進(jìn)行，浙江省經(jīng)過前期探索，將土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)、林地、水土保持、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃充分銜接，創(chuàng)新性地探索、實現(xiàn)了試點項目建設(shè)用地空間和布局的“多規(guī)合一”;為最大限度地保護(hù)項目區(qū)原有的生態(tài)環(huán)境，試點項目將項目區(qū)建設(shè)用地按照建筑落地面積進(jìn)行等量開發(fā)，將未納入建設(shè)用地開發(fā)的部分作為生態(tài)保留用地，避免占用林地，最大限度地保護(hù)周邊生態(tài);為有效解決試點項目的用地難題，對實施點狀布局單體開發(fā)的項目按建設(shè)地塊單獨供地，對整體開發(fā)的項目按建設(shè)地塊整體組合供地;為維護(hù)試點項目的各方利益，按照“建設(shè)與轉(zhuǎn)用掛鉤”的原則，依法依規(guī)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收或土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)手續(xù);針對建設(shè)用地發(fā)證問題，對單個地塊供地的以單個地塊為宗地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，對各地塊組合供地的以各地塊為宗地進(jìn)行確權(quán)登記，并按照地塊的不同規(guī)劃用途或產(chǎn)權(quán)管理的需要，核發(fā)多宗地一本證書或單宗地一本證書。

1.5 多部門協(xié)同聯(lián)動

為實現(xiàn)“共抓落實，協(xié)同聯(lián)動”效果，達(dá)到試點工作高質(zhì)高效的目標(biāo)，試點項目創(chuàng)新探索建立了由政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、社會監(jiān)督的工作機(jī)制。經(jīng)省政府同意，由省自然資源廳牽頭，協(xié)調(diào)帶動農(nóng)辦、發(fā)改、財政、環(huán)保、建設(shè)、交通、水利、林業(yè)共8個部門，并分別明確各部門的工作職責(zé)，形成了一套“部門互動、責(zé)任同擔(dān)、成果共享”的協(xié)同聯(lián)動工作機(jī)制，為試點工作的有序推動提供強(qiáng)有力的保障。

2 成效

2.1 破解用地矛盾，為綠色產(chǎn)業(yè)騰出空間

目前，浙江省共實際實施154個試點項目，共獲得下達(dá)新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)600余hm2，這不僅拓展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間，也為鄉(xiāng)村休閑度假旅游新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的孵育，以及地方生態(tài)經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了標(biāo)桿和范本。

2.2 零占用耕地，切實保護(hù)耕地資源

“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點充分利用山坡地資源進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)，即通過減少占用平原優(yōu)質(zhì)耕地，從源頭上保護(hù)耕地資源，從而使土地開發(fā)利用布局、結(jié)構(gòu)、方式發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，在一定程度上可解決耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、用地保障的統(tǒng)籌問題。目前，浙江省實施的154試點項目均未占用耕地，真正實現(xiàn)了“零占用耕地”，切實減輕了區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡壓力。

2.3 保護(hù)生態(tài)，助力村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

試點項目重視和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，秉持“保護(hù)中利用，利用中保護(hù)”理念，有效改善了村容村貌，發(fā)展生態(tài)旅游、康養(yǎng)、休閑產(chǎn)業(yè)，打造了生產(chǎn)空間節(jié)約集約、生活空間宜居舒適、生態(tài)空間環(huán)境優(yōu)美和“山下有田，山中有居，山上有林”的和諧景象，形成一批兼具景觀、建筑、產(chǎn)業(yè)、人文、區(qū)域特色的新型村鎮(zhèn)。同時，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還可為村鎮(zhèn)居民提供就業(yè)機(jī)會，有利于提升農(nóng)民收入，助力鄉(xiāng)村振興。

3 啟示和建議

3.1 啟示

3.1.1 廣東有資源

廣東省地貌類型復(fù)雜多樣，有山地、丘陵、臺地和平原，有“七山一水二分田”之稱，其中山地和丘陵面積約占全省總面積的62%。廣東省屬于東亞季風(fēng)區(qū)，從北向南分別為中亞熱帶、南亞熱帶和熱帶氣候，是中國光、熱和水資源最豐富的地區(qū)之一，山水林田湖海各項生態(tài)要素兼有，自然資源較為豐富。以粵北山區(qū)為例，粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)不僅是具有全球意義的碳庫水庫、陸地生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)、其南方丘陵山地帶也是國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分，是大灣區(qū)的重要飲用水源涵養(yǎng)地和生態(tài)安全屏障，山清水秀，景色宜人。

3.1.2 廣東有需求

農(nóng)村發(fā)展水平普遍較低、區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題一直是廣東實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的難點和痛點。2019年粵東、西地區(qū)生產(chǎn)總值分別僅占全省的6.4%和7.1%，以粵北為例，粵北地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全省的5.7%。人均經(jīng)濟(jì)方面，僅韶關(guān)、清遠(yuǎn)兩市人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過4萬元，距全省9.4萬元平均值差距明顯;整體落后于鄰近省份市縣，粵北地區(qū)落后于江西、湖南、廣西3省相鄰的市縣，縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及人均收入水平與龍巖、漳州、永州、郴州、玉林、梧州等市的縣區(qū)相比均處于中等偏下水平。然而，出于保護(hù)生態(tài)、遠(yuǎn)離市區(qū)、交通不便等原因，擁有豐富自然資源的山地丘陵區(qū)大多面臨著建設(shè)用地空間不足、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、經(jīng)濟(jì)水平落后等問題，亟需尋求一條“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”的綠色發(fā)展之路。如何盤活鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是廣東破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的燃眉之急。因此，如何借鑒和思考浙江生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)理念和成功經(jīng)驗;如何處理好山地丘陵地區(qū)保護(hù)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系;如何平衡各方利益和重大關(guān)切問題;如何充分發(fā)掘農(nóng)村的綠水青山發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民收入，切實縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)山地丘陵地區(qū)的綠色和高質(zhì)量發(fā)展是廣東接下來必須長期面對的重大課題。

3.2 建議

3.2.1 進(jìn)行低丘緩坡土地資源利用潛力分析

在今后生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)項目中，應(yīng)精確識別林業(yè)、水利、環(huán)保等部門規(guī)劃和實地調(diào)查，對已有建設(shè)用地、永久基本農(nóng)田、水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線、森林公園、古樹名木、珍貴樹種分布的林地、地質(zhì)災(zāi)害隱患點或高易發(fā)區(qū)、水土流失重點預(yù)防區(qū)或治理區(qū)、山洪溝道、Ⅰ級保護(hù)林地、重要礦產(chǎn)資源壓覆區(qū)以及土地利用總體規(guī)劃劃定的禁止建設(shè)區(qū)等關(guān)鍵區(qū)域，摸清區(qū)域內(nèi)低丘緩坡土地資源利用潛力的面積和分布，為生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的適宜性提供重要依據(jù)。

3.2.2 嚴(yán)格開發(fā)條件

能否保證人民的人身財產(chǎn)安全，直接關(guān)系到生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)工作的成敗與否。坡度是影響水土流失的重要因素。根據(jù)有關(guān)研究成果，25°是土壤侵蝕發(fā)生較大變化的臨界坡度，25°以上陡坡耕地的土壤流失量高出普通坡地2～3倍?！墩憬∪嗣裾k公廳關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕64號）已明確低丘緩坡開發(fā)建設(shè)應(yīng)選址在坡度6°～25°的非耕地范圍內(nèi)。廣東省地處嶺南地區(qū)，屬熱帶亞熱帶氣候類型，降雨量大且集中，年平均降水量約1800mm，年內(nèi)降水量分配嚴(yán)重不均，4—9月降水量占全年的80%以上。廣東省的山地、丘陵、臺地和平原分別占全省面積的33.7%、24.9%、14.2%和21.7%。就全省而言，坡度25°以上的坡地占全省面積的10.5%，而坡度小于8°的平坦土地占48.2%[3]。廣東省多為花崗巖母質(zhì)發(fā)育而成的（赤）紅壤，土質(zhì)疏松，紅壤、赤紅壤和磚紅壤的分布面積分別占全省面積的38.0%、24.8%和5.2%，存在發(fā)生水土流失、泥石流、地質(zhì)滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險。據(jù)遙感分析數(shù)據(jù)顯示，全省水土流失總面積約20946km2，其中自然侵蝕面積約14781km2，人為侵蝕面積約6165km2;發(fā)生自然侵蝕的區(qū)域主要為河源、梅州和云浮等地;由生產(chǎn)建設(shè)活動導(dǎo)致的人為侵蝕區(qū)域則主要集中分布于惠州、清遠(yuǎn)和廣州等地。全省水土流失以輕度和中度侵蝕為主，且部分地區(qū)呈加重趨勢[4]。因此，應(yīng)在充分聽取和征求村民意見的基礎(chǔ)上，按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”的原則確定各類用地規(guī)模和布局，結(jié)合地形地貌特征，依山而建，依勢而就，點狀開發(fā)，防止“削峰填谷”、“大拆大建”式的開發(fā)。

3.2.3 充實全域土地綜合整治內(nèi)容

目前，廣東省全域土地綜合整治試點工作正在有序推進(jìn)，全域土地綜合整治旨在通過釋放土地政策紅利，通過農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)旨在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、緩解土地供需緊張矛盾、保護(hù)耕地、推動鄉(xiāng)村振興，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益多贏。全域土地綜合整治和生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的工作目標(biāo)是基本統(tǒng)一的，今后可考慮將生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)工作有機(jī)融合到全域土地綜合整治中，充分吸收生態(tài)坡地建設(shè)理念和經(jīng)驗，在減輕耕地占補(bǔ)平衡壓力，保障糧食安全，拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間的同時，還可以激活鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.2.4 建立多部門聯(lián)合協(xié)作體制機(jī)制

類似于全域土地綜合整治，生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”是一項綜合性的工作，對政策的依賴性強(qiáng)，涉及面廣，除自然資源部門外，還需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、財政、生態(tài)環(huán)境、建設(shè)、交通、水利、林業(yè)等相關(guān)部門的政策協(xié)調(diào)和共同參與。浙江省生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)經(jīng)省政府同意，建立了國土、農(nóng)辦、發(fā)改、財政、環(huán)保、建設(shè)、交通、水利、林業(yè)9部門參加的省推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)試點工作。自2003年實施“千村示范、萬村整治”以來，浙江省全域土地綜合整治已摸索實踐17a，也在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門工作方面積累了豐富經(jīng)驗，這無疑為生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)創(chuàng)造了有利的條件。廣東省全域土地綜合整治尚未正式全面展開，今后勢必遇到部門工作協(xié)調(diào)難度大的問題，需要自然資源部門從做好自身處室之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作起，在通過政府主導(dǎo)，努力嘗試逐一破解部門之間的政策和協(xié)同壁壘，在項目審查、監(jiān)管、驗收等各環(huán)節(jié)建立聯(lián)動工作機(jī)制，可為今后國土空間生態(tài)修復(fù)、山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)等多項系統(tǒng)性工作的順利推進(jìn)積累寶貴經(jīng)驗，也是實現(xiàn)社會系統(tǒng)化治理和提升國家綜合治理水平的必然要求。

參考文獻(xiàn)

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[2]魯建平.推進(jìn)生態(tài)坡地村鎮(zhèn)建設(shè)構(gòu)建兩山轉(zhuǎn)化用地機(jī)制——生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)試點的實踐與思考[J].浙江國土資源，2020（05）：18-20.

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（責(zé)任編輯 周康）

收稿日期：2020-10-06

基金項目：廣東省自然資源廳科技項目“廣東省國土空間生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究”（項目編號：GDZRZYKJ2020005）;廣東省國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃專項課題“廣東省國土空間生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)研究”;廣東省海洋國土生態(tài)修復(fù)規(guī)劃研究、項目庫試點建設(shè)工作專項課題“廣東省國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃前期研究”和“廣東省國土空間生態(tài)修復(fù)項目庫體系研究”

作者簡介：吳家龍（1989-），男，博士。研究方向：國土整治和國土空間生態(tài)修復(fù);通訊作者蘇少青，男，碩士，教授級高級工程師。