網(wǎng)絡(luò)輿情治理的制度環(huán)境探析

孔建華

制度是影響人們行為的一系列規(guī)則或規(guī)范[1]，也是一系列規(guī)則、守法程序及行動(dòng)道德倫理規(guī)范[2]，具有長(zhǎng)久性、穩(wěn)定性，約束著人們的相互關(guān)系。人類的社會(huì)行為時(shí)常被包圍在制度環(huán)境中，受各種正式或非正式規(guī)則的規(guī)范。當(dāng)今世界已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)矛盾具有隱蔽性，任何潛在的社會(huì)矛盾都可能引發(fā)較為嚴(yán)重的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。[3]網(wǎng)絡(luò)輿情兼具現(xiàn)實(shí)性與抽象性，在市場(chǎng)失靈與政府失范并存的背景下，政府和市場(chǎng)的邊界變得模糊不清，公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，公民利益訴求呈現(xiàn)多元化，社會(huì)不均衡、不充分發(fā)展上升為社會(huì)的主要矛盾等，既是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政府失范的潛在根源，也增添了網(wǎng)絡(luò)輿情治理制度環(huán)境的新特征。制度環(huán)境也影響著政府輿情管理實(shí)踐中的行為動(dòng)機(jī)及策略或機(jī)制的選擇。[4]

一、政府部門管理碎片化

碎片化原指將一個(gè)整體物分解成破碎的零件，分解零件之間缺乏有機(jī)組合，致使實(shí)體的整體功能和效用降低。該詞如今廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、公共管理等領(lǐng)域，用以指代公共行政和公共管理中出現(xiàn)的權(quán)、責(zé)、職不對(duì)稱，管理分割，部門保護(hù)，服務(wù)裂解等現(xiàn)象。[5]政府部門管理碎片化，主要指政府管理過(guò)程中由于政府工具選擇不當(dāng)、公共行政倫理缺失或部門之間缺乏有效溝通與合作等所造成的政府內(nèi)部條塊分割、府際關(guān)系緊張、政府整體政策目標(biāo)無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。這不是一種特殊現(xiàn)象，而是現(xiàn)代民族、國(guó)家轉(zhuǎn)型的一個(gè)基本特征。

社會(huì)分工打破了傳統(tǒng)的家族思想和觀念，將人視為專業(yè)技術(shù)的角色，置于不同的勞動(dòng)崗位，個(gè)體決策由此變得更加理性。但過(guò)度的分工割裂了人與人、部門與部門之間的關(guān)聯(lián)，由此損耗了整體的效益，社會(huì)呈現(xiàn)出一種碎片化、分散化的格局。政府部門也無(wú)法擺脫分工的困境。一方面，傳統(tǒng)的官僚制結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)社會(huì)分工的發(fā)展。轉(zhuǎn)型過(guò)程中，新現(xiàn)象、新問(wèn)題不斷地涌現(xiàn)，需要政府治理的事務(wù)越來(lái)越多，政府內(nèi)部不斷設(shè)立新的管理部門，導(dǎo)致整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的膨脹。孫立平認(rèn)為，部門利益化實(shí)際上是公共權(quán)力被私利分解，而這個(gè)私利主體恰好是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的一部分。[6]另一方面，政府人員的非理性因素也在逐漸凸顯。公務(wù)員兼具理性經(jīng)濟(jì)人與公共人的雙重身份，按照韋伯的觀點(diǎn)，職業(yè)的公務(wù)員應(yīng)該抹去經(jīng)濟(jì)人的角色，作為一名職業(yè)的公共人員行使職責(zé)，但官僚機(jī)制很難分辨公務(wù)員在何種情況下偽裝成職業(yè)的公共人、謀取的是經(jīng)濟(jì)人的利益的現(xiàn)象?，F(xiàn)代的官僚體制并不是韋伯意義上的官僚體制，在韋伯看來(lái)，理性化和專業(yè)分工建立在高效的基礎(chǔ)上，各個(gè)部門之間分工明確，有明確的規(guī)范章程且能實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工的無(wú)縫對(duì)接。但碎片化的社會(huì)現(xiàn)象和格局使得政府各部門之間清晰而明確的分工幾乎成為不可能。橫向的行政業(yè)務(wù)之間，縱向的官僚層級(jí)之間，以及部門與部門之間都出現(xiàn)了不同程度的權(quán)職重疊、真空等現(xiàn)象。科層治理由于服務(wù)視野狹隘，目標(biāo)與手段不匹配，資源浪費(fèi)、機(jī)構(gòu)重疊、資源與服務(wù)分散等造成了公共服務(wù)整體上分散性、不均衡性和非連貫性等問(wèn)題。[7]

網(wǎng)絡(luò)輿情管理也存在著碎片化現(xiàn)象。主要是還未建立完善統(tǒng)一規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)管理制度及監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)論是縱向的上級(jí)命令—下級(jí)服從，還是橫向的職責(zé)—分工，這種條塊分割的官僚等級(jí)職能結(jié)構(gòu)，在輿情回應(yīng)中時(shí)有無(wú)所適從、行動(dòng)遲緩、本位主義的表現(xiàn)。[8]從網(wǎng)絡(luò)輿情自身屬性來(lái)看，輿情和輿論具有較高的分散性和多元化特質(zhì)，言論自由、各抒己見(jiàn)是輿情和輿論的基本特征，網(wǎng)絡(luò)提高了輿情和輿論傳播的隱蔽性，意味著網(wǎng)民可以躲避政府的監(jiān)控，無(wú)后顧地闡明自己的觀點(diǎn)和主張，一些新奇的想法或道出了部分公民壓抑已久的情感，或因其獨(dú)特性而吸引公眾的眼球。通過(guò)技術(shù)性的處理，一些現(xiàn)實(shí)中不敢提的想法可以在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中匿名展現(xiàn)出來(lái)，引發(fā)更多人的關(guān)注、響應(yīng)和追隨。但網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)φ块T來(lái)說(shuō)，是一塊較新的“處女地”，傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)輿情管理以監(jiān)控為主，政府重點(diǎn)關(guān)注的是部分敏感和具有特殊性的網(wǎng)絡(luò)言語(yǔ)，敏感性和特殊性標(biāo)準(zhǔn)通常取決于審閱人的偏好，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控機(jī)制難以覆蓋到網(wǎng)絡(luò)體系的各個(gè)角落。政府部門之間合作與協(xié)調(diào)的缺失導(dǎo)致了碎片化的制度結(jié)構(gòu)[9]，以預(yù)防為主的輿情監(jiān)控缺少后續(xù)跟蹤與對(duì)接部門，線上互動(dòng)與線下決策存在時(shí)間差，遺漏的敏感信息造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難以得到及時(shí)和有效處理，傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)輿情管理體系整體上具有滯后性和脆弱性。

政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理面臨著內(nèi)、外、上、下四個(gè)方向的阻力，缺乏整體性。從外在場(chǎng)域看，網(wǎng)絡(luò)輿情涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的訴求和矛盾，網(wǎng)民的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于政府工作人員，且每位網(wǎng)民有不同的需求。從內(nèi)在角度看，政府機(jī)構(gòu)雖然龐大，但并非全能，需要集中力量解決關(guān)鍵性問(wèn)題，無(wú)法全面照顧到具體個(gè)人的具體需求。職能部門之間銜接不暢，重復(fù)管理、管理空白等現(xiàn)象仍然存在。政府技術(shù)革新手段也時(shí)常滯后，電子政務(wù)仍處于摸索階段。從上層行政壓力體制看，以政績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的維穩(wěn)觀將社會(huì)視為僵化、穩(wěn)定與靜態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，公眾訴求、部門利益、行政績(jī)效、公共利益時(shí)常交織與沖突。從基層政策執(zhí)行情況看，一些政府人員官本位、懶政等思想嚴(yán)重，忽視和放任一些消極網(wǎng)絡(luò)輿情傳播，以至于錯(cuò)過(guò)了網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)的黃金階段。

二、網(wǎng)民權(quán)利意識(shí)多元化

權(quán)利是現(xiàn)代社會(huì)的基本特質(zhì)之一，強(qiáng)調(diào)人之為人的本質(zhì)，反映了公民對(duì)自身角色及價(jià)值的定位。權(quán)利先后在與神權(quán)、權(quán)力的抗?fàn)幹腥〉谩?quán)利意識(shí)是權(quán)利主體對(duì)權(quán)利體系及其社會(huì)規(guī)范意義在頭腦中的主觀反映，包括權(quán)利認(rèn)知、權(quán)利情感、權(quán)利評(píng)價(jià)、權(quán)利意愿和權(quán)利信仰五個(gè)部分。[10]從歷史的淵源看，權(quán)利和權(quán)利意識(shí)是一種奢侈品，但到了現(xiàn)代，這種奢侈品日益納入到了基本物品的范疇，權(quán)利成為現(xiàn)代公民的一種基本訴求。權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒突出表現(xiàn)為權(quán)利主體從依附性人格轉(zhuǎn)向主體性人格，意味個(gè)體在人格上是獨(dú)立、平等的。外在的社會(huì)分工決定了個(gè)體社會(huì)地位，但每個(gè)人的基本權(quán)利特別是基本政治權(quán)利是相同的。

權(quán)利內(nèi)容的復(fù)雜屬性及權(quán)利主體面臨的不同歷史和社會(huì)境遇共同促成了公民權(quán)利意識(shí)的多元化。權(quán)利是一個(gè)高度抽象且包容性的詞匯，意味著從一種較為簡(jiǎn)單的生活方式置身于更加復(fù)雜化的社會(huì)，它囊括了基本權(quán)利及由此衍生出來(lái)的利益等。正是如此，有人會(huì)將權(quán)利同具體的利益等同起來(lái)，一旦利益無(wú)法得到滿足，就認(rèn)為自身的合法權(quán)利遭受了侵犯。也有一些人打著權(quán)利的旗幟，實(shí)則將自己的意愿強(qiáng)加于他人。實(shí)際上，權(quán)利與責(zé)任是對(duì)等的，任何權(quán)利的行使必須以履行應(yīng)有的責(zé)任為前提。換句話說(shuō)，權(quán)利的獲得是一種資格，這種資格以共同體成員遵守相應(yīng)的契約原則和契約精神、自覺(jué)服從契約的程序性規(guī)定為基礎(chǔ)。但不同歷史和社會(huì)情境中的權(quán)利主體對(duì)權(quán)利的解讀方式是不一樣的，權(quán)利意識(shí)多元化既是社會(huì)制度結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，也是權(quán)利主體發(fā)揮自身能動(dòng)性的結(jié)果。轉(zhuǎn)型過(guò)程中，雖然公民的權(quán)利意識(shí)在不斷覺(jué)醒，但整體發(fā)展不平衡，多維性、變動(dòng)性、矛盾性等特征并存。[11]

從2018年網(wǎng)絡(luò)輿情熱點(diǎn)分析（表1）看，網(wǎng)民的矛頭多指向“公序良俗”，輿情信息的背后反映了公民的認(rèn)知和價(jià)值傾向，這些傾向日趨復(fù)雜化和多元化，也增加了網(wǎng)絡(luò)輿情治理的難度。不同于剛性化的體制或制度，權(quán)利意識(shí)是一種柔性的社會(huì)存在，難以測(cè)量和評(píng)估。無(wú)可否認(rèn)，網(wǎng)絡(luò)輿情中的確有傳達(dá)公民基本權(quán)利訴求的成分，但更多的是具體個(gè)人利益的表達(dá)。網(wǎng)絡(luò)成為網(wǎng)民只講權(quán)利不談義務(wù)和責(zé)任的場(chǎng)所。相較于普通公民身份，網(wǎng)民身份的加入增加了現(xiàn)實(shí)公民角色扮演的復(fù)雜性，具體的網(wǎng)民身份完全可以被虛構(gòu)，但相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范和治理體制卻不完善，甚至是一片空白。網(wǎng)民言論權(quán)責(zé)關(guān)系并不明朗，相應(yīng)公權(quán)部門的缺位導(dǎo)致失范網(wǎng)絡(luò)言語(yǔ)難以及時(shí)規(guī)制，甚至為一些不法分子提供了犯罪的場(chǎng)所。而網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)是帶上面具的網(wǎng)民之間的互動(dòng)，言語(yǔ)、表情包等具有了煽動(dòng)性，最具影響力的言論往往能引發(fā)普通公民情感性和非理性的共鳴。此外，網(wǎng)絡(luò)輿論缺少剛性規(guī)則的限制，這對(duì)網(wǎng)民的信息甄別能力提出了較高的要求。網(wǎng)絡(luò)輿情治理既是一個(gè)技術(shù)性難題，也是政府治理領(lǐng)域的空白點(diǎn)。

三、網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不等同于具體的社會(huì)事件或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而是歷史性、普遍性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。它是對(duì)現(xiàn)代性的反思，正如工業(yè)文明解構(gòu)了農(nóng)業(yè)或封建社會(huì)結(jié)構(gòu)，今天的現(xiàn)代化正在消解工業(yè)社會(huì)，取而代之的是一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。[13]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)既是對(duì)人類文明發(fā)展的否定，也是人類文明發(fā)展的前進(jìn)。正如馬克思主義“否定之否定”規(guī)律一樣，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)雖然是一個(gè)悲觀和消極的詞匯，卻警示了人類對(duì)自身發(fā)展文明進(jìn)行反思。1988年Kasperson等人提出風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大框架指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代任何事件的影響都可能最終超出它的初始效應(yīng)。[14]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景中，任何一個(gè)小結(jié)點(diǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)都可能通過(guò)發(fā)達(dá)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)引發(fā)整個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)系統(tǒng)的振動(dòng)，為風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化制造契機(jī)。社會(huì)就是一張巨大的網(wǎng)絡(luò)，輿情風(fēng)險(xiǎn)能否擴(kuò)大化，主要取決于輿情傳播者能否觸動(dòng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)，將輿情風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散開(kāi)來(lái)。網(wǎng)絡(luò)為輿情風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散提供了這樣一種可能性和便捷性。網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索通常是較小的或者較為特殊的個(gè)案，這些個(gè)案或與其他網(wǎng)民的利益訴求具有相似性，或涉及人權(quán)和社會(huì)道德的底線，或個(gè)案案主或相關(guān)利益群體遭遇到了不公平、不合理的對(duì)待，合理的利益主張沒(méi)有得到相關(guān)部門或利益群體的考量或利益訴求實(shí)現(xiàn)受阻。網(wǎng)絡(luò)為案主和個(gè)案相關(guān)群體的利益訴求提供了非制度化的路徑選擇。這是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的生成具有漣漪效應(yīng)（圖1），首先影響的是利益相關(guān)者，這同案例本身的普遍性或特殊性相聯(lián)系。圍繞案例，一系列網(wǎng)絡(luò)言語(yǔ)生成，諸多的因素如自愿度、風(fēng)險(xiǎn)的熟悉度及可能潛在的威脅等都對(duì)人們的風(fēng)險(xiǎn)感知產(chǎn)生影響[15]。隨后，網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始擴(kuò)大化，倘若此時(shí)官方語(yǔ)言缺失或回應(yīng)話語(yǔ)失范，網(wǎng)民之間就容易形成非正式的虛擬組織，產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)輿論的領(lǐng)袖，相關(guān)網(wǎng)民可借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上諸如明星、名人、媒體、官方等較有影響力的組織或個(gè)人，擴(kuò)大輿論風(fēng)險(xiǎn)傳播的范圍和速度。在風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的漣漪效應(yīng)中，最先受到影響的是少數(shù)個(gè)人，然后波及到更廣泛的機(jī)構(gòu)和人群，最后涉及面臨相同風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的利益相關(guān)者。[16]當(dāng)外圍群體與利益相關(guān)者或網(wǎng)民開(kāi)始進(jìn)行互動(dòng)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)將向更外層的群體擴(kuò)散，最終引發(fā)整個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的普遍關(guān)注。

綜上，如圖2所示，當(dāng)今世界利益訴求多元化、利益表達(dá)方式豐富化，網(wǎng)民權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒，原有的管理格局被新型的多中心治理格局所取代，但政府職能轉(zhuǎn)變卻滯后于現(xiàn)代化的需要，呈現(xiàn)碎片化治理格局。政府管理不僅沒(méi)能有效滿足公眾的基本需求，反而滋生了矛盾，加深了公眾與政府間的沖突。各領(lǐng)域積壓的矛盾在網(wǎng)絡(luò)輿情作用下，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化，演變成為網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)。碎片化的政府管理模式無(wú)法應(yīng)對(duì)該挑戰(zhàn)，這既反映出公民利益訴求平臺(tái)及參與渠道的缺失或缺位，也表明碎片化治理格局嚴(yán)重阻礙著政府現(xiàn)代化治理能力建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)并不是簡(jiǎn)單的言語(yǔ)管理、引導(dǎo)及風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化問(wèn)題，實(shí)際上也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下制度與社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。一個(gè)線下的小事件或案例能夠引發(fā)較大的網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)，本身就說(shuō)明，地方政府管理方式、管理模式和治理體系可能存在著一定問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和傳播是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一個(gè)有力印證，它表明，現(xiàn)代社會(huì)任何一個(gè)小的事件都可能產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，引發(fā)較大的輿論危機(jī)。

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[基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角下推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”（20AZD039）。]