優(yōu)化外匯管理內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的研究和思考

摘? ?要：近年來，外匯管理主動轉(zhuǎn)變管理理念，強(qiáng)化服務(wù)意識，加大簡政放權(quán)力度，服務(wù)涉外實體經(jīng)濟(jì)的能力和水平明顯提升，同時也對外匯管理內(nèi)控機(jī)制提出更高的要求。本文深入分析當(dāng)前外匯管理內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀，研究借鑒國際內(nèi)控機(jī)制建設(shè)模式，對比分析美國COSO內(nèi)部控制和加拿大CSA理論優(yōu)劣，提出優(yōu)化外匯管理內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的思路和建議。

關(guān)鍵詞：外匯管理;內(nèi)控機(jī)制;風(fēng)險防控;COSO理論

一、當(dāng)前外匯管理內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）外匯管理內(nèi)控制度伴隨外匯改革的發(fā)展歷程

近年來，外匯管理部門堅持服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各項外匯管理改革不斷推進(jìn)，在確保依法履行外匯管理職責(zé)、有效防范外匯領(lǐng)域重大風(fēng)險的同時，外匯管理部門也在不斷優(yōu)化內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)。外匯管理部門在貫徹總局內(nèi)控制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實際情況，印發(fā)了基層分支機(jī)構(gòu)內(nèi)控監(jiān)督工作指引等一系列規(guī)范性文件，建立健全外匯業(yè)務(wù)各項內(nèi)控制度，為打好防范化解外匯領(lǐng)域重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）陜西外匯管理內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的實踐探索

一是加強(qiáng)對內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。充分認(rèn)識加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性，高度重視內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)，將內(nèi)控機(jī)制建設(shè)作為重點工作深入落實。由分支局領(lǐng)導(dǎo)作為本單位內(nèi)部控制的總負(fù)責(zé)人，承擔(dān)本單位內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的職責(zé)，落實加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)各項工作。二是完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)工作的規(guī)劃和實施方案，建立健全本單位內(nèi)部控制的具體規(guī)劃。結(jié)合分支局內(nèi)部控制建設(shè)的實際情況，進(jìn)一步完善內(nèi)控實施方案，并按照制度要求和總局有關(guān)規(guī)定，對現(xiàn)有的內(nèi)控制度進(jìn)行梳理和修訂。三是積極探索內(nèi)控工作新方式。為優(yōu)化外匯管理系統(tǒng)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)“放管服”改革和自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新政策持續(xù)推進(jìn)，在全轄開展“內(nèi)控效能提升年”活動，對分支機(jī)構(gòu)外匯管理部門崗位職責(zé)和相關(guān)制度進(jìn)行全面梳理完善的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對現(xiàn)行外匯管理內(nèi)控監(jiān)督體系的研究，進(jìn)一步夯實外匯管理基礎(chǔ)工作，防范內(nèi)部管理風(fēng)險。通過科技手段，建立內(nèi)控制度可視化項目，使內(nèi)控制度進(jìn)一步電子化和便利化。

二、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的國際借鑒和比較

（一）美國COSO內(nèi)部控制報告、加拿大海灣公司CSA理論的比較

1.美國COSO理論框架。20世紀(jì)80年代，美國企業(yè)財務(wù)報告丑聞層出不窮，許多知名企業(yè)的業(yè)績呈下滑態(tài)勢，財務(wù)狀況發(fā)生了巨大變化，給投資者造成了巨大的損失，政府機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行重點關(guān)注，并成立了一個非政府組織——反對虛假財務(wù)報告委員會（COSO委員會），通過委員會的研究，找出財務(wù)報告突變產(chǎn)生的原因及解決方案。1992年，COSO委員會提出了《內(nèi)部控制——整合框架》并于2013年進(jìn)行了修訂（圖1）。該框架認(rèn)為“內(nèi)部控制受董事會、管理層和其他方面的影響”，為實現(xiàn)運(yùn)作效率、財務(wù)報告可靠性和遵守相關(guān)法律法規(guī)等目標(biāo)提供了合理的保障。COSO內(nèi)部控制框架由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、信息與溝通和監(jiān)督五要素組成，貫穿整個監(jiān)控過程，每個要素都包含經(jīng)營目標(biāo)、報告目標(biāo)及合規(guī)性目標(biāo)。

2.加拿大海灣公司CSA（控制自我評估）理論。CSA最初是由加拿大海灣公司在1987年提出的，具體是由對內(nèi)部控制的制定與執(zhí)行負(fù)有責(zé)任的相關(guān)人員對內(nèi)部控制進(jìn)行評價的過程。CSA優(yōu)化了傳統(tǒng)內(nèi)部評價理論將評價主體和內(nèi)部控制執(zhí)行人員割裂開來的主要弊端等，形成了一種高層管理理念與管理風(fēng)格、職業(yè)道德、風(fēng)險評估等“軟控制”。它可以用來評價傳統(tǒng)的硬控制和非正式控制即軟控制，已在各領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。CSA評估主要有三種方法：引導(dǎo)會議法、問卷調(diào)查法、管理結(jié)果分析法。

3.兩種模式的優(yōu)缺點比較。通過開展CSA理論模式來完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，對組織體系、理論和意識、監(jiān)督檢查等都具有重要的積極意義。但目前CSA理論需要一個核心的引導(dǎo)者，主要適用于企業(yè)和商業(yè)銀行;由于基層外管局缺乏經(jīng)驗豐富的“CSA引導(dǎo)者”，這樣在實施中很難與參與者進(jìn)行深入溝通，這使得難以實現(xiàn)CSA理論的預(yù)期效果。而美國的COSO理論框架首次將原來的自上而下財務(wù)模式發(fā)展為更具全面性的立體式框架。目前，一些國家發(fā)布的內(nèi)部控制報告，均以COSO報告為模板。中國的《內(nèi)部會計控制規(guī)?！泛桶腿麪栁瘑T會《銀行組織的內(nèi)部控制系統(tǒng)框架》都是借鑒COSO報告，加之COSO理論框架與外管局內(nèi)控制度框架比較相像，更適合我們借鑒。

（二）COSO理論在外匯管理內(nèi)部控制中應(yīng)用的優(yōu)勢分析

首先，COSO理論相對成熟和先進(jìn)。由COSO委員會提出的內(nèi)部控制框架已得到廣泛應(yīng)用，趨于成熟，是目前國際上比較先進(jìn)的內(nèi)控理論。鑒于COSO理論內(nèi)部控制基本框架與外匯管理部門內(nèi)控制度基本框架相似，通過吸收、采納COSO理論，可以給各部門內(nèi)控機(jī)制建設(shè)帶來全新理念，為優(yōu)化內(nèi)部控制機(jī)制指明方向。

其次，外匯管理部門應(yīng)用COSO理論開展內(nèi)控機(jī)制建設(shè)有利于強(qiáng)化內(nèi)部管理。通過對COSO內(nèi)部控制理論框架要求的理解，加強(qiáng)內(nèi)部控制和管理相結(jié)合，明確職責(zé)分工，形成以決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，對加強(qiáng)管理、防范風(fēng)險、提高工作效率具有較強(qiáng)的理論和實踐意義。

三、優(yōu)化外匯管理內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的思路和建議

（一）具體思路和框架

針對外匯管理內(nèi)控機(jī)制的不足，借鑒COSO理論成熟經(jīng)驗，研究探索外匯管理部門的內(nèi)部控制理論框架（見圖2），重點以完善內(nèi)部控制的內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督五要素及相互關(guān)系為中心構(gòu)造外匯管理內(nèi)部控制框架，實現(xiàn)內(nèi)控五要素相互間的緊密聯(lián)系。

1.創(chuàng)立良好的內(nèi)部控制環(huán)境。首先，高度重視內(nèi)控工作，在內(nèi)部控制工作中實現(xiàn)人人平等，從而帶動所有工作人員共同致力于內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮好員工的主動性、積極性、創(chuàng)造性。其次，要建立出適合自身實際情況的內(nèi)部控制框架。根據(jù)外匯形勢的不斷變化，及時總結(jié)并歸納出各業(yè)務(wù)部門的風(fēng)險點，避免在日常操作中出現(xiàn)違規(guī)操作，營造良好的內(nèi)控機(jī)制氛圍。最后，堅持崗前培訓(xùn)制度，對新入外匯系統(tǒng)人員進(jìn)行規(guī)章制度、政策法規(guī)和業(yè)務(wù)操作培訓(xùn)，提升員工思想認(rèn)識。建立定期輪崗機(jī)制，相互學(xué)習(xí)、相互促進(jìn)，為規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)。

2.建立健全內(nèi)控風(fēng)險評估體系。風(fēng)險評估是內(nèi)部控制的重要組成部分，主要包括內(nèi)部控制目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析及風(fēng)險對策，它在外匯管理內(nèi)控體系中起著重要的作用。所以，外管局要加強(qiáng)內(nèi)控風(fēng)險評估工作，完善內(nèi)控風(fēng)險評估機(jī)制。由于各部門在辦理業(yè)務(wù)時，涉及環(huán)節(jié)多，流程復(fù)雜，且涉及內(nèi)外多個部門和被檢查主體，運(yùn)用風(fēng)險評估體系可以進(jìn)行完整的風(fēng)險復(fù)原及識別，建立內(nèi)控風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，對確定的風(fēng)險進(jìn)行定量和定性分析，這樣有助于全面分析判斷當(dāng)前外匯管理整個過程中存在的問題以及產(chǎn)生的根源，采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險應(yīng)對對策，這也保證了內(nèi)部控制機(jī)制的有效運(yùn)作（見圖3）。

3.優(yōu)化內(nèi)部控制活動。控制活動作為內(nèi)部控制的重要組成部分，它涉及到具體的規(guī)章制度和程序的制定和實施。首先，建立一套涉及各項業(yè)務(wù)的外匯管理內(nèi)控制度，定期開展內(nèi)控提升年等活動對內(nèi)控制度進(jìn)行全面的梳理，將一些不再實施的文件及時廢止，對一些不完善的制度要進(jìn)行及時修訂和補(bǔ)充，從而提高內(nèi)控制度的有效性和全面性，確保所有工作都能夠以規(guī)范、合理和高效的方式進(jìn)行。其次，明確各層次的職責(zé)分工，強(qiáng)化崗位之間的分離制約，規(guī)范審批程序，注重復(fù)合審批內(nèi)容、層級、權(quán)限的合規(guī)性，確保紙質(zhì)資料的齊全完整并且要與系統(tǒng)信息保持一致。完善部門間聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮集中討論研究的成效，提高信息的透明度。

4.強(qiáng)化內(nèi)控信息溝通機(jī)制。在信息化時代背景下，及時、完整、準(zhǔn)確的收集和整理各種信息，并且能夠很好地進(jìn)行傳送和應(yīng)用，對實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)具有重要意義。通過加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制信息化建設(shè)，可以提高工作效率，提高各類信息的公開和透明度。外管局可以借助科技手段，建立完整的信息交流平臺，這樣在很大程度拓寬了外匯部門內(nèi)外部信息和溝通渠道。

5.提高內(nèi)控監(jiān)督水平。內(nèi)控監(jiān)督是內(nèi)部控制各項活動和制度執(zhí)行情況的保障。內(nèi)控監(jiān)督部門要及時監(jiān)督和審查內(nèi)控管理的實際情況，嚴(yán)格按照內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行合理審查和評估。提高內(nèi)部監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立更加合理的內(nèi)部監(jiān)督制度，根據(jù)業(yè)務(wù)變化隨時調(diào)整監(jiān)督模式，切實起到監(jiān)督作用，并督促外匯部門建立健全內(nèi)控制度，提高管理水平，防范化解風(fēng)險。

（二）政策建議

1.完善頂層設(shè)計。為深入推進(jìn)“放管服”改革，便利市場主體更好地了解外匯管理政策法規(guī)，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，堅持開展政策法規(guī)的梳理、整合、統(tǒng)一和完善，構(gòu)建立體式的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和風(fēng)險防控體系。為更好地完善內(nèi)控制度，除加強(qiáng)內(nèi)部的溝通與協(xié)作之外，還應(yīng)該加強(qiáng)與政府部門的聯(lián)系，不斷改進(jìn)交流途徑與方式。探索構(gòu)建內(nèi)控信息交流平臺，全方位立體式的完善現(xiàn)有制度，更好地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.規(guī)范外匯業(yè)務(wù)操作流程。一是強(qiáng)化對一線業(yè)務(wù)人員風(fēng)險意識教育，提高其執(zhí)行制度的自覺性和對潛在業(yè)務(wù)風(fēng)險的敏感性。通過政策宣講、知識競賽等，開展內(nèi)控制度培訓(xùn)工作。二是實行日常業(yè)務(wù)規(guī)范化管理，明確基層外匯業(yè)務(wù)操作辦理流程、注意事項及風(fēng)險環(huán)節(jié)，減少個人隨意性。三是明確崗位職責(zé)，發(fā)揮業(yè)務(wù)經(jīng)辦、復(fù)核及領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)等各環(huán)節(jié)之間的崗位牽制與監(jiān)督制約作用。

3.構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)控評價體系。主要是根據(jù)外匯政策變化，新業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)用、業(yè)務(wù)流程改變等情況，及時制定或調(diào)整內(nèi)控管理措施和方法，以適應(yīng)工作變化的需要，并在此基礎(chǔ)上，根據(jù)基層外匯管理工作實際，制定分支機(jī)構(gòu)內(nèi)控監(jiān)督評價體系，引導(dǎo)外匯管理工作重心和方向，規(guī)范操作，防范風(fēng)險，提升履職績效評估效率，增強(qiáng)基層外匯管理部門的內(nèi)部控制水平。

4.運(yùn)用科技手段提升內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。一是督促業(yè)務(wù)人員充分利用計算機(jī)輔助手段，熟悉掌握各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的操作方法，不斷挖掘系統(tǒng)數(shù)據(jù)在發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索、實行精準(zhǔn)監(jiān)管方面的分析監(jiān)測功能與作用。二是依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建內(nèi)部控制數(shù)據(jù)庫，關(guān)聯(lián)不同業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，完善各系統(tǒng)操作功能，加強(qiáng)界面與平臺整合，加大內(nèi)控科技支撐力度。

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Research and Thinking on Optimizing the Internal Control

Mechanism of Foreign? Exchange Management

——Based On The COSO Theory

Research Group

Abstract：In recent years， foreign exchange management has taken the initiative to change the management concept， strengthen the sense of service， and intensify the efforts of streamlining administration and decentralization. The ability and level of serving foreign-related real economy have been significantly improved. At the same time， higher requirements have been put forward for the internal control mechanism of foreign exchange management.This paper starts with the necessity of optimizing the internal control mechanism of foreign exchange management，and deeply analyzes the current situation and problems of internal control mechanism construction of foreign exchange management，studies and draws lessons from international internal control mechanism construction mode，compares and analyzes the advantages and disadvantages of COSO internal control mechanism in the United States and CSA theory in Canada，and puts forward ideas and suggestions for optimizing the construction of internal control mechanism of foreign exchange management.

Keywords：The foreign exchange management;Internal control mechanism;The risk prevention and control; COSO theory

責(zé)任編輯、校對：謝紅苗

收稿日期：2020-07

課題組組長：安喜鋒（1973.11-）男，博士，高級經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行。

課題組成員：趙? ?斐（1971.03-）女，碩士，高級經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行。

杜周曉（1987.10-）男，本科，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國人民銀行寶雞市中心支行。

蒙? ?榮（1993.07-）女，碩士，現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行。

杜靜茹（1966.06-）女，大專，助理經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行。