檢察機關(guān)法律監(jiān)督適用范圍省思

胡 婧

(1.重慶廉政研究中心， 重慶400067； 2.重慶工商大學法學院， 重慶400067)

一、 問題的提出

法律監(jiān)督是由我國檢察機關(guān)行使的、針對特定公權(quán)力機關(guān)是否正確實施法律實行監(jiān)察和督促的法定職權(quán)，與檢察機關(guān)行使的公訴權(quán)、偵查權(quán)等并列。目前，學界多從應(yīng)然角度出發(fā)，通過理論構(gòu)建的方式描述法律監(jiān)督，討論法律監(jiān)督的適用范圍，忽略了法律監(jiān)督的規(guī)范性。實踐中，我國主要圍繞“訴訟監(jiān)督”形成了一套法律監(jiān)督體系，然而訴訟監(jiān)督體系并不完全符合憲法和法律對法律監(jiān)督的價值定位，導(dǎo)致法律監(jiān)督價值同法律監(jiān)督范圍之間不自洽。

黨的十八屆四中全會和六中全會分別提出，完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，對特定行政強制措施進行司法監(jiān)督，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度和改革國家監(jiān)察體制的要求，從而在理論上為法律監(jiān)督的發(fā)展提供新的空間。2018年，新修訂的《人民檢察院組織法》仍然主要強調(diào)訴訟監(jiān)督的內(nèi)容，僅明確規(guī)定對訴訟活動、生效裁判文書執(zhí)行工作等司法行為實行法律監(jiān)督，對司法行為之外的其他公權(quán)力行為，尤其對新設(shè)的監(jiān)察委員會的特定行為是否實行法律監(jiān)督，法律則未明確規(guī)定，從而制約法律監(jiān)督在實踐中的展開。

本文將分析法律監(jiān)督規(guī)范概念的形成及其邏輯，厘清法律監(jiān)督的邊界，以區(qū)別訴訟監(jiān)督和行政法律監(jiān)督。同時，在監(jiān)察制度和公益訴訟制度發(fā)展的背景下，省思法律監(jiān)督的發(fā)展方向，明確法律監(jiān)督價值的基礎(chǔ)，以法律實施和公益保護為基點，擴大訴訟監(jiān)督的范疇，明確行政法律監(jiān)督的邊界，使法律監(jiān)督呈現(xiàn)自洽發(fā)展。

二、 “法律監(jiān)督”規(guī)范概念的形成與邏輯

在我國近代法制形成過程中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督功能和職權(quán)開始萌芽。1907年，清末就制定了《高等以下各級審判廳試辦章程》，以專門法的形式規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督審判并糾正其違誤，有權(quán)蒞庭監(jiān)督婚姻事件、親族事件、嗣續(xù)事件等民事訴訟案件的判決。然而，直到新中國成立后，我國才真正出現(xiàn)“法律監(jiān)督”的概念，首先在中央政策性文件中提出“法律監(jiān)督機關(guān)”的概念，以概括當時蘇聯(lián)檢察機關(guān)的監(jiān)督制度[1]。1979年頒布的《人民檢察院組織法》，我國正式以法律的形式規(guī)定“法律監(jiān)督機關(guān)”的概念，直到1982年頒布《民事訴訟法(試行)》，“法律監(jiān)督”的概念才具有規(guī)范意義，從而初步形成我國法律監(jiān)督邏輯體系[2]。

1.從“法律監(jiān)督機關(guān)”到“法律監(jiān)督”

1982年頒布《民事訴訟法(試行)》，“法律監(jiān)督”概念的規(guī)范意義才從“法律監(jiān)督機關(guān)”概念中解構(gòu)出來。

(1) 政策意義上“法律監(jiān)督機關(guān)”概念的出現(xiàn)。1950年6月，原最高人民檢察署副檢察長李六如在《各國檢察制度綱要》報告中提出“政府的法律監(jiān)督機關(guān)”的概念[3]。1962年10月，原最高人民檢察署根據(jù)1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，結(jié)合全國范圍內(nèi)檢察工作實踐經(jīng)驗，在《1958年以來檢察工作基本總結(jié)》中，首次以中央政策文件的形式對我國檢察機關(guān)進行定性。

(2) 規(guī)范意義上“法律監(jiān)督機關(guān)”概念的出現(xiàn)。1978年《憲法》要求重新設(shè)置檢察院，并召開了第七次全國檢察工作會議。此次會議的預(yù)備會議著重討論了我國檢察機關(guān)的性質(zhì)問題。當時存在兩種主張：一種主張將檢察機關(guān)定性為“國家法律檢察機關(guān)”，另一種主張將檢察機關(guān)定性為“國家法律監(jiān)督機關(guān)”[4]。直到1979年2月，最高人民檢察院向全國人大常委會報送審查《人民檢察院組織法修正草案的說明(修改稿)》時，明確將人民檢察院定性為“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”[5]。從此，我國恢復(fù)并重建檢察制度，通過1979年《人民檢察院組織法》 明確規(guī)定法律監(jiān)督機關(guān)是“維護國家法制統(tǒng)一”的機關(guān)[6]。1982年《憲法》繼承了1979年《人民檢察院組織法》的規(guī)定，以根本法的形式明確了人民檢察院作為“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的地位，且在之后的5次修憲中，這一表述均未發(fā)生改變。

(3) 規(guī)范意義上“法律監(jiān)督”概念的出現(xiàn)。雖然，1979年《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對公安機關(guān)、人民法院、監(jiān)所等機構(gòu)的特定活動是否合法實行監(jiān)督，產(chǎn)生了對公安機關(guān)、人民法院、監(jiān)所等的監(jiān)督之實，奠定了法律監(jiān)督的發(fā)展方向，但該組織法并未明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)實行“法律監(jiān)督”，從而導(dǎo)致“法律監(jiān)督”在當時并不具有規(guī)范意義。直到1982年《民事訴訟法(試行)》規(guī)定檢察機關(guān)在民事審判活動中享有“法律監(jiān)督”的權(quán)力，才使得“法律監(jiān)督”概念的規(guī)范意義從“法律監(jiān)督機關(guān)”概念中解構(gòu)出來，初步形成我國國家機關(guān)監(jiān)督法律正確實施的內(nèi)部邏輯。

第一，國家權(quán)力機關(guān)實行合憲性和合法性監(jiān)督。根據(jù)人民主權(quán)原則，我國實行人民代表大會制度。檢察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，向人民代表大會負責，接受人民代表大會監(jiān)督。各級人民代表大會及其常委會可以通過聽取工作報告、組織特定問題調(diào)查委員會等方式，對檢察機關(guān)工作的合憲性和合法性進行監(jiān)督，對于確實存在違反憲法和法律行為的檢察機關(guān)主要負責人，可以行使罷免權(quán)。人大合憲性和合法性監(jiān)督是一種上位監(jiān)督。

第二，檢察機關(guān)實行人民代表大會之下的法律監(jiān)督。人民代表大會作為我國國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)監(jiān)督檢察機關(guān)履行包括法律監(jiān)督在內(nèi)的一切職責。人民代表大會監(jiān)督同檢察機關(guān)實行的法律監(jiān)督在位階和性質(zhì)上存在差異。

第三，檢察機關(guān)行使獨立的法律監(jiān)督。我國檢察機關(guān)不僅有權(quán)實行偵查、提起公訴，同時，還針對審判機關(guān)的裁判活動、公安機關(guān)的偵查活動等實行獨立的法律監(jiān)督。自此，法律監(jiān)督適用于特定場域，逐漸形成特定范疇。

2.從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”

在檢察機關(guān)監(jiān)督范圍的確認過程中，我國經(jīng)歷了從“一般監(jiān)督”到“法律監(jiān)督”的發(fā)展過程。所謂“一般監(jiān)督”是我國在總結(jié)蘇聯(lián)檢察制度特征的基礎(chǔ)上，吸收概括而來。新中國成立之初，我國缺乏承襲自己檢察制度的可能。在選取檢察制度的過程中，因蘇聯(lián)既在政治上承認我們，又在國家觀、政治體制等方面與我們具有融合性和一致性，在這種情形下，新中國借鑒和吸收了蘇聯(lián)的檢察制度。

新中國成立之初，我國借鑒、吸收蘇聯(lián)一般檢察監(jiān)督模式，通過制定1954年《憲法》和1954年《人民檢察院組織法》，我國最高人民檢察院有權(quán)對中央政府各部門、地方各級國家機關(guān)及其工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)；有權(quán)監(jiān)督地方國家機關(guān)的決議、命令和措施的合法性；有權(quán)監(jiān)督偵查機關(guān)、人民法院、勞動改造機關(guān)等機構(gòu)特定活動的合法性。監(jiān)督對象不僅涵蓋國家權(quán)力機關(guān)之外的其他國家機關(guān)及其工作人員，還包括公民；不僅涵蓋特定訴訟活動，還包括特定行政行為。之后，因廢除檢察機關(guān)，檢察機關(guān)相應(yīng)的檢察行為同時終止。

1978年《憲法》規(guī)定重置檢察院，制憲者希望從一般監(jiān)督方面探索檢察機關(guān)監(jiān)督職能的設(shè)置，以恢復(fù)中國檢察制度。但是，1979年6月，在第五屆全國人民代表大會第二次會議上，相關(guān)負責人指出，檢察機關(guān)對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督僅限于刑事方面[5]。明確了我國恢復(fù)建置的檢察機關(guān)不再沿用建國之初采用的“一般監(jiān)督”，而是主要圍繞刑事案件展開，針對特定公權(quán)力行為實行監(jiān)督。根據(jù)1979年《人民檢察院組織法》之規(guī)定，我國檢察機關(guān)實行的監(jiān)督主要圍繞刑事訴訟活動展開，監(jiān)督對象限于公安機關(guān)、人民法院、監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的特定活動，不再涵蓋對公民守法活動的監(jiān)督，不再涉及同刑事訴訟無關(guān)的其他國家機關(guān)及其工作人員活動的監(jiān)督。自此，我國通過頒行1979年《人民檢察院組織法》奠定了法律監(jiān)督機關(guān)要實行法律監(jiān)督這一方向。

綜上所述，截至1982年，“法律監(jiān)督”概念的規(guī)范意義從“法律監(jiān)督機關(guān)”概念結(jié)構(gòu)中發(fā)展而來，初步形成了國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督之下，通過行使提起公訴、偵查之外的法律監(jiān)督實現(xiàn)法律監(jiān)督機關(guān)定位的法律邏輯。實踐中，法律監(jiān)督限縮了在蘇聯(lián)檢察制度模式上發(fā)展而來的“一般監(jiān)督”，監(jiān)督對象不再包括作為私主體的公民，也不包括與刑事訴訟活動無關(guān)的其他國家機關(guān)。

三、 法律監(jiān)督的立法實踐與范疇界分

1982年，《民事訴訟法(試行)》首次明確規(guī)定“法律監(jiān)督”的適用情境以來，我國通過修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》以及制定《監(jiān)察法》，不斷調(diào)整法律監(jiān)督的適用范圍?？疾炝⒎▽嵺`，根據(jù)監(jiān)督行為性質(zhì)的不同以及不同行為場域中監(jiān)督范圍的差異，我國法律監(jiān)督主要經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，逐步形成了兩大互斥但周延的監(jiān)督范疇。

1.訴訟監(jiān)督確立發(fā)展階段

1982年至2017年，法律監(jiān)督主要經(jīng)歷了擴圍發(fā)展階段，其中以訴訟監(jiān)督內(nèi)部范圍不斷調(diào)整為主要特征。所謂訴訟監(jiān)督是指，檢察機關(guān)監(jiān)督公權(quán)力主體實施司法行為或準司法行為是否遵守法律的活動。其中，監(jiān)督對象為實施司法行為或準司法行為的公權(quán)力主體，包括對審判機關(guān)、偵查機關(guān)和審判執(zhí)行機關(guān)等的監(jiān)督。監(jiān)督對象的活動性質(zhì)以具有司法屬性的行為為主，包括對偵查機關(guān)實行的具有準司法屬性的刑事偵查行為，行政機關(guān)實行的屬于司法行為范疇的參加行政訴訟等行為的監(jiān)督，監(jiān)督的目的在于確保法律正確實施。30多年來，訴訟監(jiān)督的范疇經(jīng)歷了一場內(nèi)涵式發(fā)展，監(jiān)督范圍不斷優(yōu)化，從對審判的特定監(jiān)督擴展到對訴訟活動的全面監(jiān)督。我國訴訟法先后細化了對訴訟監(jiān)督適用范圍的規(guī)定，最高人民檢察院頒行的《刑事訴訟規(guī)制(試行)》《行政訴訟監(jiān)督規(guī)制(試行)》《民事訴訟監(jiān)督規(guī)制(試行)》等司法解釋進一步佐證，并反過來促進訴訟監(jiān)督的實現(xiàn)。

(1) 民事訴訟中，訴訟監(jiān)督的擴圍。1982年《民事訴訟法(試行)》首次明確規(guī)定，我國檢察機關(guān)有權(quán)對審判機關(guān)的民事審判活動實行法律監(jiān)督。1991年對《民事訴訟法(試行)》進行修改，在原有監(jiān)督“民事審判活動”規(guī)定的基礎(chǔ)上，增補規(guī)定對民事審判活動實行法律監(jiān)督的具體方式，明確檢察機關(guān)有權(quán)針對民事訴訟提起抗訴。2007年《民事訴訟法》將檢察機關(guān)提出抗訴與當事人申請再審法院應(yīng)受理的法定情形作了統(tǒng)一規(guī)定，完善了檢察機關(guān)對法院生效民事法律裁判的法律監(jiān)督。2012年《民事訴訟法》修改了關(guān)于檢察機關(guān)對民事審判實行法律監(jiān)督的表述，將之作擴大規(guī)定，同時將民事調(diào)解和民事裁判執(zhí)行納入法律監(jiān)督，明確檢察機關(guān)對民事訴訟活動有權(quán)實行法律監(jiān)督。故在民事訴訟領(lǐng)域，訴訟監(jiān)督首先涉及對民事審判活動實行監(jiān)督，其次擴展到對民事裁判后的執(zhí)行活動和裁判前的調(diào)解活動進行監(jiān)督。

(2) 行政訴訟中，訴訟監(jiān)督的擴圍。1989年《行政訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)針對行政訴訟有權(quán)實行法律監(jiān)督。同時，《行政訴訟法》還概括性的規(guī)定，檢察機關(guān)可以對法院的生效行政裁判實行法律監(jiān)督。2014年修改《行政訴訟法》，增補規(guī)定檢察機關(guān)對法院生效行政裁判實行法律監(jiān)督的方式。同時還規(guī)定，檢察機關(guān)在監(jiān)督行政案件的受理、審理、裁判、執(zhí)行時，《行政訴訟法》沒有作出明確規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)文義解釋和類推解釋，2014年，修改后的《行政訴訟法》將行政裁判執(zhí)行活動和行政訴訟中的調(diào)解活動納入訴訟監(jiān)督。這一學理解釋在2016年《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)制(試行)》的司法解釋中得到印證。該司法解釋第四章和第五章分別規(guī)定：人民檢察院有權(quán)對行政訴訟生效判決、裁定和調(diào)解書實行監(jiān)督；有權(quán)對行政審判程序中審判人員的違法行為實行監(jiān)督，有權(quán)對執(zhí)行活動實行監(jiān)督。故在行政訴訟領(lǐng)域，訴訟監(jiān)督首先是對行政審理和生效裁判實行監(jiān)督；其次擴展到對行政訴訟執(zhí)行活動以及行政訴訟中的調(diào)解活動進行監(jiān)督。

(3) 刑事訴訟中，訴訟監(jiān)督的擴圍。1996年《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)對刑事訴訟有權(quán)實行法律監(jiān)督。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)制》之解釋，刑事訴訟法律監(jiān)督主要包括刑事立案、偵查、審判、裁判執(zhí)行、死刑復(fù)核、監(jiān)所執(zhí)法活動、羈押和辦案期限、強制醫(yī)療執(zhí)行等8個方面的監(jiān)督。按照時間先后，結(jié)合訴訟監(jiān)督的內(nèi)涵，根據(jù)體系解釋，1996年《刑事訴訟法》規(guī)定：刑事訴訟監(jiān)督主要涉及刑事立案①、偵查②、審判③和審判執(zhí)行④的監(jiān)督內(nèi)容。2012年，刑事訴訟監(jiān)督的范疇進行擴圍，將刑事決定及其執(zhí)行監(jiān)督納入其中⑤。2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)制》第五節(jié)規(guī)定，最高人民檢察院依法對最高人民法院的死刑復(fù)核活動實行法律監(jiān)督，該規(guī)定在2018年《人民檢察院組織法》修改時得以明確。故在刑事訴訟領(lǐng)域，訴訟監(jiān)督首先針對刑事立案、偵查、審判、審判執(zhí)行和監(jiān)所等活動實行監(jiān)督；其次，將刑事決定及其執(zhí)行等活動納入監(jiān)督范圍；再次，將死刑復(fù)核活動納入監(jiān)督范圍。

2.行政法律監(jiān)督確立、法紀監(jiān)督排除階段

自2017年至今，法律監(jiān)督不再限于對司法行為或準司法行為實行監(jiān)督，而是調(diào)整法律監(jiān)督的外延。一方面，在設(shè)立和發(fā)展公益訴訟制度的背景下，法律監(jiān)督拓展監(jiān)督場域，增加規(guī)定對特定行政場域?qū)嵭斜O(jiān)督，將行政主體的違法行為和不作為行為納入監(jiān)督范圍，與監(jiān)督司法行為和準司法行為的訴訟監(jiān)督共同組成法律監(jiān)督互斥的內(nèi)容。另一方面，在設(shè)立和發(fā)展監(jiān)察制度的背景下，法律監(jiān)督限縮監(jiān)督邊界，不再對國家機關(guān)公職人員實行法紀監(jiān)督。

(1) 增加實行行政法律監(jiān)督⑥。所謂行政法律監(jiān)督是指，檢察機關(guān)監(jiān)督行政主體實施行政行為是否遵守法律的活動。其中，監(jiān)督對象為實施行政行為的行政主體，不僅包括適格行政機關(guān)，還包括從事行政行為被視作行政機關(guān)的被授權(quán)組織[7]。監(jiān)督對象的活動性質(zhì)以兼具公共屬性和行政屬性的行政行為為主，排除對具有司法屬性和準司法屬性的偵查機關(guān)的刑事偵查行為，以及屬于司法范疇的行政機關(guān)參加行政訴訟等行為的監(jiān)督。監(jiān)督的目的在于確保法律正確實施和維護國家利益、社會公共利益。目前，我國法律主要限于對行政執(zhí)法領(lǐng)域中，侵犯國家利益或社會公共利益的行政違法或不作為行為實行監(jiān)督。

2015年，我國著手公益訴訟制度的試點工作。2017年，我國通過修改《行政訴訟法》鞏固試點工作取得的成果，以法律形式明確規(guī)定，人民檢察院有權(quán)提起行政公益訴訟。按照我國的制度設(shè)計，行政公益訴訟主要由案源發(fā)現(xiàn)、訴前程序和提起訴訟三個階段組成。其中，提起行政公益訴訟啟動司法程序?qū)儆跈z察機關(guān)履行訴權(quán)的范圍。提起訴前程序包括：檢察機關(guān)通過檢察建議的方式對特定行政主體的監(jiān)管行為是否符合法律、是否滿足維護國家利益和社會公共利益的法益進行監(jiān)督，符合法律監(jiān)督的內(nèi)容，屬于法律監(jiān)督的范疇。同時，不同于訴訟監(jiān)督中對司法行為實行的監(jiān)督，行政公益訴訟訴前程序的設(shè)立是對行政行為實行的監(jiān)督，這一行為兼具公共屬性和行政屬性。因此，自2017年頒行《行政訴訟法》開始，我國法律監(jiān)督的適用場域正式向行政領(lǐng)域拓展，納入對行政行為的監(jiān)督。

(2) 排除對國家機關(guān)公職人員的法紀監(jiān)督。1996年《刑事訴訟法》第十八條規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對國家機關(guān)公職人員施行的特定職務(wù)犯罪行為實行立案偵查。雖然檢察機關(guān)針對國家工作人員是否屬于職務(wù)犯罪，是通過履行獨立的偵查權(quán)予以實現(xiàn)，但是這項偵查權(quán)的目的是實現(xiàn)對國家工作人員職務(wù)行為是否合法的監(jiān)督，屬于法律監(jiān)督的范疇。故根據(jù)法律規(guī)定和立法背景，當時的法律監(jiān)督不僅包括對偵查機關(guān)、審判機關(guān)、審判執(zhí)行機關(guān)等國家機關(guān)的監(jiān)督，還包括對國家機關(guān)公職人員履職是否合法的監(jiān)督。

直到2017年，為了加強反腐敗力度，全國人民代表大會常委會通過改革試點工作的決定，要求設(shè)立監(jiān)督國家機關(guān)工作人員公權(quán)力行為的專門機構(gòu)，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)分配給監(jiān)察委員會行使。2018年，全國人民代表大會審議通過《監(jiān)察法》，規(guī)定設(shè)立專門監(jiān)察委員會，履行對國家公職人員在黨紀、政務(wù)和刑事方面的監(jiān)察權(quán)。其中，刑事監(jiān)察由檢察機關(guān)對國家公職人員職務(wù)犯罪案件的立案偵查轉(zhuǎn)隸而來[8]。此后，2018年修訂的《刑事訴訟法》第十九條第二款規(guī)定，檢察機關(guān)在實行訴訟監(jiān)督時有權(quán)對特定司法人員的行為進行立案偵查。但是，這一立案偵查是為了保障司法機關(guān)訴訟活動順利進行而存在的，不具有獨立監(jiān)督司法人員履職的屬性[9]。

綜上所述，根據(jù)法律監(jiān)督的立法實踐可知，自1982年“法律監(jiān)督”獲得規(guī)范意義至今，法律監(jiān)督的適用場域從司法裁判領(lǐng)域擴展到公共行政領(lǐng)域，監(jiān)督對象的活動性質(zhì)從司法行為或準司法行為拓展到公共行政行為，監(jiān)督對象不再包括對國家機關(guān)公職人員的法紀監(jiān)督，初步形成了訴訟監(jiān)督和行政法律監(jiān)督二元并立的法律監(jiān)督框架。不同適用場域監(jiān)督范疇也不斷發(fā)生變化，其中，司法裁判領(lǐng)域的訴訟監(jiān)督以監(jiān)督司法屬性的行為為核心，監(jiān)督范疇從審判監(jiān)督擴展到對審判、審判執(zhí)行、調(diào)解以及刑事立案、偵查、刑事決定、監(jiān)所活動等訴訟全過程的監(jiān)督。公共行政領(lǐng)域的行政法律監(jiān)督以監(jiān)督兼具公共屬性和行政屬性的行政執(zhí)法行為為核心，監(jiān)督范疇目前主要集中在對侵犯國家利益或社會公共利益的行政違法或不作為行為實行監(jiān)督。

四、 法律監(jiān)督的發(fā)展方向

2018年，《人民檢察院組織法》進行修訂，重申法律監(jiān)督機關(guān)履職的主要價值之一在于保障法律正確實施，同時增加規(guī)定“維護國家利益和社會公共利益”的價值。同年，《監(jiān)察法》審議通過，監(jiān)察委員會有權(quán)對職務(wù)犯罪進行調(diào)查，有權(quán)對公職人員的守法行為實行監(jiān)督。由此，為我們審視法律監(jiān)督的適用范圍提供新的場景，也為法律監(jiān)督適用范圍的擴展提供了發(fā)展空間。

1.法律監(jiān)督進一步發(fā)展的基礎(chǔ)

我國法律明確規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。為了實現(xiàn)法律監(jiān)督機關(guān)一般法律監(jiān)督權(quán)的功能，《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察機關(guān)享有行使法律監(jiān)督、偵查、逮捕、公訴等權(quán)力。我國法律監(jiān)督機關(guān)履職的主要目的包括追訴犯罪、監(jiān)督法律正確實施以維護法制統(tǒng)一、保護公民權(quán)利。其中，檢察機關(guān)在發(fā)展法律監(jiān)督的過程中，監(jiān)督法律正確實施是其根本價值[10]。

根據(jù)實施主體的不同，法律實施是指國家機關(guān)以及社會組織和個人等實行法律、運用法律的活動。檢察機關(guān)“監(jiān)督法律正確實施”是指監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員、社會組織、公民的行為是否遵守法律。根據(jù)實際情況來看，我國自1979年開始，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不再實行全覆蓋式的一般監(jiān)督，故檢察機關(guān)“監(jiān)督法律正確實施”則集中監(jiān)督國家機關(guān)及其工作人員是否嚴格遵守法律。2018年，隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，“監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實施”則主要監(jiān)督國家機關(guān)是否嚴格遵守法律。檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督，監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實施主要是監(jiān)督國家機關(guān)在立法、行政和司法方面的行為是否遵守法律。

2017年，根據(jù)《行政訴訟法》之修改規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)開展行政公益訴訟，從而獲得對特定行政行為，尤其是行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督權(quán)。2018年《人民檢察院組織法》在立法方面增補規(guī)定，法律監(jiān)督機關(guān)履職應(yīng)“維護國家利益和社會公共利益”的目的，法律監(jiān)督隨之增加維護公益的價值[11]，以作為其基本價值。而公益保護的實現(xiàn)，則成為反思我國法律監(jiān)督適用范圍的又一基石。

2.法律監(jiān)督擴圍，契合法律監(jiān)督根本價值

(1) 訴訟監(jiān)督擴圍，增加監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查行為。根據(jù)法律實施之要旨，我國法律監(jiān)督主要監(jiān)督國家權(quán)力機關(guān)以外的，其他國家機關(guān)的司法和行政行為是否合法。實踐中，檢察機關(guān)已經(jīng)實現(xiàn)了對行政機關(guān)、審判機關(guān)等國家機關(guān)的特定行政或司法行為的法律監(jiān)督，但對于新設(shè)立的監(jiān)察機關(guān)實施法律的行為是否實行合法性監(jiān)督，法律則未明確規(guī)定。如果法律監(jiān)督不包括對新興國家機關(guān)實施法律的監(jiān)督，則不能完全契合法律實施的外延，呈現(xiàn)不周延。故法理上，應(yīng)將監(jiān)察機關(guān)實施法律的行為納入其中。

另外，根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時，監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及執(zhí)法部門之間應(yīng)該互相制約。檢察機關(guān)如何實現(xiàn)對監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)案件的制約則是關(guān)鍵問題之一。根據(jù)《監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對國家公職人員的職務(wù)違法、犯罪案件實行調(diào)查。涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院。對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件，檢察機關(guān)經(jīng)審查，或者作出起訴決定，或者退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查。據(jù)此可知，為了提起公訴、形成刑事訴訟證據(jù)，在規(guī)范意義上，可以推導(dǎo)出人民檢察院對監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為有權(quán)實行事后監(jiān)督，實現(xiàn)外部制約。同時，類比《刑事訴訟法》關(guān)于檢察機關(guān)在審查起訴階段退回公安機關(guān)補充偵查、依法作出不起訴決定的規(guī)定，《監(jiān)察法》關(guān)于檢察機關(guān)在審查起訴階段退回監(jiān)察機關(guān)補充偵查的規(guī)定與之并不存在質(zhì)的差異[12]。故根據(jù)行為屬性，類比刑事偵查訴訟監(jiān)督可知，監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查行為需要為訴訟活動服務(wù)，具有一定的司法屬性，可以納入訴訟監(jiān)督的范疇。

(2) 行政法律監(jiān)督擴圍，增加監(jiān)督行政司法行為。2018年，對《人民檢察院組織法》進行修改，集中確認了多年來訴訟法對法律監(jiān)督擴圍的規(guī)定。但是，這種修改主要限于對司法裁判領(lǐng)域訴訟監(jiān)督的肯定，對于公共行政領(lǐng)域行政行為的監(jiān)督則未作明確規(guī)定，需要依據(jù)《人民檢察院組織法》的兜底條款，根據(jù)諸如《行政訴訟法》等其他法律的規(guī)定，并結(jié)合法律監(jiān)督的根本價值進行解釋。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對侵犯特定公共利益的行政行為實行法律監(jiān)督。實踐中，接受法律監(jiān)督的這些行政行為主要限于行政執(zhí)法行為，至于不侵犯特定公共利益的其他行政執(zhí)法行為，以及行政立法和行政司法行為是否接受法律監(jiān)督，法律尚未作出明確規(guī)定。

結(jié)合法律監(jiān)督的根本價值考量，第一，法律監(jiān)督不包括行政立法行為。立法行為本身具有創(chuàng)造法律規(guī)則的一般功能，行政立法屬于具體立法行為，具有與其他立法行為相同的一般功能，而創(chuàng)造法規(guī)超出了執(zhí)行法律、實施法律的范疇，不屬于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范疇。第二，法律監(jiān)督應(yīng)包括行政司法行為。雖然行政司法行為常常被排除在行政訴訟的救濟范圍之外，但這并不影響檢察機關(guān)對之實行法律監(jiān)督。相反，行政司法行為實際上是一種通過執(zhí)行法律達到法律實施目的的行政行為，對于行政主體實行的行政復(fù)議、行政仲裁等行政司法行為，在侵犯或者可能侵犯國家利益和社會公共利益的情況下，應(yīng)納入法律監(jiān)督的范疇。第三，法律監(jiān)督還應(yīng)包括特定的、不侵犯國家利益和社會公共利益的行政執(zhí)法行為。黨的十八屆四中全會明確要求，要完善對特定行政強制措施實施司法監(jiān)督制度。為此，最高人民檢察院提出建立針對特定行政強制措施的法律監(jiān)督制度。目前，法律尚未對其作出明確規(guī)定，但作為監(jiān)督法律正確實施的法定主體，檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施的開展具有先天優(yōu)勢：一是作為法定法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)開展監(jiān)督?jīng)]有自身利益訴求，故相對客觀；二是作為專門法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)開展監(jiān)督具有專業(yè)性和靈活性，故能避免監(jiān)督滯后[13]。故為了使行政法律監(jiān)督范圍自洽，未來在明確對行政執(zhí)法監(jiān)督的過程中，還應(yīng)明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對特定行政強制行為實行法律監(jiān)督。

3.增加規(guī)定損害預(yù)防原則，契合法律監(jiān)督基本價值

傳統(tǒng)意義上，法律監(jiān)督的根本價值在于監(jiān)督法律正確實施。發(fā)展到今天這一根本價值并未發(fā)生改變，但隨著對公共行政領(lǐng)域特定行政行為實行法律監(jiān)督以來，保障公益則作為法律監(jiān)督的基本價值被確認下來。檢察機關(guān)在實行法律監(jiān)督時，往往以一定損害為前提。在實行行政法律監(jiān)督時，《行政訴訟法》規(guī)定，只有當違法行政行為侵害特定公益時，檢察機關(guān)才有權(quán)提出檢察建議，實行法律監(jiān)督。所謂“受到侵害”，一般意義上是指已經(jīng)發(fā)生了損害。2018年《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，檢察機關(guān)在向法院提起訴訟時，要提供被告行政行為致使公益受到侵害的證明。根據(jù)推導(dǎo)，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督以存在一定損害為前提。在實行訴訟監(jiān)督時，《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害特定公共利益的，或者可以提出檢察建議，或者可以提出抗訴。實踐中，在行政公益訴訟中，已經(jīng)發(fā)生的實際案例均以出現(xiàn)實際侵害后果為啟動訴前程序的前提[14]。

然而，以一定損害為檢察機關(guān)啟動法律監(jiān)督的規(guī)則，可能造成不可逆或者難以恢復(fù)的后果，不利于國家利益或者社會公共利益的實際保護。司法解釋實踐中，在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域，引入損害預(yù)防原則，以啟動法律監(jiān)督?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》增補規(guī)定檢察機關(guān)實行法律監(jiān)督的方式，明確“糾正違法檢察建議”的形式，指出針對公安機關(guān)、人民法院、監(jiān)獄、強制醫(yī)療執(zhí)行機構(gòu)等在刑事訴訟活動中或者執(zhí)行人民法院生效刑事判決、裁定、決定等法律文書過程中存在普遍性、傾向性違法問題，或者有其他重大隱患，需要引起重視予以解決的，檢察機關(guān)可以通過提出糾正違法檢察建議的形式實行法律監(jiān)督。按照通常解釋，“普遍性”“傾向性”和“重大隱患”均是指行為作出后尚未造成實際損害的狀態(tài)。

鑒于檢察機關(guān)維護國家利益和社會公共利益之目的，除了在啟動訴訟監(jiān)督時使用損害預(yù)防原則外，還可以將之推廣到公共行政領(lǐng)域針對行政行為實行的法律監(jiān)督中。如在行政公益訴訟訴前程序中，訴前程序主要起告知或警示作用，是檢察機關(guān)向法院提起行政公益訴訟的一個緩沖地帶，為了防止對國家利益或社會公共利益造成實際的、不可恢復(fù)的損害，即使在實際損害尚未發(fā)生時，檢察機關(guān)也可以向相關(guān)行政主體提出法律監(jiān)督。在尊重其他權(quán)力主體履職的同時，針對特定司法行為和行政行為作出后，實際損害發(fā)生之前，有充分的理由和證據(jù)證明相關(guān)行為可能造成一定損害，且相關(guān)損害難以恢復(fù)的，根據(jù)損害預(yù)防原則，檢察機關(guān)可以啟動法律監(jiān)督，實現(xiàn)對國家利益和社會公共利益的保護。

五、 結(jié) 語

1979年《人民檢察院組織法》明確了人民檢察院法律監(jiān)督機關(guān)的地位。為了實現(xiàn)法律監(jiān)督機關(guān)法律監(jiān)督的功能，1982年《民事訴訟法(試行)》明確規(guī)定，檢察機關(guān)在民事審判活動中享有法律監(jiān)督的權(quán)力。自此，具有規(guī)范意義的法律監(jiān)督概念正式確立，為形成我國法律監(jiān)督邏輯體系奠定了基礎(chǔ)。考察立法實踐，我國法律監(jiān)督主要經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：第一階段，法律監(jiān)督主要適用于司法裁判場域，以司法行為為監(jiān)督對象，從對審判活動的監(jiān)督向?qū)徟袌?zhí)行、調(diào)解以及刑事立案、偵查、刑事決定、監(jiān)所活動等訴訟監(jiān)督擴圍；第二階段，法律監(jiān)督向公共行政領(lǐng)域擴展，增加對行政違法和不作為行為的監(jiān)督，同時，限縮監(jiān)督界限，對國家機關(guān)及其公職人員的雙重監(jiān)督變?yōu)閮H對國家機關(guān)實行監(jiān)督。經(jīng)過以上兩個階段的發(fā)展，我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督適用范疇的邊界日漸清晰，針對司法行為或準司法行為以及公共行政行為初步形成互斥但周延的監(jiān)督樣態(tài)。但隨著監(jiān)察制度和公益訴訟制度的設(shè)立和展開，發(fā)展中的法律監(jiān)督仍不能適應(yīng)新的變化。故未來在明確法律監(jiān)督根本價值和基本價值的基礎(chǔ)上，以法律實施和公益保護為基點，進一步明確法律監(jiān)督的范疇，拓展法律監(jiān)督的廣度和深度。

注 釋：

①1996年《刑事訴訟法》第八十七條規(guī)定，人民檢察院認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查的，人民檢察院應(yīng)當要求公安機關(guān)說明不立案的理由。若認為公安機關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案，明確立案監(jiān)督的內(nèi)容。

②1996年《刑事訴訟法》第七十六條規(guī)定，人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)的偵查活動有違法情況，應(yīng)當通知公安機關(guān)予以糾正，明確偵查監(jiān)督的內(nèi)容。

③1996年《刑事訴訟法》第一百六十九條、第一百八十一條、第二百零五條和第二百二十四條分別規(guī)定，人民檢察院有權(quán)通過提出糾正意見的形式實行庭后監(jiān)督，有權(quán)提出二審抗訴和再審抗訴，以實現(xiàn)審判監(jiān)督。

④1996年《刑事訴訟法》第二百二十四條規(guī)定，人民檢察院對執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督，明確執(zhí)行機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。

⑤2012年《刑事訴訟法》第七十三條規(guī)定，檢察機關(guān)對于偵查過程中公安機關(guān)指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行是否合法實行監(jiān)督。第二百八十九條規(guī)定，檢察機關(guān)對人民法院在審理刑事案件過程中作出強制醫(yī)療的決定和執(zhí)行是否合法實行監(jiān)督。

⑥目前，檢察機關(guān)針對行政行為實行監(jiān)督的行為并未形成專門的法律概念，故學者對之未達成共識。有學者稱之為“行政檢察監(jiān)督”，參見王春業(yè)的《論行政訴訟法修改下的行政檢察監(jiān)督職能的強化》；有學者稱之為“行政檢察”，參見陳瑞華的《論檢察機關(guān)的法律職能》；有學者稱之為“行政法律監(jiān)督”，參見姜濤的《檢察機關(guān)行政法律監(jiān)督制度研究》。為區(qū)別實踐中將檢察機關(guān)對行政機關(guān)實行的司法行為或準司法行為的監(jiān)督納入行政檢察監(jiān)督的傳統(tǒng)，本文作者將檢察機關(guān)針對特定公共行政行為實行的監(jiān)督暫稱為“行政法律監(jiān)督”。