河長制下農(nóng)村水環(huán)境治理長效保障機制分析

鄭 娜

(吉林省潤潔環(huán)境檢測發(fā)展有限公司，吉林 長春 130000)

面對當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)日益嚴重的水環(huán)境污染問題，加強農(nóng)村水環(huán)境治理保障機制建設(shè)與完善成為人們面臨的關(guān)鍵問題。隨著國家政府對農(nóng)村水環(huán)境治理重視程度的提升，現(xiàn)階段我國已基本形成由政府、社會、公眾等主體參與的多元化治理體系。其中河長制作為地方獨創(chuàng)并推廣使用的水環(huán)境治理機制，其在整合社會資源、提升水環(huán)境治理水平發(fā)揮重要作用。然而，在具體實施的過程中，受多種因素的影響，我國水環(huán)境治理保障機制的長效化難以保障，這勢必會對整個水環(huán)境的治理效果造成影響。

1 河長制內(nèi)容概述

1.1 水環(huán)境治理的重要意義

伴隨時代進步與社會發(fā)展，當(dāng)前我國水環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益凸顯，水環(huán)境生態(tài)問題已成為威脅人類生命健康與社會穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。同時水生態(tài)環(huán)境與其它公共事物不同，具有較強的綜合性、流動性與復(fù)雜性，這些特點在一定程度上決定了其治理的難度較大。除此之外，在我國之前水環(huán)境治理過程中，常常會出現(xiàn)全責(zé)不明、公共行政責(zé)任模糊等問題，會給整個生態(tài)環(huán)境治理帶來問題，進而形成水環(huán)境治理的惡性循環(huán)。

與此同時，江河湖泊具有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟功能。尤其是在我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國、人口大國，水資源對國家生產(chǎn)發(fā)展、人民生活尤為重要。尤其是隨著近年極端天氣的增多，我國水資源出現(xiàn)嚴重短缺現(xiàn)象，已成為嚴重干旱缺水的國家。在此現(xiàn)狀下，伴隨我國改革開放的深化發(fā)展以及社會經(jīng)濟發(fā)展深入，我國的生態(tài)發(fā)展環(huán)境面臨著嚴重問題。黨的十九大報告指出當(dāng)前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，目前我國水資源分布不均的矛盾顯然已經(jīng)成為制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。

1.2 河長制內(nèi)涵及特點

河長制作為地方獨創(chuàng)的水環(huán)境治理機制，其出現(xiàn)與推廣使用為我國水環(huán)境治理打開新局面。所謂的河長制其本質(zhì)上是一種水污染治理首長負責(zé)制、生態(tài)問責(zé)制衍生出來的環(huán)境治理與管理新模式。這種新治理制度的最顯著特點是由水域地區(qū)各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任河長，全權(quán)負責(zé)本地區(qū)內(nèi)河流的管理與保護。河長制之所以能夠在短時間內(nèi)在全國內(nèi)得以推廣使用，很大程度上是由于這種治理模式將黨政執(zhí)行力與嚴格考核問責(zé)機制的有機結(jié)合，能夠在保留傳統(tǒng)行政管理體系的同時發(fā)揮行政問責(zé)制的優(yōu)勢。行政首長作為水環(huán)境治理的第一負責(zé)人，能夠有效緩解我國水資源治理中存在的的“九龍治水、多頭管理”的困局，有助于我國水生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

所謂河長制主要是指有中國各級黨政主要負責(zé)人組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作的制度。河長制的出現(xiàn)及在全國范圍內(nèi)的推行主要目的在于保護我國水資源，并通過建立省、市等4級河長體系來構(gòu)建責(zé)任相對明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格和保護有力的河湖管理保護機制，并為實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供重要的制度保障。追溯河長制的由來及創(chuàng)立，不難發(fā)現(xiàn)這項水資源治理機制產(chǎn)生于基層縣地區(qū)，通過在基層地區(qū)河湖設(shè)立河長，實現(xiàn)對地區(qū)水資源污染的針對性治理。要想真正解決地區(qū)水環(huán)境存在污染治理問題，需要借助基層群眾力量、多部門聯(lián)動、社會積極參與進行有效解決。對此，河長制這一制度的產(chǎn)生及推廣能夠很好地結(jié)合政府和地方力量，便于實現(xiàn)河湖水環(huán)境的持續(xù)治理以及農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境生態(tài)改善。

2 當(dāng)前我國農(nóng)村水環(huán)境治理發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 我國農(nóng)村水環(huán)境治理的緊迫性

伴隨近年來社會經(jīng)濟快速發(fā)展以及人口數(shù)量的增長，為滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要，我國自然資源被大規(guī)模開發(fā)和利用。在開發(fā)利用過程中受錯誤開發(fā)觀念的影響，自然資源遭到重大破壞，這給人類社會持續(xù)發(fā)展帶來重大威脅。其中農(nóng)村地區(qū)作為現(xiàn)階段國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的主陣地，水資源、生態(tài)環(huán)境遭到大規(guī)模開發(fā)破壞，這無疑給農(nóng)村水環(huán)境治理提出新要求。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，在水環(huán)境生態(tài)治理方面的發(fā)展探索勢必會給其它國家的水生態(tài)治理提供借鑒價值。河長制的出現(xiàn)與推廣使用在一定程度上體現(xiàn)我國行政制度的管理優(yōu)勢與治理優(yōu)勢，并且在農(nóng)村水環(huán)境治理中的優(yōu)勢逐漸凸顯出來。

尤其是黨的十九大以來，生態(tài)文明建設(shè)在我國當(dāng)前和未來經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位越發(fā)突出。在當(dāng)前我國建設(shè)生態(tài)文明的過程中，建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展成為主要目標(biāo)。其中新農(nóng)村建設(shè)作為重要內(nèi)容，加強生態(tài)文明建設(shè)將為農(nóng)村走上生態(tài)文明發(fā)展道路以及過上幸福美好生活奠定堅實基礎(chǔ)。面對現(xiàn)階段我國農(nóng)村發(fā)展過程中面臨的發(fā)展資源有限、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題，尤其是水資源的嚴重破壞，繼續(xù)采取有效措施加強我國農(nóng)村水環(huán)境治理，以全面提升農(nóng)村水環(huán)境生存質(zhì)量。

2.2 我國農(nóng)村水環(huán)境治理問題

當(dāng)前我國農(nóng)村水環(huán)境之所以出現(xiàn)重大治理問題，在很大程度上源于近年來農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。隨著國家對農(nóng)村建設(shè)力度的加大以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到較大發(fā)展，這在推動農(nóng)村經(jīng)濟增長的同時也帶來一定程度的環(huán)境污染，如，水環(huán)境惡化、水資源污染、治理難度大等。

與此同時，隨著農(nóng)村地區(qū)生活污水排放量的增大，以及人們對水環(huán)境保護意識的薄弱，農(nóng)村地區(qū)河流及湖泊的水生態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀令人堪憂。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的指引下，農(nóng)村地區(qū)的水環(huán)境治理逐漸提上日程，受到社會各界的廣泛關(guān)注。盡管隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)逐步落實，我國各農(nóng)村地區(qū)相繼加大了農(nóng)村生活用水、污水治理以及水環(huán)境綠化等力度。但從總體上看，雖然農(nóng)村水環(huán)境生態(tài)質(zhì)量有較大改善，但在水環(huán)境治理監(jiān)管制度實施方面仍存在較大不足，如，監(jiān)管制度欠缺、相應(yīng)的管理機制不完善、監(jiān)管人員職責(zé)不明確等。這些顯現(xiàn)出來的問題都在一定程度上影響我國農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境治理發(fā)展水平。

2.3 河長制下的農(nóng)村水環(huán)境治理

河長制治理機制的產(chǎn)生源于水環(huán)境生態(tài)治理責(zé)任的有效劃分，通過對水環(huán)境區(qū)域的治理責(zé)任劃分，尤其是對農(nóng)村河流、湖泊的治理區(qū)域劃分，在很大程度上能夠減少水資源空間跨界性與時間流動性產(chǎn)生的責(zé)任不明現(xiàn)象的出現(xiàn)，能夠?qū)崿F(xiàn)水資源治理角色以及治理責(zé)任的明確化、針對化。

在河長制創(chuàng)立并實施之前，盡管我國在水環(huán)境治理方面制定了相應(yīng)的治理標(biāo)準，但對于農(nóng)村水環(huán)境生態(tài)保護制度建設(shè)方面的標(biāo)準不多。受農(nóng)村水環(huán)境生態(tài)治理制度建設(shè)的不完善等因素的影響，我國在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中缺乏相對標(biāo)準化的制度引導(dǎo)和規(guī)范。從某種程度來講農(nóng)村水環(huán)境保護的重要保障源于治理建設(shè)機制的完善。針對這一現(xiàn)狀，河長制的出現(xiàn)在很大程度上能彌補這一不足，實現(xiàn)水環(huán)境治理工作的有效指導(dǎo)。

河長制在農(nóng)村水環(huán)境治理過程中通過這種治理任務(wù)與治理責(zé)任的明確劃分，能夠在很大程度上保障行政部門完整性與責(zé)任的去重疊性。然而，鑒于河長制從本質(zhì)上是依據(jù)治理對象特征而采取的自上而下的權(quán)力調(diào)整和注意力分配的過程，在這個過程中難免會受主觀因素影響出現(xiàn)績效主義、人治主義、變通主義等問題，這些都不利于河長制在水環(huán)境治理中保障機制的長效發(fā)揮。

3 河長制下農(nóng)村水環(huán)境治理長效保障機制構(gòu)建路徑

3.1 建立并完善河長制下農(nóng)村水環(huán)境治理監(jiān)管機制

河長制作為我國地區(qū)獨創(chuàng)的水資源治理機制，尤其是在現(xiàn)階段新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵時期，面對河長制下水環(huán)境治理出現(xiàn)的保障機制長效化問題，要真正發(fā)揮河長制在治理實踐中的作用，需要相對完善的治理監(jiān)管機制加以保障。面對農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們加大對水資源的開發(fā)和利用，加之農(nóng)村社會生產(chǎn)生活中出現(xiàn)的水資源污染浪費問題，農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境治理的難度相對較大。

在這種發(fā)展現(xiàn)狀下，河長制的出現(xiàn)和推廣使用雖然將流域管理與地方行政管理進行有效結(jié)合，但受河長制機制弊端的影響，在具體實施治理活動的過程中缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)管機制建設(shè)。對此，農(nóng)村地區(qū)及行政管理部門要逐漸建立并完善以政府為主導(dǎo)的多部門聯(lián)合執(zhí)法的監(jiān)管體系，通過多部門聯(lián)合執(zhí)法，形成執(zhí)法有力、監(jiān)管有效的監(jiān)管體系。如，暢通群眾舉報反饋渠道，創(chuàng)建線上郵箱反饋機制，加強對農(nóng)村水環(huán)境日常治理的監(jiān)管巡視等。與此同時，河長制作為我國一項解決水問題的創(chuàng)新制度，是我國治水管水改革的制度性安排，在一定程度上反映我國水資源治理制度發(fā)展改革方向。尤其是在農(nóng)村水資源治理制度建設(shè)中，河長制的運行提供重要制度借鑒和經(jīng)驗指導(dǎo)。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村水環(huán)境治理方式和修復(fù)手段，實現(xiàn)多元化治理

面對農(nóng)村工業(yè)生產(chǎn)以及人們生活對當(dāng)?shù)厮h(huán)境以及生態(tài)環(huán)境造成的破壞，在河長制指導(dǎo)下的水環(huán)境治理過程中，要對傳統(tǒng)“重治理、輕預(yù)防”的治理理念進行轉(zhuǎn)變，以及創(chuàng)新水環(huán)境生態(tài)治理方式和手段。與此同時，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)不同流域制定相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)任務(wù)。如，根據(jù)農(nóng)村水環(huán)境人為破壞的情況，制定針對性的修復(fù)計劃?？梢酝ㄟ^修復(fù)水生生物生存環(huán)境，在農(nóng)村流域、湖泊等周圍構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)對污染嚴重的水資源的清潔，并以此來提高水生態(tài)環(huán)境的生物多樣性。

除此之外，鑒于農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境的發(fā)展現(xiàn)狀，可以適當(dāng)開展退耕還濕、還灘工程，構(gòu)建河流、湖泊周邊生態(tài)緩沖地帶，減少惡劣自然天氣帶來的水環(huán)境問題。在注重水生態(tài)環(huán)境治理修護的前提下，注重農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境日常保護，如，建立污水處理廠，引進先進污水處理技術(shù)，減少生產(chǎn)生活用水對農(nóng)村水資源造成的污染。在此基礎(chǔ)上，水環(huán)境治理人員作為環(huán)境治理的重要組成部分，治理人員的專業(yè)能力、治理技術(shù)水平也會對農(nóng)村水環(huán)境治理產(chǎn)生直接影響。對此，要加強專業(yè)化河長制隊伍建設(shè)，通過日常培訓(xùn)提高駕馭復(fù)雜水形勢、解決實際水問題的能力，有效推動河長制工作順利進行。針對農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的不同情況、不同程度的水環(huán)境問題制定有針對性的治理措施。

3.3 優(yōu)化農(nóng)村水環(huán)境治理主體體系，引導(dǎo)社會公眾參與

水是人類賴以生存的重要資源，其作為社會公共資源，在傳統(tǒng)的治理過程中存在社會主體缺失。治理難度大的問題。社會工作作為水環(huán)境治理的群眾基礎(chǔ)，通過讓社會公眾積極參與到農(nóng)村水環(huán)境治理工作中，能夠在有效保障治理決策科學(xué)性、合理性的同時強化農(nóng)村水環(huán)境治理監(jiān)督。與此同時，面對農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境廣泛存在的問題、治理工作強度和難度，通過將社會公眾納入治理體系中，在充分調(diào)動其治理積極性的前提下營造良好的社會治理氛圍和治理環(huán)境。

水資源環(huán)境作為公眾產(chǎn)品，其具有共享性和非排他性，這意味著水環(huán)境治理不僅僅是政府或者某一地區(qū)的責(zé)任，其需要社會公眾等社會力量積極參與進來，借助公益組織、社會公眾的集體力量實現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境的整體治理，進一步優(yōu)化農(nóng)村水環(huán)境治理主體體系。在我國農(nóng)村水環(huán)境治理過程中，要強化公眾參與力度，充分發(fā)揮公眾參與的治理優(yōu)勢，建立并完善公眾參與制度。所謂的公眾參與不僅僅局限于環(huán)境治理管護、監(jiān)督等，同時還需要公眾積極參與到治理決策中，以實現(xiàn)全階段、多方位的公眾參與。正如黨的十九大報告中所指出的，要積極構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。尤其要注意在優(yōu)化完善的過程中，要借助新媒體、兩微一端等傳播媒介實現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境治理重要性的宣傳，以全面提升我國農(nóng)村水生態(tài)文明建設(shè)水平。

4 結(jié)語

綜上所述，我國農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境生態(tài)條件相對復(fù)雜，河長制作為一種水環(huán)境治理創(chuàng)新制度，經(jīng)過近年來的推廣實踐現(xiàn)已被證明是符合我國水環(huán)境治理國情，并且具有較強的實效性與可操作性。但其面對復(fù)雜的治理環(huán)境、治理形勢，勢必會面臨長效性的問題。在此現(xiàn)狀下，要進一步強化河長制下農(nóng)村地區(qū)水環(huán)境治理保障機制的長效化研究，以充分發(fā)揮該制度的治理優(yōu)勢。