鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的農(nóng)村拆遷補(bǔ)償法律問(wèn)題研究

褚瑩瑩 王藝融 王慧

[摘要]2019年，國(guó)家提出農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房戰(zhàn)略，基于此戰(zhàn)略的需要，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的集體土地進(jìn)行重新規(guī)劃。確定不同用途的土地，將其進(jìn)行劃分為不同區(qū)域，分為農(nóng)業(yè)區(qū)與居住區(qū)，因此被劃定范圍內(nèi)的土地就需要進(jìn)行拆建。作為集體土地上房屋所有人的拆遷戶(hù)就面臨搬遷安置和拆遷補(bǔ)償問(wèn)題。在房屋拆遷的過(guò)程中，由于拆遷機(jī)制本身尚未完備、法律保障機(jī)制存在弊端以及拆遷參與主體間的利益糾紛等問(wèn)題，使得拆遷中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題暴露出來(lái)。阻礙戰(zhàn)略推進(jìn)、損害農(nóng)民利益，通過(guò)創(chuàng)新程序過(guò)程、提供完善建議，既保證該戰(zhàn)略正常實(shí)施，又能保障被拆遷人利益最大程度的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)一住房;拆遷主體;專(zhuān)門(mén)立法;利益糾紛;滯后性

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.32

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，旨在全面振興鄉(xiāng)村，其中《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》第七章第三點(diǎn)提及要“建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村”，通過(guò)“分類(lèi)分村編制鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)村人口集中居住”來(lái)達(dá)到此目的，即實(shí)施農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房規(guī)劃，隨之而來(lái)的，是亟待解決的拆遷所面臨的問(wèn)題。

1背景

1.1統(tǒng)一建房規(guī)劃

國(guó)務(wù)院下發(fā)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》的文件，該份文件中指明農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的目標(biāo)任務(wù)，從時(shí)下來(lái)看，不少地區(qū)從2018年就開(kāi)始試行農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的工作，但還有大部分地區(qū)還未開(kāi)展此項(xiàng)工作。不過(guò)值得慶幸的是，根據(jù)國(guó)務(wù)院以及中央的決策部署，農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的工作將在2020年全面實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房的目標(biāo)指日可待。

但是，我們要明確并且始終牢記：對(duì)于該政策的實(shí)施需要實(shí)行一地一策，聯(lián)系各地區(qū)不同的情況和發(fā)展程度。不是對(duì)所有的農(nóng)村地區(qū)都一刀切，不考慮各地經(jīng)濟(jì)情況和城市化進(jìn)程，全部實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃建房。實(shí)行這一政策需要有前提條件：主要是因地制宜，對(duì)于一些村子已經(jīng)基本與城市接軌，也就是說(shuō)有些農(nóng)村地區(qū)房屋集中，基礎(chǔ)設(shè)施齊全，就不必再進(jìn)行重新的統(tǒng)一規(guī)劃建房，如果再進(jìn)行，就相當(dāng)于破壞了現(xiàn)有的統(tǒng)一局面，就可能導(dǎo)致大拆現(xiàn)有房屋，造成資源不必要的浪費(fèi)。

1.2統(tǒng)一建房規(guī)劃的必要性

1.2.1促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。我國(guó)的人口比例中，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，因?yàn)橐恍v史原因?qū)е鲁青l(xiāng)資源分配的不平等，差距日益突出。但是國(guó)家與政府已經(jīng)意識(shí)到了，并且極其重視這一問(wèn)題，為解決城市與鄉(xiāng)村的資源不均，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問(wèn)題，提出了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。并且目前我國(guó)正處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，縮小城市與鄉(xiāng)村的差距，對(duì)于全面建成小康社會(huì)具有深遠(yuǎn)的意義。隨著這些政策的推出并且各政策之間相輔相成，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了最大的推動(dòng)效果。農(nóng)村與城市之間的差距越來(lái)越小，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃建房可以在基礎(chǔ)設(shè)施方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。另外，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)思想文化建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)差距。在一定意義上，城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)了農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房政策的提出與實(shí)施;而農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房又反作用于城鄉(xiāng)一體化，二者相輔相成。

1.2.2農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房有助于實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。實(shí)施農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房，將劃定范圍內(nèi)的村莊的土地進(jìn)行劃分，劃分為永久農(nóng)田保護(hù)區(qū)、居住聚集區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)。這樣有助于城鄉(xiāng)一體化的規(guī)范劃定：一方面，中國(guó)雖然地大物博，但是從可持續(xù)發(fā)展的理念上考慮，防止土地資源的不必要浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境資源協(xié)調(diào)發(fā)展。提出并落實(shí)統(tǒng)一規(guī)劃建房可以保護(hù)土地資源并且可以在有限的土地上實(shí)現(xiàn)土地資源的代內(nèi)公平與代際公平，以謀求更高的土地利用率，避免資源的不必要浪費(fèi)。另一方面，可以使村民之間的交流更加便利，村民統(tǒng)一居住在劃定的居住區(qū)，戶(hù)與戶(hù)之間的交流更加密切。實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃建房可以拉近戶(hù)與戶(hù)之間的距離，使村民們更好的生活在一起。

2農(nóng)村統(tǒng)一住房拆遷中現(xiàn)存的問(wèn)題

2.1拆遷所帶來(lái)的巨大利益，對(duì)參與主體的影響

2.1.1對(duì)房屋所有權(quán)的拆遷戶(hù)來(lái)說(shuō)，拆遷意味著金錢(qián)，面對(duì)巨額拆遷款的誘惑。我們?cè)谌粘Ｉ畹男侣勚?，屢?jiàn)不鮮被拆遷人為了盡可能的取得更多的拆遷款，會(huì)以不拆遷或者拖延拆遷相威脅，成為“釘子戶(hù)”，這樣會(huì)大大拖延拆遷進(jìn)程。而且拆遷區(qū)域的拆遷戶(hù)之間存在相互攀比或者聯(lián)合起來(lái)對(duì)抗拆遷，最終使拆建工作停滯不前。

2.1.2對(duì)政府等決策機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，因?yàn)椤搬斪討?hù)”的存在，使政府的拆遷工作很難推進(jìn)，從而影響到政策的實(shí)施，不利于農(nóng)村統(tǒng)一規(guī)劃建房政策的實(shí)施，造成公共資源的浪費(fèi)。政府是聯(lián)系開(kāi)發(fā)商和被拆遷人兩方的中間紐帶，可能會(huì)出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)象，因?yàn)檗r(nóng)村拆遷目前立法尚不完善，所以面對(duì)巨大的拆遷利益誘惑，某些政府更希望以更低的拆遷款達(dá)到使被拆遷人拆遷的目的，會(huì)出現(xiàn)濫用公權(quán)力的現(xiàn)象。

2.1.3對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，是間接影響。開(kāi)發(fā)商受政府的雇傭，負(fù)責(zé)拆房建房，如果拆遷戶(hù)不配合，拆遷工作無(wú)法順利開(kāi)展，開(kāi)發(fā)商的工期就會(huì)被延誤，完不成限時(shí)義務(wù)?；蛘吣承┑貐^(qū)的開(kāi)發(fā)商為了謀取更多的利益，開(kāi)發(fā)商只為了追求工期速度，不求質(zhì)量，而不顧及保護(hù)拆遷房屋周?chē)沫h(huán)境情況，造成了資源的浪費(fèi)，對(duì)拆遷房進(jìn)行強(qiáng)拆，不考慮實(shí)際情況。以上的這些情況都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村拆遷工作無(wú)法正常順利進(jìn)行。

2.2拆遷中涉及第三方的利益保護(hù)問(wèn)題

拆遷中第三方是否得以參加訴訟取決于其與行政行為之間的利害關(guān)系。若存在間接利害關(guān)系那么其可以作為行政訴訟第三人參與訴訟;若存在直接利害關(guān)系，則具備原告資格。在房屋拆遷行政行為中，如何對(duì)所涉房屋享有權(quán)利的主體進(jìn)行救濟(jì)？在這里我們主要討論的是關(guān)于對(duì)訴訟處理結(jié)果存在利害關(guān)系的第三人的利益保護(hù)，即除直接參與拆遷的當(dāng)事人外與被拆遷方存在利益關(guān)系的主體的救濟(jì)。以下分別從在拆遷物上設(shè)立買(mǎi)賣(mài)，抵押兩個(gè)方面說(shuō)明。

2.2.1農(nóng)村房屋買(mǎi)受人的利益救濟(jì)。一般而言動(dòng)產(chǎn)經(jīng)過(guò)債權(quán)關(guān)系的確立和物的交付即可獲得所有權(quán)，此時(shí)買(mǎi)受人依法成為物的所有權(quán)人。生存權(quán)是基本的權(quán)利，住房是生活的基本保障，對(duì)于農(nóng)村公民來(lái)說(shuō)，住房的作用不言而喻。我國(guó)通過(guò)物權(quán)法明確賦予農(nóng)村成員宅基地的使用權(quán)，允許其法律規(guī)定的范圍內(nèi)建造房屋，但是法律又在一定程度上限制此項(xiàng)權(quán)利的自由程度。

（1）根據(jù)“房地統(tǒng)一”的原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)人出賣(mài)房屋時(shí)其相應(yīng)的喪失宅基地使用權(quán)，并且喪失了重新申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。

（2）買(mǎi)受人主體的限制。訂立買(mǎi)賣(mài)契約的雙方需屬于同一農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。所以，當(dāng)面臨拆遷補(bǔ)償時(shí)買(mǎi)受人當(dāng)然享有房屋所有權(quán)并可以作為被拆遷方提起行政訴訟。然而買(mǎi)受人的救濟(jì)障礙在于買(mǎi)賣(mài)雙方不屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，存在以下兩種情況：①買(mǎi)受人為城市戶(hù)口;②買(mǎi)受人雖然不是擁有城市戶(hù)口的城市居民但是與出賣(mài)人不屬于同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)體。因?yàn)檎卮嬖诘哪康氖怯行У膶?shí)現(xiàn)農(nóng)民的基本生活保障——“住有所居”。

鑒于以上兩種情形下的買(mǎi)賣(mài)合同視為無(wú)效合同，其實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)應(yīng)按照《合同法》五十八條，出賣(mài)人可以基于請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)請(qǐng)求返還該房屋。另外根據(jù)公平原則對(duì)于買(mǎi)受人基于信賴(lài)產(chǎn)生的期待利益的喪失一般是按照雙方過(guò)錯(cuò)的比例分配拆遷款補(bǔ)償，但是并沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定，一般是體現(xiàn)在當(dāng)?shù)卣C布的管理?xiàng)l例中。在大多數(shù)地方的農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)合同處理意見(jiàn)中大多按照出賣(mài)人比例低于買(mǎi)受人的比例進(jìn)行。如上海為3：7。

2.2.2“抵押試點(diǎn)”下的農(nóng)村房屋抵押權(quán)的利益保護(hù)。對(duì)于是否能在農(nóng)村房屋上設(shè)立抵押權(quán)我國(guó)主要有以下兩種觀點(diǎn)：

（1）堅(jiān)持房屋與土地不能進(jìn)行物理上的分離，在農(nóng)村房屋上設(shè)立限制物權(quán)也會(huì)在宅基地上設(shè)立相應(yīng)的限制物權(quán)。而物權(quán)法184條明確規(guī)定禁止抵押宅基地使用權(quán)。因此在房屋上設(shè)立限制物權(quán)是沒(méi)有法律支持的。

（2）第二種觀點(diǎn)：房地一致與分離原則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。物權(quán)法雖然規(guī)定了不能以宅基地使用權(quán)為抵押權(quán)的標(biāo)的，但是并沒(méi)有將房屋所有權(quán)排除在抵押標(biāo)的的范圍之外。單純地抵押農(nóng)村房屋導(dǎo)致的只是施加在房屋本身的權(quán)利限制，并不影響宅基地使用權(quán)的權(quán)力完整性。根據(jù)十八屆三中全會(huì)作出的“改革決定”中對(duì)于房屋抵押試點(diǎn)的規(guī)定，可以得知農(nóng)村房屋是可以抵押的并且宅基地使用權(quán)應(yīng)隨之一起抵押。農(nóng)村房屋抵押的實(shí)現(xiàn)，可以有效地促進(jìn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性和市場(chǎng)化，同時(shí)可以有效地縮小城鄉(xiāng)差距。農(nóng)村房屋的抵押目前缺乏普遍性，在試點(diǎn)以外的廣大地區(qū)，農(nóng)村房屋抵押仍需遵循擔(dān)保及物權(quán)相關(guān)法律規(guī)定。在拆遷補(bǔ)償協(xié)議的法律關(guān)系中只有房屋所有權(quán)人可以作為權(quán)利主體。設(shè)立抵押的房屋被拆遷，抵押權(quán)人只能依照《物權(quán)法》第一百七十四條提起民事訴訟請(qǐng)求補(bǔ)償.

2.2.3拆遷中的滯后問(wèn)題。沖突主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：補(bǔ)償金和安置房源。在面臨拆遷時(shí)，被拆遷人往往面臨兩種利益比較，在補(bǔ)償金不足以提供給他們與未拆遷前同等的住房保障時(shí)，大多數(shù)人會(huì)選擇以房換房，或許會(huì)有一部分人選擇拖延進(jìn)程，以期在博弈中取得勝利。尤其是安置房源滯后，沒(méi)有房屋居住，大部分人只能選擇補(bǔ)償金。但是因?yàn)榈乩砦恢?，政策支持和地區(qū)發(fā)展等隱性利益的存在。在同等房屋面積的情況下，房屋的價(jià)格會(huì)呈現(xiàn)差異，在差異過(guò)大的情況下被拆遷人可能面臨無(wú)房、失業(yè)、教育的困境。同時(shí)也誕生釘子戶(hù)這類(lèi)利益沖突群體，拖慢拆遷進(jìn)程。

3原因分析

3.1缺乏專(zhuān)門(mén)性針對(duì)農(nóng)村土地房屋征收拆遷的法律規(guī)范

在我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中，圍繞拆遷參與的主體主要包括：公權(quán)力組織，拆遷建設(shè)承建主體以及被拆遷方（主要包括農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織），但有些情況下還可能涉及其他人的利益例如租客、買(mǎi)賣(mài)合同的另一方等。從矛盾論視角來(lái)看，由于利益的重合，在各方主體之間必然產(chǎn)生矛盾與沖突。一方面，我國(guó)目前學(xué)術(shù)界對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及土地增值收益的分配研究較為深入，但對(duì)于解決國(guó)家與農(nóng)民之間的拆遷問(wèn)題以及農(nóng)民、被委托方即施工單位之間的沖突，以及實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)關(guān)于村民資格認(rèn)定問(wèn)題等研究不夠深入;另一方面，雖然我國(guó)《憲法》包括其他法律文件在內(nèi)，都規(guī)定征地與房屋拆遷的相關(guān)程序，但在實(shí)踐中經(jīng)常被使用的《物權(quán)法》僅籠統(tǒng)的對(duì)拆遷補(bǔ)償與維護(hù)被征收土地人的合法權(quán)益作出規(guī)定、而《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地管理法）僅對(duì)征收集體土地的程序做出規(guī)定，這兩部法律都未對(duì)農(nóng)村集體土地的征收與房屋的拆遷做詳細(xì)的規(guī)定。所以，目前我國(guó)缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村集體土地與房屋征收的專(zhuān)門(mén)性立法。

3.2房屋以及土地征收產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不明確

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)比較復(fù)雜的概念，我們很難去明確界定其界限，實(shí)踐中它主要是指所有權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等。我國(guó)法律規(guī)定的房屋征收實(shí)際上是涉及兩種權(quán)力變動(dòng)的程序及內(nèi)容，其中包括房屋所有權(quán)的變動(dòng)以及由于必然涉及的土地使用權(quán)的提前收回所引起的土地使用權(quán)的變動(dòng)。但實(shí)踐中，一般為一體征收，一體補(bǔ)償，征收的對(duì)象是農(nóng)村集體土地，而房屋僅作為土地上的附著物，隨著土地的征收而被一并征收，大大降低了補(bǔ)償力度：在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中卻單獨(dú)列明了房屋征收補(bǔ)償程序，并未將房屋作為土地的附著物一體征收與補(bǔ)償，但我們要了解國(guó)有土地區(qū)別于農(nóng)村集體土地，因此，并不適用。

在2011年新制訂的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定了關(guān)于房屋所有權(quán)變動(dòng)的程序，將獨(dú)立列明房屋征收補(bǔ)償程序，并未將房屋作為土地附著物一體征收與補(bǔ)償，但其中的第一條表明此條例針對(duì)于“國(guó)有土地”上的房屋征收，并不適合農(nóng)村集體土地上的房屋征收。

而《土地管理法》第四十八條僅就作為土地附著物的青苗等進(jìn)行一體補(bǔ)償，顯然與房屋與土地一起征收、一體補(bǔ)償?shù)恼f(shuō)法相違背，所以要分別明確房屋的所有權(quán)與土地的使用權(quán)。

4完善建議

4.1第三方利益保護(hù)

4.1.1設(shè)立限制用益物權(quán)。允許在一定條件下，宅基地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)，使取得房屋所有權(quán)的主體可依法取得在一定條件下的土地占有權(quán)，可以有效解決房屋所有權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題，同時(shí)也滿(mǎn)足了房屋與土地?zé)o法分離的物理?xiàng)l件。但是地上權(quán)的使用權(quán)益仍屬于用益物權(quán)人。對(duì)于占有權(quán)應(yīng)當(dāng)僅認(rèn)定其是作為土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)銜接的媒介。僅表示對(duì)他人一定期限內(nèi)對(duì)房屋所涉土地的占有和利用。

4.1.2由政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)房屋權(quán)利的流轉(zhuǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)轉(zhuǎn)移。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，根據(jù)中央一號(hào)文件，相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)正在推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、所有權(quán)和房屋所有權(quán)得到確權(quán)工作，推動(dòng)了2016年在各省市地區(qū)對(duì)于農(nóng)村宅基地住房通過(guò)抵押貸款實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的進(jìn)行。為了響應(yīng)農(nóng)村改革需要促進(jìn)集體土地的人市和融資流動(dòng)性，部分地區(qū)的部分試點(diǎn)規(guī)范文件明確規(guī)定宅基地使用權(quán)與房屋一并抵押。從另一角度分析，允許向銀行抵押其實(shí)是為農(nóng)村房屋所有權(quán)人在面臨抵押時(shí)提供了一個(gè)合法的限制選擇。當(dāng)然“限制流轉(zhuǎn)”態(tài)度也是基于農(nóng)村社會(huì)保障這一民生工程極度薄弱的現(xiàn)實(shí)而做出的，在城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化且宅基地有償限價(jià)取得制度也得以實(shí)施的條件下，“法律家長(zhǎng)主義”立法模式也應(yīng)隨之改變。在不允許向個(gè)人、集體或是其他組織設(shè)立抵押的階段，通過(guò)法律擬制宅基地流轉(zhuǎn)的主體所具有的資格或是在保證農(nóng)民不會(huì)永久喪失宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上限制流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)途徑，以及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后的農(nóng)民基本生活保障一并由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織和管理。

4.1.3完善行政監(jiān)督管理程序，提供拆遷中利害關(guān)系人得以尋求救濟(jì)的通道。作為拆遷所涉房屋或是標(biāo)的的其他權(quán)利人，在現(xiàn)行訴訟中并無(wú)適合的法律上的地位可以依法參與進(jìn)訴訟當(dāng)中。面臨政府批準(zhǔn)拆遷這一行政行為，其他權(quán)利人雖有權(quán)請(qǐng)求行政主體履行說(shuō)明義務(wù)。但是大多數(shù)情況下，這一行政行為是符合公共利益的要求的，那么這一行為既是合法的也是合理的。至此而言，拆遷的沖突本質(zhì)是以公共利益為本位的行政活動(dòng)與以個(gè)人利益為本位的個(gè)人發(fā)展活動(dòng)的沖突，為了個(gè)人、集體及國(guó)家的共同發(fā)展，必要時(shí)個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)服從于公共利益。但是，法律保護(hù)個(gè)人利益不受非法侵害并且賦予權(quán)力人救濟(jì)權(quán)，只有救濟(jì)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，法律才得以實(shí)現(xiàn)真正的價(jià)值。雖然，我國(guó)法律已對(duì)“公共利益”予以明確規(guī)定，從要件因素上限制了行政活動(dòng)。但其只依賴(lài)于行政主體內(nèi)部的自覺(jué)遵守，因此將其他權(quán)利人納入依法請(qǐng)求個(gè)人利益的保護(hù)范圍內(nèi)，是平衡雙方權(quán)益，解決沖突的有效手段。

4.1.4設(shè)立多方協(xié)議。異議制度雖然可以在一定程度上保護(hù)拆遷中涉及的他人利益，但是異議制度可能會(huì)導(dǎo)致，訴訟拖延，從而導(dǎo)致權(quán)力的落空。在拆遷房屋涉及其他法律關(guān)系基礎(chǔ)上，將此法律關(guān)系的主體納入到拆遷協(xié)議中，使得房屋上其他權(quán)利人可以依據(jù)協(xié)議，作為訴訟原告參與到訴訟中。

4.2拆遷中的滯后問(wèn)題解決

4.2.1加快推進(jìn)集體土地拆遷補(bǔ)償法律，推進(jìn)拆遷程序透明化。目前有關(guān)鄉(xiāng)村房屋的拆遷行為并沒(méi)有相關(guān)法律予以明確規(guī)定，因此造成“法律真空狀態(tài)”。法律的滯后無(wú)法有效的規(guī)范雙方主體的行為而無(wú)法通過(guò)有關(guān)法律進(jìn)行權(quán)力救濟(jì)，其實(shí)現(xiàn)利益的方式由被拆遷人提供即更換補(bǔ)償方式選擇貨幣補(bǔ)償或接受滯后時(shí)間。事實(shí)上，盡管滯后時(shí)間內(nèi)，會(huì)提供搬遷費(fèi)用，但是由于環(huán)境和地理位置的變化，被拆遷人往往承受超出其承受能力的支出。推動(dòng)集體土地拆遷的有關(guān)法律建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)被拆遷人和拆遷人雙方的制約。同時(shí)，由于法律強(qiáng)制執(zhí)行力和預(yù)防性的存在，會(huì)對(duì)被拆遷方進(jìn)行初步篩選，進(jìn)而減少拆遷進(jìn)程中糾紛發(fā)生的可能性;其次通過(guò)規(guī)定權(quán)利義務(wù)，有利于解決釘子戶(hù)的問(wèn)題，從而推進(jìn)拆遷進(jìn)程。

4.2.2突出政府的監(jiān)督角色，充分發(fā)揮行政裁決的效力。政府應(yīng)當(dāng)公平、公正的使用公權(quán)力。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和謹(jǐn)慎注意對(duì)拆遷項(xiàng)目的審查義務(wù)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位制的補(bǔ)償管理制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)被拆遷方進(jìn)行統(tǒng)一的補(bǔ)償安置工作，保證農(nóng)民住有所居并且對(duì)拆遷項(xiàng)目建立必要的管理制度。首先是知道拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的變化進(jìn)行改變，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和項(xiàng)目的具體情況計(jì)算相關(guān)隱形利益的補(bǔ)償;其次，監(jiān)督項(xiàng)目的進(jìn)展，防止項(xiàng)目的落空。

4.3制定專(zhuān)門(mén)性法律規(guī)范

我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村拆遷的補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，建立一套與城市《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相類(lèi)似的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，依據(jù)上述制定的法律規(guī)范，各地方政府在轄區(qū)內(nèi)根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，以法律的形式規(guī)定拆遷款事項(xiàng)，防止各方參與主體之間不必要的利益斗爭(zhēng)。

4.4建立具體明確的土地征收程序

4.4.1明確征地過(guò)程中引起的司法救濟(jì)途徑。在政府做征收土地的決定前，權(quán)衡雙方主要為代表被拆遷人利益的集體組織和代表公共利益的政府，對(duì)于這兩者之間的矛盾的解決是通過(guò)聽(tīng)證會(huì)規(guī)范政府的行為，并不能有效的維護(hù)合法使用土地所帶來(lái)的利益，應(yīng)建立訴訟體系。

4.4.2增加群眾參與度，建立具體的聽(tīng)證制度。法律規(guī)定了農(nóng)村組織集體經(jīng)濟(jì)體對(duì)于決定不滿(mǎn)的可以要求舉行聽(tīng)證。關(guān)于聽(tīng)證的程序和規(guī)范則由省、市政府舉行。應(yīng)建立公正中立的聽(tīng)證制度并由相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聽(tīng)證的組織和進(jìn)行。其次增加集體成員的參與度，可以通過(guò)全體成員的共同意見(jiàn)推選成員代表負(fù)責(zé)與政府和村委會(huì)之間的協(xié)商，正確對(duì)待村委會(huì)的地位，村委會(huì)應(yīng)將本身利益與集體內(nèi)成員統(tǒng)一，同時(shí)應(yīng)主動(dòng)負(fù)責(zé)對(duì)集體內(nèi)成員的法律知識(shí)普及以及溝通交流。

5結(jié)語(yǔ)

隨著農(nóng)村統(tǒng)一住房建設(shè)在全國(guó)各地陸續(xù)推進(jìn)，征地和拆遷問(wèn)題是我們必然要解決的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題。由于缺乏專(zhuān)門(mén)的立法，地方政府未能?chē)?yán)格按照法定程序推進(jìn)征收與拆遷以及未能有效發(fā)揮監(jiān)管作用等法律問(wèn)題和拆遷本身帶來(lái)的補(bǔ)償滯后、利益糾紛等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，往往會(huì)侵犯被拆遷人的利益尤其是農(nóng)民，所以政府理應(yīng)平衡好被拆遷人、政府、開(kāi)發(fā)商三者間的關(guān)系，果斷采取各項(xiàng)措施，解決實(shí)際困難，切實(shí)保護(hù)三方的利益，尤其是被拆遷入的合法權(quán)益。

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[收稿日期]2020-07-27

[作者簡(jiǎn)介]褚瑩瑩（1998-），女，河南商丘人，在讀本科生。