《檔案法》修訂對檔案開放鑒定工作的影響及應(yīng)對措施

譚洪杰

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）2020年修訂版對檔案管理制度、檔案信息化建設(shè)、檔案開放利用、檔案監(jiān)督檢查等進行了完善，為推動檔案工作進一步走向依法管理、走向開放、走向現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。從檔案開放鑒定工作的角度，如何應(yīng)對《檔案法》修訂所帶來的挑戰(zhàn)，助推檔案工作“三化”建設(shè)，這是我們所應(yīng)積極思考和謀劃的。

一、《檔案法》修訂對檔案開放鑒定工作的影響

1.工作數(shù)量的增加

“由于檔案天然所具有的政治性、機密性的特點，決定了很多檔案不能一經(jīng)生成就可以進入社會公共領(lǐng)域被廣泛利用”[1]，因而有了檔案封閉期的概念，即“由法律規(guī)定的文件從形成到開放利用的期限”[2]。1986年2月，國家檔案局頒發(fā)的《檔案館開放檔案暫行辦法》規(guī)定：“各級各類國家檔案館保管的檔案除未解密或需要控制使用的部分外，自形成之日起滿三十年，均應(yīng)分期分批地向社會開放”。1988年1月實施的《檔案法》同樣規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當自形成之日起滿三十年向社會開放”?！稒n案法》歷經(jīng)1996年和2016年兩次修正，但對于檔案的封閉期限一直維持30年不變。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會公眾對于檔案的查詢利用需求日益擴大。為進一步提高檔案開放效率，滿足人民日益增長的檔案文化需求，《檔案法》在2020年修訂時，將館藏檔案的封閉期限從30年縮短至25年。

檔案封閉期的縮短對于檔案開放鑒定工作最直接的影響就是待鑒定檔案數(shù)量的增加。以湖北省檔案館為例，按30年封閉期計算，截止2019年末，到期剩余待鑒定檔案數(shù)量為6.37萬卷，若按25年封閉期計算，這一數(shù)字將增加到8.51萬卷，增幅達33.6%。其次是檔案的提前解密工作。《中華人民共和國保密法》規(guī)定，“國家秘密的保密期限為絕密級不超過三十年，機密級不超過二十年，秘密級不超過十年，國家秘密的保密期限已滿的，自行解密。提前解密或者延長保密期限的，由原定密機關(guān)、單位決定，也可以由其上級機關(guān)決定”。當前館藏檔案普遍存在著定密過高的問題，但由于涉密檔案的特殊性、復雜性，檔案館很少主動提請原定密機關(guān)、單位開展涉密檔案的提前解密，而是待保密期限屆滿后再對其進行鑒定以確定是否對外開放?！稒n案法》修訂前，涉密檔案最高30年的解密期限與檔案封閉期限一致，對于一些定密過高的檔案采取到期自行解密的辦法切實可行?！稒n案法》修訂后，絕密級檔案的保密期多出檔案封閉期限5年，檔案安全保密與開放利用之間的矛盾日益凸顯。這就需要對封閉期限屆滿但尚未到解密期限的一些涉及民生的絕密級檔案開展提前解密工作，這也在一定程度上增加了檔案開放鑒定的工作量。

2.依法履職的壓力

檔案開放鑒定與檔案利用是一個有機整體。檔案開放鑒定工作雖不直接接觸利用者，但卻直接影響到館藏檔案資源的開放率，決定社會公眾所能接觸和利用的檔案數(shù)量。正如檔案學者孔汪德所說，“開放鑒定的任務(wù)是促使檔案盡可能的對外開放，實現(xiàn)館藏檔案的充分開發(fā)利用，滿足社會民眾利用檔案信息資源獲得正當權(quán)益的需求，遵循檔案開放法規(guī)，適度劃分檔案的控制使用范圍，確保檔案的開放不損害國家、社會組織和個人的利益”。[3]由于檔案開放鑒定工作受重視程度不夠，工作進度較為滯后。加上現(xiàn)有的檔案開放鑒定方面的法規(guī)條款相對寬泛，檔案開放鑒定工作自由裁量權(quán)較大，出于保險起見，往往從嚴予以控制。這些因素最終影響到檔案的開放率和社會公眾對于檔案信息的獲取。

公民權(quán)利和義務(wù)的一致性是我國社會主義法制的一項重要原則和特征。1988年實施的《檔案法》及1996年、2016年修正版規(guī)定一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)，但對于其利用檔案的權(quán)利卻沒有強調(diào)?！稒n案法》2020年修訂版明確規(guī)定一切社會主體享有依法利用檔案的權(quán)利，檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，充分彰顯了權(quán)力與義務(wù)相對等的原則。作為檔案開放鑒定工作者，如不能及時地對封閉期滿檔案進行鑒定并依法向社會開放，將會面臨被投訴的風險。這種依法履職的壓力將倒逼檔案開放鑒定工作人員盡可能地保持審慎負責的態(tài)度，堅持以群眾需求為導向，推動檔案開放鑒定工作更加規(guī)范、有序。

3.鑒定制度的掣肘

作為檔案工作根本指針的《檔案法》對于檔案開放鑒定責任主體沒有明確。盡管《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》規(guī)定“各級國家檔案館館藏檔案的劃控工作，由檔案館負責組織力量，必要時聘請同級檔案行政管理部門、保密工作部門和文件制發(fā)單位組成專門小組共同進行，被聘請的有關(guān)部門應(yīng)當積極配合”，但是對于相關(guān)責任主體缺乏足夠的法定約束力。長期以來，一些檔案形成單位或者移交單位往往扮演著甩手掌柜的角色，認為檔案一旦移交進館，后續(xù)相關(guān)工作一概與他們無關(guān)，對檔案部門關(guān)于檔案開放或限制使用的征求意見不置可否。館藏檔案的開放鑒定工作多由檔案館單獨完成。

《檔案法》2020年修訂版明確了檔案開放鑒定責任主體，規(guī)定“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責;尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責”。這給檔案開放鑒定工作帶來兩大變化，一是增量檔案開放鑒定的關(guān)口前移。即檔案形成或保管單位在檔案進館前對其進行開放審核。二是存量檔案開放鑒定的部門協(xié)同。即館藏封閉期滿檔案由檔案館獨立鑒定到與相關(guān)單位的共同完成。這就厘清了檔案進館前后的鑒定責任，充分發(fā)揮了檔案形成或移交單位的專業(yè)優(yōu)勢。但大多數(shù)檔案館在現(xiàn)有的檔案開放鑒定制度安排和程序設(shè)計上，都沒有將檔案形成和移交單位納入。無論是采取初審、復審、終審的三審制還是初審、復審的兩審制，多是建立在檔案館單獨鑒定的基礎(chǔ)之上，無法保障和支撐“部門協(xié)同”鑒定模式的開展，對相應(yīng)流程和制度作出修改、完善。

4.信息化的挑戰(zhàn)

檔案開放鑒定的信息化指的是依托檔案全文信息數(shù)據(jù)庫及敏感字庫等電子化輔助手段實現(xiàn)檔案開放鑒定的初審、復審、終審等全流程無紙化。當前，受制于檔案數(shù)字化率等因素的影響，檔案開放鑒定工作多以傳統(tǒng)的逐卷逐頁審閱的方式進行，事后需要逐一在檔案實體上蓋印控制標識，并在檔案電子目錄上進行標示。信息化工作的滯后，嚴重影響了檔案開放鑒定工作的質(zhì)量和效率。

《檔案法》2020年修訂版增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”一章，涵蓋信息系統(tǒng)建設(shè)、電子檔案管理、電子檔案接收、數(shù)字檔案館建設(shè)和檔案數(shù)字資源共享利用等方面，對于檔案信息化工作的重視程度前所未有。檔案信息化建設(shè)包括檔案信息的接受、傳遞、存儲、鑒定和提供利用的信息化，檔案開放鑒定工作正處于這一鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)“木桶理論”，只有桶壁上的所有木板都足夠高，那木桶才能盛滿水。檔案開放鑒定工作作為檔案工作的一項基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作，其信息化程度的高低將直接影響到檔案工作信息化的整體水平。無論是從提升檔案開放鑒定工作效率的角度，還是從推進檔案工作信息化水平的高度，提升檔案開放鑒定工作信息化水平都刻不容緩。

二、推進檔案開放鑒定工作的幾點思考

1.加強人才隊伍建設(shè)

《檔案法》2020年修訂版強調(diào)要加強檔案工作人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，提高檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，這進一步突出了檔案工作特點，切合了機構(gòu)改革后檔案館專業(yè)性更強的實際。面對檔案封閉期限縮短所帶來的待鑒定檔案數(shù)量激增，最直接、有效的措施就是要加強人員配備。在對館藏待鑒定檔案底數(shù)進行全面摸排的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作量的多少，合理增加人員配置，確保到期檔案能夠得到及時鑒定。其次要強化業(yè)務(wù)技能培訓。檔案開放鑒定工作需要對政治理論、大政方針、史學知識都有一定的了解，是一項專業(yè)性較強的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作。我們要認識到隊伍能力建設(shè)與檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的差距，根據(jù)檔案開放鑒定工作的需要，采用理論學習、脫產(chǎn)培訓、跟班學習等渠道、形式，系統(tǒng)、全面提升檔案開放鑒定人員業(yè)務(wù)技能，克服能力不足和本領(lǐng)恐慌。同時，積極創(chuàng)造條件，鼓勵和支持檔案鑒定工作人員按照有關(guān)規(guī)定參與專業(yè)技術(shù)職稱評定，造就一支作風扎實、業(yè)務(wù)過硬的專業(yè)人才隊伍。

2.修訂完善相關(guān)制度

一套嚴謹科學的工作制度和業(yè)務(wù)流程是檔案開放鑒定工作規(guī)范化、標準化、專業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)?！稒n案法》2020年修訂版明確檔案鑒定由檔案館與檔案移交或形成單位共同負責后，相應(yīng)制度和流程均應(yīng)做出調(diào)整。一是要明確檔案館與檔案形成或移交單位的分工及職責。包括鑒定計劃的制定和組織實施、檔案內(nèi)容的具體審查、開放和控制目錄的編制與審核等工作中的具體職責與分工。二是要制定檔案開放、解密和劃分控制使用的具體細則?！陡骷墖覚n案館開放檔案辦法》等現(xiàn)行標準及規(guī)定制定時間較早，大多數(shù)條文為原則性意見，沒有具體的操作細則，檔案開放鑒定工作的自由裁量權(quán)較大。為避免檔案部門和相關(guān)單位在鑒定工作中的意見分歧，急需對劃控標準進行細化，提升其指導性和可操作性，確保檔案開放鑒定工作的規(guī)范化和標準化。三是要制定檔案進館前的指導與進館后的再審查制度。一方面，要加強進館前的的指導與監(jiān)督，將開放鑒定工作列入檔案達標考核年度檢查的內(nèi)容，以硬性約束提升檔案形成或保管單位對于開展檔案開放鑒定工作重要性的認識;另一方面，要建立新進館檔案再審查機制，重點審查新進館檔案開控情況是否合規(guī)，對有異議的部分要與檔案移交或形成單位進行協(xié)商探討，最終確定檔案開放或控制使用情況。

3.提升檔案鑒定信息化水平

習近平總書記曾指出，檔案工作正在走向依法管理，走向開放，走向現(xiàn)代化。檔案開放鑒定的信息化水平既是衡量檔案工作現(xiàn)代化程度的重要標志，也是推進檔案工作走向開放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著檔案信息化工作的深入推進，檔案鑒定由傳統(tǒng)的紙質(zhì)化方式到全程電子化是未來發(fā)展趨勢。我們要以檔案工作信息化建設(shè)為契機，站在檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的角度，不斷推進檔案開放鑒定工作的信息化建設(shè)。

一方面要充分認識到檔案開放鑒定工作的重要意義，積極爭取政策和經(jīng)費支持，將檔案開放鑒定工作信息化與電子檔案接收、數(shù)字檔案館建設(shè)、檔案數(shù)字資源共享利用等工作統(tǒng)籌謀劃，一體推進。另一方面要基于檔案開放鑒定工作由檔案部門獨立完成到與相關(guān)部門協(xié)同開展的實際，合理增加業(yè)務(wù)系統(tǒng)流程，優(yōu)化系統(tǒng)操作，不斷提升系統(tǒng)穩(wěn)定性、安全性、可操作性。實現(xiàn)檔案在接受、保管、鑒定與提供利用等環(huán)節(jié)的一體化及部門間的安全傳輸與信息共享。

參考文獻：

[1] 張世林.檔案信息利用法律研究[M].北 京 ：中國法制出版社，2004：135.

[2] 韓玉梅.外國現(xiàn)代檔案管理教程 [M].北 京 ： 中 國 人 民 大 學 出 版 社，1995：181

[3]孔汪德.檔案鑒定研究[M].合肥：安徽大學出版社，2009：132

作者單位：湖北省檔案館