我國外語教育政策執(zhí)行模式研究

李曉瀅

摘? 要：文章結(jié)合我國外語教育實(shí)際情況，以公共政策學(xué)理論為指導(dǎo)，借鑒Sabatier歸納的分析范式——自上而下途徑和自下而上途徑，研究外語教育政策執(zhí)行的利弊，促進(jìn)我國外語教育政策的有效執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：外語教育政策;執(zhí)行模式;自上而下;自下而上

中圖分類號：G640? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2096-000X（2020）35-0100-04

Abstract： Based on the foreign language education in China and guided by public policy theory， this paper studies the advantages and disadvantages of foreign language education implementation from the analytical framework of top-down approach and bottom-up approach put forward by Sabtier， to make contribution to the effectiveness of implementation of foreign language education.

Keywords： foreign language education policy; implementation model; top-down approach; bottom-up approach

一、概述

亞當(dāng)·斯密（2011）在《國富論》中說：“哲學(xué)家與街頭巷尾挑夫……的差別……是個人嗜好、社會風(fēng)俗和教育的結(jié)果?！盵1]在亞當(dāng)·斯密時代，哲學(xué)家是處于社會頂層，挑夫相對處于社會底層，由此說明教育對社會分工的重要性。

外語是國家參加全球化進(jìn)程的語言工具，教育是個人素質(zhì)提高的工具，外語教育的目的是國民能主動參與和適應(yīng)全球化發(fā)展，外語教育政策的有效執(zhí)行是政策效能最大化的途徑，有助于國家減少收入差距和適應(yīng)全球化發(fā)展挑戰(zhàn)，形成國家創(chuàng)新能力的保障。在國家全球戰(zhàn)略角度下，人力資源是未來國家競爭力的核心，外語教育是增強(qiáng)適應(yīng)國際市場競爭能力的重要途徑。因此，要更加重視外語教育政策，相信外語教育政策對于提高國民素質(zhì)和適應(yīng)全球化有重要作用，外語教育政策的制定和執(zhí)行與國家政治利益、文化利益和安全利益息息相關(guān)。

二、核心概念與理論框架

（一）公共政策和外語教育政策

陳振明（2003）認(rèn)為“公共政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”[2]因此，公共政策是由國家政府制定，在相關(guān)領(lǐng)域體現(xiàn)國家意志，分配公共資源的計(jì)劃。本文研究的外語教育政策是指用于指導(dǎo)外語教學(xué)和教育管理的思想和目標(biāo)以及使這些思想和目標(biāo)在外語教育領(lǐng)域內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)的系列政策、方案、規(guī)劃以及國家領(lǐng)導(dǎo)人重要講話。

建國后，我國的外語教育政策最早為1950年教育部頒布的《中學(xué)暫行教學(xué)計(jì)劃（草案）》，其中提到“初高中需設(shè)一門外語課”，明確提出在公共教育階段的外語課程設(shè)置，其后的政策和文件包括《關(guān)于從1954年秋季起中學(xué)外國語科設(shè)置的通知》（1954）、《外語教育七年規(guī)劃綱要》（1964年）、《加強(qiáng)外語教育的幾點(diǎn)意見》（1979年）、《英語教學(xué)大綱》（1980年、1985年、1986年、1999年）、《基礎(chǔ)教育課程改革綱要（試行）》（教基[2001]17號）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《國家語言文字事業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》、《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動》（2016年）等涉及到外語教育的內(nèi)容。

我國的外語教育政策是實(shí)現(xiàn)國家外語教育目標(biāo)的相關(guān)法律、法規(guī)，其的制定和執(zhí)行目的是解決外語教育領(lǐng)域的管理和發(fā)展問題，調(diào)整和分配相關(guān)利益關(guān)系，關(guān)注國家文化利益、安全利益和國際利益，為國家的總體教育發(fā)展和國民素質(zhì)進(jìn)步服務(wù)。

（二）公共政策執(zhí)行研究

公共政策執(zhí)行研究從時間劃分共有三個階段，第一階段在20世紀(jì)70年代，關(guān)注自上而下的研究途徑（Top-down Approach），即以政策制定者為研究出發(fā)點(diǎn);第二階段從20世紀(jì)70年代末起，側(cè)重自下而上的研究途徑（Bottom-up Approach），即以政策執(zhí)行者為研究出發(fā)點(diǎn);第三階段為20世紀(jì)90年代至今，是綜合/整合研究途徑（Synthesis or Integrated Approach）。

美國公共政策專家Sabatier（1988）提出公共政策執(zhí)行研究途徑：（1）自上而下的研究途徑：該政策研究途徑認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)的高級部門制定最重要的決策，公共政策達(dá)成的程度和重要性完全取決于科層等級，科層等級低的政策執(zhí)行者容易被忽視或邊緣化;（2）自下而上的研

究途徑：該研究途徑與自上而下的途徑相反，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行過程中政策執(zhí)行者和參與者的作用、互動以及其對政策執(zhí)行的影響。[3]本文將以我國外語教育政策的執(zhí)行過程為研究對象進(jìn)行分析。

三、外語教育政策執(zhí)行模式

（一）自上而下研究途徑

我國外語教育政策主要實(shí)施以政策制定者為中心的自上而下的政策執(zhí)行模式。國家高層教育部門是外語教育政策的制定者，基層或地方教育部門是政策的執(zhí)行者，該模式把高層政府部門的決策作為研究的出發(fā)點(diǎn)，關(guān)注國家政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)的目標(biāo)，并認(rèn)為這一目標(biāo)的達(dá)成取決于高層教育部門的政策制定，也就是說，外語教育政策制定者為中心地位，政策執(zhí)行者從屬于政策制定者。

自建國起，我國的外語教育政策反映了國家政治建設(shè)的需求，屬于自下而上的政策執(zhí)行模式，因而外語教育政策帶有政治色彩，以教育部門的政策制定者為中心，由決策者決定外語教育政策目標(biāo)，執(zhí)行者實(shí)現(xiàn)外語教育政策目標(biāo)的政策執(zhí)行途徑，符合韋伯式科層管理體系的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)外語教育政策目標(biāo)方向和分工。我國的外語教育政策即是由教育部集中研究和制定外語教育的政策和方案，由基層或地方教育部門執(zhí)行該政策內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在這一執(zhí)行模式中，高層部門具有指揮、監(jiān)督和控制的權(quán)利，外語教育政策執(zhí)行者從屬于外語教育政策制定者，負(fù)責(zé)落實(shí)外語教育政策目標(biāo)。外語教育政策采用自上而下的執(zhí)行模式，有利于外語教育政策能在全國范圍內(nèi)全面鋪開，以達(dá)成外語教育政策的預(yù)期目標(biāo)，保證外語教育資源的合理分配，確保廣大學(xué)生的外語教育公平，體現(xiàn)了外語教育政策的效率，強(qiáng)調(diào)韋伯科層式的指揮控制關(guān)系。在我國，教育資源屬于公共產(chǎn)品，外語教育政策屬于公共政策，外語教育資源屬公共產(chǎn)品，具有公共價值屬性。因此，政府增加對外語教育的投入、改善外語教學(xué)設(shè)施、幫扶薄弱地區(qū)的外語教育資源等，應(yīng)納入自上而下的政策執(zhí)行模式，實(shí)現(xiàn)全國教育均衡發(fā)展。

自上而下的政策執(zhí)行模式不足之處在于該模式更多的是以高層教育部門為中心來研究政策執(zhí)行，教育部為外語教育政策制定的最高層管理部門，從國家整體層面考慮外語教育政策，或多或少會忽略基層或地方教育部門的作用，對政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)的限制會給實(shí)際外語教育政策落地和執(zhí)行一定的阻礙，尤其全國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，政策制定者的初衷在各地的政策執(zhí)行過程中不一定能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其次，自上而下的外語教育執(zhí)行模式體現(xiàn)了由上而下的行政組織的層級原則，認(rèn)為政策制定屬于政治，政策執(zhí)行屬于行政范疇，導(dǎo)致政策制定與政策執(zhí)行的割裂和分離。但外語教育政策過程不是制定-執(zhí)行的簡單線性模式，而是制定-執(zhí)行-修正-制定-執(zhí)行的過程，整個過程是互動和交叉進(jìn)行的，在政策具體執(zhí)行的過程中，基層或地方教育部門的政策執(zhí)行者所收到的反饋更及時跟迅速，而科層式控制模式下政策執(zhí)行的效率會降低，其出路是充分賦予基層或地方教育部門政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)。此外，自上而下研究途徑強(qiáng)調(diào)從上級的政策決定開始，過于強(qiáng)調(diào)政策制定者的作用，忽視政策執(zhí)行主體的作用及目標(biāo)群體的態(tài)度，忽略其他參與者[4]，而非政府部門的團(tuán)體和個人對外語教育政策目標(biāo)的達(dá)成也會產(chǎn)生積極影響，在政策利益分配方面，基層或地方部門以及其他政策執(zhí)行者會考慮自身利益，在政策執(zhí)行過程中采取自覺或不自覺的規(guī)避行動，可能會影響政策目標(biāo)的達(dá)成度，或采取對策而使政策符合自己利益，在一定程度上會導(dǎo)致外語教育政策效能的弱化。

從我國外語教育政策發(fā)展來看，建國初期國家已經(jīng)認(rèn)識到外語教育的重要性，1950年即有外語教育政策出臺，但受到政治因素的影響，初期外語教育的語種集中在俄語和英語，尤其我國建交的社會主義國家語種。如俄語教育全國鋪開，這一自上而下的外語教育政策執(zhí)行模式導(dǎo)致了外語教育的片面發(fā)展，不夠均衡，國家的外語人才培養(yǎng)匱乏。

（二）自下而上研究途徑

隨著自上而下研究路徑的深入研究，該模式不足以解決政策執(zhí)行中的問題，反向的自下而上的研究路徑興起。既定的政策目標(biāo)和結(jié)果之間不存在必然的聯(lián)系，基層政策執(zhí)行主體憑借自由裁量權(quán)能夠?qū)φ邎?zhí)行過程及其結(jié)果發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響;強(qiáng)調(diào)行動者在執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的互動關(guān)系及其解決政策問題的策略的描述。

隨著社會發(fā)展的多元化和外語教育領(lǐng)域的參與廣泛化，自下而上研究途徑應(yīng)運(yùn)而生。政策的制定和執(zhí)行對于不同團(tuán)體、組織和個人而言，有不同的立場、觀點(diǎn)、看法和利益，相關(guān)政策利益各方應(yīng)有一定程度的自由裁量權(quán)，并能就政策執(zhí)行進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。外語教育政策的目標(biāo)需要通過政策制定者和執(zhí)行者的互動和修正才能圓滿達(dá)成，其執(zhí)行過程是相關(guān)政策利益各方的整合博弈過程。在此過程中，基層或地方教育部門利用自由裁量權(quán)根據(jù)自身利益推進(jìn)或修改政策的執(zhí)行。

自下而上的外語教育政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)高層教育部門提供一個自主空間，給予基層或地方教育部門充分的自由裁量權(quán)和適當(dāng)?shù)臋?quán)宜措施，能在一個政策自主空間內(nèi)，構(gòu)建基層或地方教育部門更適宜的外語教育政策執(zhí)行過程，而不是機(jī)械執(zhí)行科層式的命令。在此基礎(chǔ)上，外語教育政策的有效執(zhí)行是多元主體的互動結(jié)果。在外語教育領(lǐng)域，尤其是改革開放之后，我國社會一方面是國門開放，面對外國資本和文化的涌入，一方面是市場資源進(jìn)入到外語教育領(lǐng)域。此時的外語教育政策，作為公共政策，應(yīng)承擔(dān)政府管理外語教育的功能，也要發(fā)揮優(yōu)化教育資源和提高教育質(zhì)量的作用。涉及到外語教育利益群體，如學(xué)校、社會教育機(jī)構(gòu)、公益組織等，應(yīng)明確各群體的利益和權(quán)責(zé)，納入自下而上的政策執(zhí)行模式。但自下而上的外語教育政策執(zhí)行模式過于重視邊緣，即基層或地方教育部門和執(zhí)行者，以其為中心，忽略高層教育部門的政策制定者，對于外語教育政策的目標(biāo)達(dá)成和利益最大化有影響。

我國的外語教育區(qū)域發(fā)展不平衡，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展較強(qiáng)的北上廣等一線城市和區(qū)域的外語教育水平遠(yuǎn)超中西部地區(qū)。除了要考慮教育公平的自上而下模式外，外語教育政策執(zhí)行模式應(yīng)考慮自下而上的反饋，了解基層或地方教育部門的利益訴求。

自下而上的政策執(zhí)行模式存在的缺陷在于過分重視政策執(zhí)行者，如執(zhí)行者的自由裁量權(quán)，參與者的利益等，更有甚者，當(dāng)政策執(zhí)行者能力不足時，政策的執(zhí)行力度低效，預(yù)期目標(biāo)不一定能夠達(dá)成，因此基層或地方教育部門有可能成為政策執(zhí)行過程中的短板;政策制定者在自下而上模式中處于邊緣地位，結(jié)構(gòu)和組織的作用得不到重視，這正好與自上而下的政策執(zhí)行模式反向而行。

改革開放后的外語教育政策部分采用自下而上的執(zhí)行模式，在政策對象上從重視大學(xué)生到小學(xué)生和中學(xué)生的外語教育覆蓋，外語專業(yè)教學(xué)和公共外語教學(xué)并重。由于國際形勢的變化，外語教育政策的語種從偏重俄語轉(zhuǎn)為偏重英語，未能實(shí)現(xiàn)多語種均衡發(fā)展。在自下而上的執(zhí)行模式下，基層或地方教育部門可根據(jù)自身情況，調(diào)整外語教育政策過程，完善外語教育政策。如教育部規(guī)定小學(xué)階段三年級開始外語教學(xué)。在上海等發(fā)達(dá)地區(qū)因外語教育資源豐富，從小學(xué)階段一年級甚至幼兒園階段就已經(jīng)開始外語教學(xué)。從上海的小學(xué)外語教育政策來看，教育部作為高層教育部門和政策制定者，對小學(xué)外語教育做出了規(guī)劃，但也給基層或地方教育部門提供一個充分自主的空間，政策執(zhí)行者能夠行使自由裁量權(quán)，采取適當(dāng)?shù)臋?quán)宜措施，對本地區(qū)的小學(xué)外語教育政策進(jìn)行重新建構(gòu)，因地制宜，既沒有違背高層教育部門的外語教育政策，也因地制宜地調(diào)整了小學(xué)外語教育政策，提升了外語教育政策的目標(biāo)達(dá)成，這種自下而上的政策執(zhí)行是可行且成功的。在這個執(zhí)行模式下，基層或地方教育部門的政策執(zhí)行者對外語教育政策的具有正面影響力，也屬于有效的政策執(zhí)行。

（三）整合研究途徑

我國外語教育政策主要采用自上而下和自下而上的執(zhí)行模式，最根本的原因是我國的教育部門實(shí)行科層式管理模式，教育部為教育領(lǐng)域的最高管理部門，基層或地方教育部門受教育部管轄，按權(quán)利等級明確分工和職責(zé)。教育部和高層教育部門具有外語教育政策的制定權(quán)，基層或地方教育部門具有政策執(zhí)行權(quán)，從行政組織結(jié)構(gòu)看，自上而下的政策執(zhí)行模式是占主體。隨著社會發(fā)展，在外語教育政策的部分領(lǐng)域，如語種管理和考試等，政府也接受民眾的意見和建議，自下而上的執(zhí)行模式也產(chǎn)生一定作用。

自上而下和自下而上兩種途徑是單向的線性的政策執(zhí)行模式，而整合研究途徑是綜合性的網(wǎng)絡(luò)化的政策執(zhí)行的過程。可以說是把兩種研究途徑結(jié)合在一起，從政策的規(guī)劃、制定和執(zhí)行全程關(guān)注，而且考慮縱向和橫向聯(lián)系，也重視政策執(zhí)行者與參與者的互動、交流、理解和認(rèn)知。

我國現(xiàn)階段的外語教育政策從整合研究途徑看，英語是全球第一通用語言，外語教育政策仍以英語教育為主體，但其他外語種類教育有明顯增加。面對現(xiàn)階段國內(nèi)英語人才過剩、非通用語人才缺乏的情況，沿邊地區(qū)的外語教育關(guān)注區(qū)域發(fā)展需求，區(qū)域內(nèi)高等院校增設(shè)鄰近國家語種教學(xué)，尤其是“一帶一路”倡議實(shí)施后，對外語的需求大增，但我國高校目前開設(shè)的外語教學(xué)尚不能覆蓋“一帶一路”建設(shè)國家和地區(qū)的全部語種。雖然英語是全球通用語言在大部分的國際組織中是工作語言，但非通用語種在“一帶一路”沿線國家仍有重要的作用，甚至大語種也發(fā)揮了區(qū)域國際作用，如法語在非洲地區(qū)，阿拉伯語在中東，都是當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言，在某些區(qū)域內(nèi)比英語更為好用。我國外語教育政策在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，應(yīng)該結(jié)合本地的實(shí)際發(fā)展需要、本地區(qū)外語教育資、實(shí)際語種需求，實(shí)行區(qū)域多元化外語教育政策，有助于促進(jìn)多元文化認(rèn)同。外語教育政策還應(yīng)關(guān)注國際利益，政策制定者和執(zhí)行者應(yīng)就政策目標(biāo)，隨“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)展，對外語語種教學(xué)進(jìn)行合理布局和規(guī)劃。學(xué)會用外語講好中國故事，促進(jìn)中國文化對外傳播，我國外語教育政策要從國家戰(zhàn)略高度進(jìn)行定位，增強(qiáng)中國在世界上的話語權(quán)，要從整合模式進(jìn)行外語教育政策的制定和執(zhí)行，更好地服務(wù)于我國的國家利益。

從整合研究途徑的視角分析，政策執(zhí)行者是多元的，包括政府各級部門、學(xué)校、社會教育機(jī)構(gòu)以及學(xué)生和家長，政策的制定和執(zhí)行需整合各方意見和利益。以外語教育政策的高考外語科目設(shè)置為例，建國后1952年實(shí)行全國統(tǒng)一高校招考，當(dāng)時就設(shè)有外語科目考試，延續(xù)至今，外語為高考的三大主科之一，無論文科理科，都需要考外語。從外語教育政策制定者角度分析，在學(xué)生從基礎(chǔ)教育到高等教育階段的教育資源分配中，外語科目（和其他科目一起）在高考中起到生源考核和篩選的功能。在高考多年改革中，不乏“取消外語科目考試”的呼聲，體現(xiàn)了部分基層或地方教育部門政策執(zhí)行者和參與者對外語教育政策的意識，原因不外乎外語無用論，又或是外語教育對漢語教育存在威脅等。整合研究途徑的研究思路注重政策的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，高考外語科目的設(shè)置就體現(xiàn)了國家對外語教育政策的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，學(xué)生經(jīng)歷高考后進(jìn)入高等教育階段，理工農(nóng)學(xué)醫(yī)學(xué)科除了本土研究，還要進(jìn)行相關(guān)學(xué)科的外文文獻(xiàn)閱讀，了解國外學(xué)科前沿發(fā)展和趨勢。文史哲學(xué)科不僅要對中西方文化、歷史和哲學(xué)進(jìn)行對比研究，還要對外傳播，文化走出去。因此，外語教育必須在高等教育階段之前起步。整合研究途徑強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行是在不斷協(xié)調(diào)的互動過程中最終形成。高考改革中外語科目不僅沒有取消，在部分地區(qū)還形成一年兩考的形式。政策制定者以既定的外語教育政策目標(biāo)為出發(fā)，即高考要設(shè)立外語科目。關(guān)注外語教育政策目標(biāo)的實(shí)施程度，強(qiáng)調(diào)有效執(zhí)行的政策建議，即高考外語科目的設(shè)立、分值比重、考試次數(shù)等。探討外語教育政策多元參與者的利益，即高考取消外語科目是否能體現(xiàn)教育公平，如果高考取消外語科目，為了實(shí)現(xiàn)考試?yán)孀畲蠡?，不考科目肯定要讓位考試科目，那么外語教育在高中階段的比重就會減少，教育資源也會從外語教育轉(zhuǎn)移到其他教育領(lǐng)域，從而導(dǎo)致外語教育的不均衡發(fā)展，不發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困學(xué)生就有可能失去免費(fèi)的外語教育機(jī)會和資源。更不用說，外語是學(xué)習(xí)和了解信息技術(shù)最基礎(chǔ)的工具，在信息化社會，缺失外語教育幾乎是放棄了現(xiàn)代社會的生存或上升通道。因此，從整合研究途徑分析可以推斷，為保證教育資源和利益的公平性，高考外語科目不應(yīng)取消，反而應(yīng)該在教育基礎(chǔ)階段加大投入，全面鋪開，這樣才能提升公共教育治理成果和質(zhì)量。外語教育政策的制定與執(zhí)行應(yīng)該是連續(xù)的動態(tài)的過程，呈現(xiàn)互動形態(tài)，執(zhí)行人員需要根據(jù)外界的信息和變化對外語教育政策進(jìn)行修正或協(xié)商，使外語教育政策的目標(biāo)得以真正達(dá)成。

四、結(jié)束語

傳統(tǒng)的外語教育政策研究偏重教學(xué)實(shí)踐、語言能力和歷史演變層面。本文突破傳統(tǒng)的教育研究，認(rèn)為“自上而下”和“自下而上”執(zhí)行模式對我國外語教育政策做出了重要貢獻(xiàn)，但整合研究途徑比單向和線性的政策執(zhí)行模式更適合分析外語教育政策執(zhí)行過程。外語教育政策執(zhí)行是一個復(fù)雜多變的過程，隨著“一帶一路”倡議的實(shí)施和全球一體化發(fā)展，我國外語教育政策的統(tǒng)籌規(guī)劃，才能夠培養(yǎng)具有國際視野的高級人才，服務(wù)“一帶一路”沿線國家的互聯(lián)互通，追求外語教育政策成效最大化，促進(jìn)跨文化教育和素質(zhì)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識外語教育政策對國家安全、國家認(rèn)同和文化傳播的重要性，實(shí)現(xiàn)教育權(quán)利平等和教育機(jī)會均等，體現(xiàn)教育公平。

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