應(yīng)急指揮決策機制再思考

劉菲

[摘? ? 要] 應(yīng)急指揮決策是應(yīng)急管理的核心，關(guān)乎應(yīng)急處置的方向與成敗。當(dāng)前，我國應(yīng)急指揮決策機制已逐步建立。然而還存在機構(gòu)運轉(zhuǎn)有時失靈、指令的權(quán)威性較弱、指令的科學(xué)性難以保證等問題。究其原因，主要在于指揮決策體系層次不暢、指揮決策機構(gòu)職權(quán)不清、機構(gòu)成員組成專業(yè)性不強、情報收集較為被動等四個方面。對此可從理順應(yīng)急指揮決策的組織體系、推進(jìn)應(yīng)急指揮決策機制的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善應(yīng)急指揮決策機制的支持系統(tǒng)三方面予以優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞] 突發(fā)事件;應(yīng)急管理;指揮決策;組織體系;指令

[中圖分類號] D63? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2020）12-0047-07

指揮，指發(fā)令調(diào)度。決策，指決定策略或方法。指揮的核心即為決策。美國著名心理學(xué)家赫伯特·西蒙（Herbert Alexander Simon）曾說：“決策是管理的心臟，管理是由一系列決策組成的，管理就是決策。”[1]因此，應(yīng)急指揮決策就是應(yīng)急管理的核心?；谕话l(fā)事件的特性，較常態(tài)指揮決策機制而言，應(yīng)急指揮決策機制對領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一性和權(quán)威性要求更高，領(lǐng)導(dǎo)層級分布更力求扁平化，指令形成的程序應(yīng)更加精簡化，如此才能確保應(yīng)急指揮決策的高效，為應(yīng)急處置和救援贏得時間。從廣義上理解，應(yīng)急指揮決策機制并非應(yīng)急處置與救援階段（事中處置）所獨有，而是貫通了應(yīng)急管理的所有環(huán)節(jié)，包括事前預(yù)防與事后恢復(fù)（啟動預(yù)案、解除預(yù)警等）。本文所指的應(yīng)急指揮決策機制為狹義理解，特指突發(fā)事件發(fā)生后，在救援與處置階段成立應(yīng)急指揮中心或應(yīng)急指揮部之后，由應(yīng)急管理機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生情況，借助一定的科學(xué)方法和手段，就下級的各類應(yīng)急活動進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，并在比較、權(quán)衡多個可行方案后從中擇出或組合制定出最優(yōu)方案，將之付諸實施的過程[2]。

近年來，我國應(yīng)急指揮決策的組織體系得以明確，各級政府紛紛依照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)的要求，確立了各類應(yīng)急指揮機構(gòu)并規(guī)定了其成員組成、日常辦事機構(gòu)和相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的要求，這為應(yīng)急指揮決策機制的建設(shè)提供了組織保障。一般而言，應(yīng)急指揮決策機構(gòu)按照功能劃分為兩種類型：一為綜合性指揮決策機構(gòu)，對應(yīng)急處置工作進(jìn)行統(tǒng)一指揮，處于統(tǒng)帥地位，屬于原則性領(lǐng)導(dǎo)，為后方指揮;二為現(xiàn)場指揮決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)事件的現(xiàn)場指揮與處置，屬于具體性指揮，為前方指揮。雖然《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對不同指揮機構(gòu)的職能有所規(guī)定，但在實際運行過程中，指揮決策機構(gòu)的確定、各指揮決策機構(gòu)之間的關(guān)系等問題還不甚明朗，有待進(jìn)一步完善。

一、我國應(yīng)急指揮決策機制存在的問題

“危機越是普遍或致命，有效的危機應(yīng)對就越是顯得關(guān)鍵。危機中作出的決策非常重要而且大多數(shù)不可逆轉(zhuǎn)”[3]?？梢?，指揮決策關(guān)乎應(yīng)急行動的方向，具有十分重要的地位，而若離開運轉(zhuǎn)順暢的指揮決策機制，指揮決策也將如同無源之水、無本之木。當(dāng)前，我國應(yīng)急指揮決策機制還存在以下幾方面問題。

（一）機構(gòu)運轉(zhuǎn)有時失靈

應(yīng)急指揮決策機構(gòu)是指令發(fā)出的中樞，其能否高效運轉(zhuǎn)直接關(guān)系到應(yīng)急處置與救援的成敗。當(dāng)前受組織體系不嚴(yán)謹(jǐn)、應(yīng)急演練不到位、信息報告不及時不完整等因素的影響，應(yīng)急指揮決策機構(gòu)還難以充分發(fā)揮其預(yù)期的作用。例如，在2014年4月蘭州自來水苯超標(biāo)事件中，事發(fā)20多個小時之后才成立應(yīng)急指揮部。此外，由于突發(fā)事件的處置與救援工作涉及多個部門和單位（如既涉及行政機關(guān)內(nèi)部之間，也涉及地方政府與軍隊、社會組織、志愿者等多方主體之間），關(guān)系縱橫交錯，協(xié)調(diào)難度較大，往往顯得慌亂無序，尤其在大規(guī)模、復(fù)合型的突發(fā)事件中表現(xiàn)更甚。例如，在2008年5月汶川地震中，綿竹市清平鄉(xiāng)上萬群眾被困、亟需救援轉(zhuǎn)移的信息已在5月12日當(dāng)晚就上報給了綿竹市指揮部，但由于指揮部無法調(diào)動軍隊，只能將信息層層上報，最后在49個小時后才等到救援隊伍，導(dǎo)致很多被掩埋的群眾錯過了寶貴的救援時間。

（二）指令的權(quán)威性較弱

我國常態(tài)行政管理體制是“以條為主”，行政應(yīng)急管理體制則是“以塊為主”，而應(yīng)急指揮決策機構(gòu)又包含在常態(tài)行政管理機構(gòu)之中，這使得綜合性應(yīng)急指揮決策機構(gòu)缺乏獨立性。此外，由于參與突發(fā)事件現(xiàn)場處置與救援的部門眾多，各方力量歸口不一，如何協(xié)調(diào)、統(tǒng)率好各方成為應(yīng)急指揮決策機構(gòu)面臨的一個重點難點問題。尤其是對于獲得臨時性授權(quán)的應(yīng)急指揮機構(gòu)，在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到達(dá)現(xiàn)場前，各部門往往是各行其是、政出多門、政令不一[4]。工作上的重復(fù)、推諉、無序、混亂顯露無遺，極大地消解了應(yīng)急指揮決策機構(gòu)指令的權(quán)威性，降低了應(yīng)急救援與處置的質(zhì)量與效率。事實上，在發(fā)生大規(guī)模突發(fā)事件時，應(yīng)急工作的實際開展往往難以靠應(yīng)急管理體系予以維持，最終還是得依靠高度統(tǒng)一和一元化的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制才能完成。

（三）指令的科學(xué)性難以保證

突發(fā)事件的多變性要求應(yīng)急指揮決策具有較大的靈活性，但指令的正確與否在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者的個人素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)者冷靜、理智、果斷，具有較強的安全意識、專業(yè)意識和法治素養(yǎng)，則指揮決策的正確性往往更有保障;反之，則極易走向錯誤。例如，在2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故中，原上海鐵路局常務(wù)副局長、黨委常委王峰在指揮救援過程中，簡單地依照過去的處置方式，準(zhǔn)備將受損的車頭和散落的部件放入坑中就地掩埋，殊不知這樣會破壞現(xiàn)場，阻礙事故的調(diào)查分析，造成了較壞的社會影響。必須承認(rèn)的是，將應(yīng)對復(fù)雜多樣的突發(fā)事件的重任過多地放在行政機關(guān)內(nèi)部及領(lǐng)導(dǎo)者個人身上，其專業(yè)性、科學(xué)性和規(guī)范性實難得以保障。為此，我國逐漸引入了專家咨詢會商制度，以期改變憑借經(jīng)驗或“一言堂”式的指揮決策模式。但當(dāng)下，專家、專業(yè)技術(shù)機構(gòu)、非官方咨詢機構(gòu)等組織的參與多停留在應(yīng)急準(zhǔn)備或監(jiān)測階段，在突發(fā)事件應(yīng)急處置與救援階段的指揮決策中的參與程度十分有限，專家參與的權(quán)威性難以得到切實保障，沒有形成硬性的參與制度。

二、制約應(yīng)急指揮決策機制良性運行的原因

（一）指揮決策體系層次不暢

首先，指揮決策機構(gòu)的設(shè)置與行政機關(guān)日常管理體系往往存在沖突。在我國，指揮決策機構(gòu)多屬于以應(yīng)急委員會和專項指揮部為中心的集中式應(yīng)急指揮決策模式。例如，根據(jù)《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，一般突發(fā)事件（Ⅳ級）與非重點地區(qū)的較大突發(fā)事件（Ⅲ級）由事發(fā)地區(qū)應(yīng)急委或相關(guān)部門進(jìn)行指揮與決策;重點地區(qū)的較大突發(fā)事件（Ⅲ級）由市相關(guān)專項指揮部、有關(guān)部門進(jìn)行指揮與決策;重大突發(fā)事件（Ⅱ級）和特別重大突發(fā)事件（Ⅰ級）由市相關(guān)專項指揮部、相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體指揮和處置，市應(yīng)急委負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮應(yīng)急處置工作。此外，根據(jù)需要可組建現(xiàn)場指揮部。這種集中式指揮決策模式本應(yīng)具有較強的權(quán)威性，但由于我國傳統(tǒng)行政管理是“以條為主”的管理模式，部門間的分散性與應(yīng)急指揮體系的集中性，垂直化的管理結(jié)構(gòu)與扁平化的指揮結(jié)構(gòu)不可避免地存在矛盾，在實際運行中難以切換自如，使得應(yīng)急指揮決策的權(quán)威性和高效性大打折扣[5]。

其次，綜合性應(yīng)急指揮決策機構(gòu)缺乏獨立性。綜合性應(yīng)急指揮決策機構(gòu)隸屬于行政機關(guān)，如應(yīng)急辦設(shè)于政府辦公廳（室），專項指揮部辦公室設(shè)在相關(guān)職能部門。如此設(shè)置，易造成日常行政管理與應(yīng)急指揮決策職能上的交叉與混淆。此外，就一級人民政府的目標(biāo)和功能而言，其專業(yè)化水平實難應(yīng)對當(dāng)前錯綜復(fù)雜的突發(fā)事件，這也不符合當(dāng)前世界科學(xué)的應(yīng)急指揮決策模式的發(fā)展趨勢。

最后，有的臨時性應(yīng)急指揮決策機構(gòu)缺乏持續(xù)性。臨時性應(yīng)急指揮決策機構(gòu)是根據(jù)現(xiàn)場需要而臨時設(shè)立的，事件解決后就解散，具有運行成本低、靈活方便的優(yōu)點，但也存在人治色彩和實用主義傾向較重而規(guī)則意識則較為淡薄。法律責(zé)任承擔(dān)主體缺位，不利于應(yīng)急處置經(jīng)驗的積累等弊端，從長遠(yuǎn)來看，其偏離了應(yīng)急法治的方向[6]。

（二）指揮決策機構(gòu)職權(quán)不清

首先，應(yīng)急指揮決策主體的確定比較模糊，難以清晰界定。應(yīng)急指揮決策的主體以突發(fā)事件的嚴(yán)重程度為前提，雖然預(yù)案對突發(fā)事件的級別有所規(guī)定，但“一般”“較大”“重大”和“特別重大”等詞語畢竟屬于不確定法律概念，在實踐中時常難以精準(zhǔn)區(qū)分開來。此外，“根據(jù)需要組建現(xiàn)場指揮部”等表述也為自由裁量留下了較大的空間，而這些都直接關(guān)系到指揮決策權(quán)的分配與授予，關(guān)系到指揮決策機構(gòu)的層次與效能。

其次，應(yīng)急委與專項指揮部的職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)模糊。例如，根據(jù)《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，市應(yīng)急委設(shè)突發(fā)事件專項應(yīng)急指揮部，專項應(yīng)急指揮部具體指揮本市特別重大和重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，依法指揮協(xié)調(diào)或協(xié)助事發(fā)地區(qū)應(yīng)急委或相關(guān)部門開展相關(guān)較大、一般突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。當(dāng)組建現(xiàn)場指揮部時，市相關(guān)專項指揮部辦公室又并入其中。在標(biāo)準(zhǔn)模糊、裁量空間較大的情況下，應(yīng)急指揮決策權(quán)的分配會顯得較為隨意，有時甚至出現(xiàn)多頭指揮的現(xiàn)象，影響了指揮決策的效率。

最后，應(yīng)急辦與其他專項辦公室可能存在重復(fù)行政等問題。各專項指揮部辦公室通常設(shè)立于市有關(guān)職能部門之下，是專項指揮部的常設(shè)辦事機構(gòu)。其開展的日常工作和作出的決策更多地具有部門一致性，而與應(yīng)急辦之間的協(xié)調(diào)與合作較為缺乏。難免造成應(yīng)急辦與專項指揮部辦公室在日常管理方面出現(xiàn)重復(fù)行政的問題，這不僅浪費了資源，也極易造成政出多門的現(xiàn)象。

（三）指揮決策機構(gòu)成員專業(yè)性不強

通過梳理既有相關(guān)應(yīng)急法律可知，各地應(yīng)急委員會是本地突發(fā)事件應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其辦公機構(gòu)設(shè)在政府辦公廳（室），組成人員包括本級政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和駐當(dāng)?shù)夭筷犛嘘P(guān)負(fù)責(zé)人。應(yīng)急委設(shè)秘書長、常務(wù)副秘書長、副秘書長等職，而這些職位通常也是由黨委和政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任。因此，應(yīng)急指揮決策機構(gòu)本質(zhì)上屬于行政機關(guān)?？陀^來說，行政機關(guān)工作人員應(yīng)急知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)水平肯定不如專業(yè)機構(gòu)、專家學(xué)者精而專，也很難快速熟練掌握各類應(yīng)急知識。當(dāng)前，相關(guān)法律和預(yù)案對專家參與權(quán)的授予主要側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生前的政策制定或風(fēng)險評估方面，對其在參與突發(fā)事件事中指揮與決策方面的強制性規(guī)定比較薄弱，或者設(shè)定專家參與的硬性條件。如《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，只有在發(fā)生特別重大、重大突發(fā)事件時，專家顧問組才能為相關(guān)應(yīng)急處置工作提供科學(xué)有效的決策咨詢方案;或者規(guī)定得較為抽象，難以落實，如《湖北省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，必要時，專家組參與突發(fā)公共事件的現(xiàn)場應(yīng)急處置工作。對于第一種情況，應(yīng)急預(yù)案設(shè)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)突發(fā)事件極其嚴(yán)重，事件級別達(dá)到為Ⅰ級或Ⅱ級時，才滿足專家參與的條件;這種規(guī)定也將Ⅲ級或Ⅳ級突發(fā)事件中專家參與的可能性排除在外。從突發(fā)事件發(fā)生的頻率和程度上來說，現(xiàn)實中發(fā)生Ⅰ-Ⅱ級突發(fā)事件的概率遠(yuǎn)低于Ⅲ-Ⅳ級，因而從概率論角度來看，專家參與應(yīng)急指揮決策的頻次非常低，參與的空間也非常小。對于第二種情況，涉及“必要性”的標(biāo)準(zhǔn)問題，而這似乎更難界定。這種人員上的單調(diào)和封閉將極大地削弱應(yīng)急指令的科學(xué)性、合理性與民主性。

（四）情報收集較為被動

毛澤東同志在《中國革命戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》一文中對指揮決策有過這樣的表述：指揮員正確的部署來源于正確的決心，正確的決心來源于正確的判斷，正確的判斷則來源于必要和周到的偵查以及對于各種偵查材料的連貫起來的思索[7]。美國國務(wù)院反恐辦公室前主任安東尼·奎因頓（Anthony Quinton）曾言，若缺乏準(zhǔn)確且最新的情報，則既無法將其作為危機決策的依據(jù)，也不能采取必要的反擊措施[8]。由此可見，應(yīng)急決策指令的形成與下達(dá)建立在情報收集的全面準(zhǔn)確及對已掌握信息的科學(xué)研判的基礎(chǔ)上，可以說，信息的精準(zhǔn)與否與指令的正確與否是成正比的。然而，在應(yīng)急處置與救援階段，信息碎片化、殘缺化的現(xiàn)狀與應(yīng)急指揮決策精準(zhǔn)高效的要求形成了鮮明的反差，這種不對稱性加大了應(yīng)急指揮決策的難度，給決策者依情報作出指令造成了信息困境。當(dāng)前，我國應(yīng)急指揮決策機構(gòu)獲取信息的來源主要依賴于下級報告，較為狹窄和被動。一旦出現(xiàn)漏報、瞞報、遲報、誤報、謊報等情形，指揮與決策都將受到極大影響。

三、應(yīng)急指揮決策機制的完善途徑

（一）理順應(yīng)急指揮決策的組織體系

突發(fā)事件的應(yīng)對涉及多個部門，需要人員、資金、設(shè)備、物資、技術(shù)等各項資源的整合和聯(lián)動。組織成員對危機處理方式和意見不能及時達(dá)成一致，是應(yīng)急管理延誤甚至失敗的一個重要原因?？梢姡瑧?yīng)急指揮決策是一項多方資源整合的系統(tǒng)工程，在這樣一個龐大復(fù)雜的系統(tǒng)中，必須設(shè)有一套高效權(quán)威、運行流暢的制度化的指揮決策體系，由其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)，如此才能控制復(fù)雜的局面。這完全是基于制度化的組織共同體的天然優(yōu)勢，因為制度化的共同體比非制度化的共同體更適應(yīng)于作出決議[9]。

一要科學(xué)設(shè)定應(yīng)急指揮決策組織的層級、幅度與模式。從突發(fā)事件的特性與各國經(jīng)驗來看，過于冗長和復(fù)雜的應(yīng)急指揮決策體系不但不便于判斷和確定具體的執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)急處置，還會因?qū)蛹夁^多而導(dǎo)致指令傳遞耗時;相反，層級過少則會顯得事務(wù)龐雜，削弱指揮效能。對此，應(yīng)盡可能地保證應(yīng)急指揮決策體系的精簡化，其層級以2—3級為宜。在指揮幅度上（指揮者所管轄的下屬部門及人員的數(shù)目），應(yīng)確定合理的指揮跨度，使被指揮對象的數(shù)量同指揮者的層級與能力相符。此外，從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，應(yīng)急指揮決策體系主要為集中型（垂直型）和分散型（網(wǎng)絡(luò)型）兩種模式。從特性上來說，兩種模式各具優(yōu)劣勢，前者更利于整體控制，而后者更利于協(xié)調(diào)連通。對此，我們應(yīng)當(dāng)將這兩種模式平衡統(tǒng)一，在層級上集中指揮，以保障指令的權(quán)威性;在專業(yè)上分散指揮，以保障指令的科學(xué)性[2] 207。

二要賦予綜合性指揮決策部門相對的獨立性。目前各地應(yīng)急委與專項指揮部的辦公機構(gòu)設(shè)置在政府及其相關(guān)部門中，應(yīng)急委與專項指揮部的負(fù)責(zé)人由政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任。然而，就目前來看這種體系設(shè)置主要存在兩個問題：一是應(yīng)急指揮決策機構(gòu)級別往往與政府各職能部門平行，缺乏權(quán)威性;二是應(yīng)急指揮決策機構(gòu)缺乏獨立的法律地位，在人員、編制、經(jīng)費等方面都依賴于負(fù)責(zé)日常行政管理事務(wù)的行政機關(guān)。實踐證明，這極易導(dǎo)致應(yīng)急委和專項指揮部等應(yīng)急指揮決策機構(gòu)的弱化，故而會在應(yīng)急處置救援的指揮決策中暴露出平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化失靈、指令權(quán)威性不足、政出多門等問題。對此，筆者建議可重新梳理和調(diào)整應(yīng)急指揮決策體系，具體途徑有二：一是將應(yīng)急委的常設(shè)機構(gòu)“應(yīng)急辦”單列出來，不再設(shè)于政府辦公廳（室）之下，使其具有獨立的機構(gòu)編制與法律地位，在行政位階上要高于政府各職能部門，或者依照法律規(guī)定，參照古代史治“位輕權(quán)重”的做法，以保證指揮決策的高權(quán)威性;二是打破當(dāng)前將各專項指揮部常設(shè)機構(gòu)置于各職能部門之下的格局，可改為將其設(shè)于應(yīng)急辦之下，如此，既可避免以往工作重復(fù)雷同、浪費資源的情況，也便于落實單向的指揮決策脈絡(luò)，使指揮決策體系更清楚簡明[12]。黨的十九大以后，國家在中央和地方層面設(shè)置應(yīng)急管理部門，應(yīng)以此為依托，賦予應(yīng)急指揮機構(gòu)一定的獨立性，使其成為一個常態(tài)化的指揮部門，也克服了臨時性指揮決策機構(gòu)不利于經(jīng)驗積累、隨意化背離法治的弊端。

三要明確指揮決策機構(gòu)的職權(quán)，進(jìn)一步補充、細(xì)化突發(fā)事件的類型和級別的劃分標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國應(yīng)急指揮決策機構(gòu)的層級主要是針對突發(fā)事件的危害程度及其影響范圍來設(shè)定的，因而，設(shè)定明確具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以有效規(guī)避突發(fā)事件發(fā)生時應(yīng)急指揮部因判斷模糊而組建緩慢的情形。并在上文構(gòu)建的應(yīng)急指揮決策體系的基礎(chǔ)上，重新梳理各層級指揮決策機構(gòu)之間的關(guān)系，明確規(guī)定處置具體事件的主要單位、協(xié)從單位及其管轄范圍，規(guī)范相關(guān)人員的權(quán)力從屬關(guān)系與權(quán)責(zé)范圍，力爭形成關(guān)系明晰、分工合理、運轉(zhuǎn)順暢的指揮決策體系。

（二）推進(jìn)應(yīng)急指揮決策機制的制度化建設(shè)

應(yīng)急指揮決策是救援處置行動的依據(jù)和基礎(chǔ)，方向偏差必然導(dǎo)致行動偏失。突發(fā)事件的多變性決定了相關(guān)行政應(yīng)急法規(guī)不可避免地會出現(xiàn)滯后與空白，進(jìn)而顯現(xiàn)了應(yīng)急指揮決策的靈活與彈性。但是，在現(xiàn)行法律“于法無據(jù)”的情況下，指揮決策者常常面臨兩難境地：若不及時發(fā)出指令，則突發(fā)事件將難以遏制;但若及時發(fā)出指令，又極易被貼上“越權(quán)”“非程序化”“違法”等標(biāo)簽，且在時間緊迫的條件下，作出的指令不一定是最優(yōu)的，甚至還可能是錯誤的。出于個體趨利避害的本性，指揮決策者也有可能在決策過程中猶豫推諉、缺乏擔(dān)當(dāng)。為克服當(dāng)前指揮決策隨意性的弊端，有必要建立一套規(guī)范化、程式化的指揮決策流程，使其既可為工作的開展提供操作性步驟，也可為應(yīng)急指揮決策提供法治框架。

一要通過授權(quán)立法，在相關(guān)行政應(yīng)急法規(guī)中對應(yīng)急指揮決策進(jìn)行內(nèi)容模糊甚至空白的授權(quán)，賦予應(yīng)急指揮決策機構(gòu)寬泛的裁量權(quán)，避免實質(zhì)正當(dāng)?shù)臎Q策受到合法性質(zhì)疑。當(dāng)然，應(yīng)急指揮決策權(quán)的運行應(yīng)受到比例原則的制約，避免權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致權(quán)力濫用進(jìn)而產(chǎn)生合法性質(zhì)疑的新的風(fēng)險。

二要嘗試制定一部地方性《突發(fā)事件指揮決策指南》并在內(nèi)部試行。該指南在內(nèi)容上應(yīng)以強調(diào)職能分工和工作流程為主，如規(guī)定什么時候召開新聞發(fā)布會等。待時機成熟時，可將指南升級為地方性條例。

三要通過建立事后追認(rèn)制度和責(zé)任豁免制度，以消除指揮決策人員的顧慮，使其在指揮決策時優(yōu)先考慮如何控制和消除突發(fā)事件的負(fù)面影響，不再因擔(dān)心個人責(zé)任而變得畏手畏腳。指揮決策人員在事發(fā)當(dāng)下要做的就是理性指揮、果斷決策，至于決策是否正確合法，需要在事后予以追認(rèn)①。國家的相關(guān)法律提出的備案制度可視為立法機關(guān)對行政機關(guān)應(yīng)急指揮決策權(quán)的監(jiān)督與制約，但當(dāng)前行政應(yīng)急法規(guī)還需進(jìn)一步細(xì)化備案的時限、方式和審查權(quán)等相關(guān)問題[12]。同時，法律應(yīng)當(dāng)最大限度地免除指揮決策機構(gòu)及其人員的責(zé)任，如果下達(dá)的指令出現(xiàn)誤差，只要盡到合理的注意義務(wù)和審慎義務(wù)，可酌情減輕追責(zé)。

（三）完善應(yīng)急指揮決策機制的支持系統(tǒng)

一要建立健全應(yīng)急指揮決策信息支持平臺。美國著名行政法學(xué)者斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）認(rèn)為，信息為控制政策的命脈或血液[13]。指揮員掌握的信息是指令作出的現(xiàn)實依據(jù)，而當(dāng)前上級部門獲取信息的渠道主要以下級報告為主，一旦下級部門存在漏報、瞞報或緩報的情形，則指揮決策的及時性和正確性都將大打折扣。因此，指揮決策的信息來源渠道應(yīng)去單一化而擇多元化?；ヂ?lián)網(wǎng)智能技術(shù)的發(fā)展為情報的獲取與傳遞提供了便利，這使得以情報信息為根本的應(yīng)急指揮決策機制在快捷性和準(zhǔn)確率上有了大幅提高。同時，應(yīng)消除“信息孤島”[14]和“信息荒島”現(xiàn)象，打破部門之間的信息壟斷邊界，建立地區(qū)之間、部門之間、條塊之間、行業(yè)之間、軍地之間的信息溝通共享機制。

二要建立健全應(yīng)急指揮決策智力支持平臺。在突發(fā)事件應(yīng)急救援與處置過程中，指揮決策機構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動吸納專家學(xué)者，對專業(yè)性問題的處置必須有行業(yè)專家參與決策，此應(yīng)為一項硬規(guī)定。其作用表現(xiàn)在：一可從專業(yè)角度為指揮員提供科學(xué)思路、建言獻(xiàn)策，避免思路狹窄導(dǎo)致決策的錯誤;二可作為公眾代表對指揮決策全過程進(jìn)行監(jiān)督，避免指揮員因?qū)挿菏跈?quán)而失去權(quán)力克制，因盲目武斷而走向人治。

三要提高指揮人員的指揮決策能力。應(yīng)急指揮決策對指揮人員的要求很高，其必須在時間及高度不確定的壓力下作出關(guān)鍵性決定[15]，尤其是當(dāng)現(xiàn)實情境與應(yīng)急預(yù)案無法有效對接時，指揮人員的信心、靈活性及應(yīng)急能力將直接決定應(yīng)急處置的成敗[16]。這要求應(yīng)急指揮人員需要具備準(zhǔn)確運用政策法規(guī)、果斷決策、組織協(xié)調(diào)、靈活應(yīng)變等能力，因此，有針對性地培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)者的指揮決策能力也是一項十分重要的議題。具體包括：一是提高指揮決策者的法治意識。隨著行政應(yīng)急法制的完善與健全，指揮決策者應(yīng)改變以往的工作方式，嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，即便法律未做詳細(xì)解釋，留有裁量空間，也應(yīng)秉承法治精神、科學(xué)準(zhǔn)則和比例原則等，在權(quán)利與效率之間找尋最佳平衡點。二是加強指揮決策者的責(zé)任意識。在突發(fā)事件面前，行政首長的一言一行體現(xiàn)的是一級政府應(yīng)急管理水平的高低與為民服務(wù)的踐行度。因此，必須重視和加強指揮決策者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和作風(fēng)建設(shè)，面對危機，不能臨陣退縮、敷衍怕事，而應(yīng)不懼困難、勇于擔(dān)當(dāng)，直面矛盾與挑戰(zhàn)。三是提高指揮決策者的業(yè)務(wù)素質(zhì)。指揮決策機構(gòu)是應(yīng)急處置的中樞，而指揮決策者則是這一中樞的核心。為有效提高指揮決策者的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，可定期組織開展培訓(xùn)演練并對學(xué)習(xí)成果進(jìn)行考核驗收，使其熟悉掌握工作流程、職權(quán)職責(zé)，提高組織統(tǒng)籌能力和綜合協(xié)調(diào)能力，從而在面對突發(fā)事件時，能做到冷靜鎮(zhèn)定、協(xié)調(diào)有序、從容指揮、果斷決策。有魄力、有能力、有擔(dān)當(dāng)是一名優(yōu)秀指揮決策者的基本素質(zhì)。

需要強調(diào)的是，上述各項完善指揮決策機制的方案都必須以法律的形式通過配置各方主體之間的權(quán)利義務(wù)等方式加以明確，以確保對指揮決策機制的優(yōu)化能夠獲得足夠的穩(wěn)定性。

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[責(zé)任編輯：李利林]