全面把握“三權(quán)分置”深化農(nóng)村宅基地制度改革

文_ 李國(guó)祥

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)部署，我國(guó)自2015年開始在全國(guó)選擇一些地區(qū)開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中，2018年中央提出農(nóng)村宅基地制度“三權(quán)分置”理論。2020年6月30日中央深改委通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)，同時(shí)保障農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)和適度放活農(nóng)民房屋使用權(quán)，即農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”和農(nóng)民房屋“二權(quán)分置”，簡(jiǎn)稱農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，簡(jiǎn)單地說，就是在合法的同一塊農(nóng)村宅基地設(shè)計(jì)三維權(quán)能：賦予集體擁有“所有權(quán)”，賦予集體成員“資格權(quán)”、允許社會(huì)成員擁有“使用權(quán)”；農(nóng)民擁有房屋“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，可以在一定期限內(nèi)讓渡房屋“使用權(quán)”。無論是學(xué)術(shù)界還是基層干部甚至是部分農(nóng)民，對(duì)此都耳熟能詳。在社會(huì)普遍熟知的同時(shí)，更需要進(jìn)一步深刻全面把握，這是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是在世界上由中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的最具價(jià)值的重要?jiǎng)?chuàng)新成果之一，對(duì)深化我國(guó)農(nóng)村宅基地改革具有重要的指導(dǎo)意義和實(shí)踐意義。

一、農(nóng)村宅基地集體所有必須在守住底線中體現(xiàn)

落實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)，就是要清晰界定農(nóng)村集體或者其委托代理人的權(quán)能，既不能失能，又不越界。農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)落實(shí)與否，事關(guān)能否守住改革紅線和底線，事關(guān)農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)公平，事關(guān)農(nóng)村改革動(dòng)力和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

改革就是要打破常規(guī)，甚至沖破現(xiàn)有制度框架。但是，我國(guó)農(nóng)村宅基地改革是有紅線和底線的。如果農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)不落實(shí)，那么就根本談不上堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)；如果農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)失能，農(nóng)村土地用途管制就難以到位，亂占耕地建房就有可能發(fā)生；如果農(nóng)村宅基地集體所有的權(quán)能越界，農(nóng)民權(quán)益就可能受損。堅(jiān)決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，是各地積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)具體路徑和辦法需要著力把握的深刻內(nèi)涵。

幾年來，各地在農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)中主要探索集體對(duì)宅基地的管理制度、方式和方法，在對(duì)農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中落實(shí)集體所有權(quán)，重點(diǎn)是通過農(nóng)村宅基地規(guī)劃、審批、分配和監(jiān)督，體現(xiàn)集體所有權(quán)的權(quán)能，取得了一定成效，但是仍然不夠全面。一些地方在落實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)實(shí)踐中還可能存在認(rèn)識(shí)上的偏誤和實(shí)踐上的偏差。推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，把握農(nóng)村宅基地集體所有，關(guān)鍵是要不斷清晰地界定農(nóng)村集體對(duì)宅基地的權(quán)能和對(duì)農(nóng)民房屋管理的合法效能，確保農(nóng)村宅基地改革底線不逾越。

落實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)，往往是地方和基層推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革的重要?jiǎng)恿碓础膶?shí)踐來看，地方推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革，一般都不會(huì)獨(dú)立地開展農(nóng)村宅基地改革，而是和其他改革配套推動(dòng)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興。這本無可厚非，也與國(guó)家“三農(nóng)”大政方針一致，但在具體做法上存在逾越集體所有權(quán)邊界的風(fēng)險(xiǎn)，可能把“三權(quán)分置”變成一維集體所有和房屋財(cái)產(chǎn)農(nóng)民所有的簡(jiǎn)單化落實(shí)，極端的情形體現(xiàn)在撤村并居做法上。

撤村并居，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住，讓農(nóng)民放棄過去占有的宅基地和建設(shè)的房屋，等同于讓農(nóng)民自愿或者被迫有償退出宅基地的資格權(quán)。盡管農(nóng)民可以在農(nóng)村集體提供的宅基地上建房，但對(duì)農(nóng)民建房的約束較多，等同于農(nóng)民擁有的宅基地資格權(quán)被剝奪或者權(quán)能嚴(yán)重“縮水”，往往遭到農(nóng)民的抵制。一些地方在撤村并居實(shí)踐中，可能在經(jīng)濟(jì)上給予補(bǔ)償讓農(nóng)民購(gòu)買商品房，這等同于讓農(nóng)民徹底放棄宅基地資格權(quán)，農(nóng)民被迫上樓，這在農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐中也是不允許的。

一些地方在撤村并居中全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，往往與國(guó)土整治、危房改造，貧困地區(qū)還可能與易地扶貧搬遷等結(jié)合起來，可以增加耕地和建設(shè)用地，基層推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革動(dòng)力更足，但是可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)也高，與農(nóng)村宅基地改革促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展初衷可能相背。

農(nóng)民集中居住，既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，又是一個(gè)文化、傳統(tǒng)、習(xí)慣問題，現(xiàn)實(shí)的答案是一個(gè)多選題，而不是單選題。從經(jīng)濟(jì)上考慮，農(nóng)民集中居住，公共設(shè)施建設(shè)人均成本低、農(nóng)民生活方便，公共服務(wù)水平高。農(nóng)民集中居住的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)十分明顯。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的最重要支柱，這就是最好的例證。即使是農(nóng)村，未來的長(zhǎng)期趨勢(shì)也是分散的農(nóng)民集中居住。但是，尊重農(nóng)民個(gè)人選擇，是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。強(qiáng)制改變農(nóng)民居住和生活意愿，與現(xiàn)代文明社會(huì)格格不入。更何況，短時(shí)間讓農(nóng)民集中居住，勢(shì)必要讓農(nóng)民分?jǐn)偝杀?，突然改變居住?xí)慣可能給農(nóng)民帶來不適，還有收入和生計(jì)等問題需要面對(duì)。

筆者曾在某地一個(gè)由分散居住轉(zhuǎn)變?yōu)榧芯幼〉霓r(nóng)村了解到，當(dāng)?shù)啬挲g偏大的一些老人，打工無人要，有的老人的子女贍養(yǎng)能力有限，過去分散居住可以養(yǎng)雞養(yǎng)鴨，在空閑地種菜，自給的副食品可以減少生活必需品開支。集中居住后，一些地方雖然可能給老人養(yǎng)老金增加了上百元，但不足以抵消增加了的生活開支。

因此，農(nóng)村宅基地改革的動(dòng)力培育，最好不要與撤村并居等同起來。當(dāng)然，如果一些地方條件成熟，農(nóng)民撤村并居意愿高，此時(shí)推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革動(dòng)力足，按“三權(quán)分置”將農(nóng)村宅基地改革落到實(shí)處的時(shí)機(jī)最好，“三權(quán)分置”會(huì)將新時(shí)代具有中國(guó)特色的社會(huì)主義農(nóng)村土地制度優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)出來。

二、賦予農(nóng)民宅基地資格權(quán)重在保障農(nóng)民權(quán)益

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中的實(shí)踐難點(diǎn)是“資格權(quán)”認(rèn)定。這涉及農(nóng)村集體成員的認(rèn)定。我國(guó)農(nóng)村集體是在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期逐步形成的。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻斷農(nóng)民進(jìn)城的封閉條件下，農(nóng)村集體相當(dāng)穩(wěn)定，成員確認(rèn)不成問題。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不斷瓦解，城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間人口流動(dòng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最活躍的生產(chǎn)要素和社會(huì)進(jìn)步尊重個(gè)人遷徙權(quán)，使得農(nóng)村集體成員的確定越來越難。面對(duì)不再封閉的農(nóng)村集體，城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)給農(nóng)村集體成員帶來的影響已經(jīng)不明顯，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的改革和各地戶籍政策落實(shí)都明確現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城不影響農(nóng)村宅基地資格權(quán)。但是性別和婚姻往往是認(rèn)定農(nóng)村集體成員和宅基地資格權(quán)的難點(diǎn)。一般來說，成年男子結(jié)婚組成家庭擁有宅基地的資格權(quán)，這一認(rèn)定難度不大，不會(huì)產(chǎn)生分歧和矛盾沖突，而外嫁女和入贅婿組成的家庭是否擁有宅基地資格權(quán)往往會(huì)成為問題。解決這一難題，必須消除一些地方農(nóng)村固有的性別歧視觀念。如果在觀念上男女平等了，不按性別來確定農(nóng)村集體成員及宅基地資格權(quán)，難題就迎刃而解了。

落實(shí)農(nóng)村宅基地“資格權(quán)”之所以是難點(diǎn)，不僅在于越來越開放的社區(qū)對(duì)農(nóng)村集體成員認(rèn)定難，而且還在于對(duì)“資格權(quán)”的理解和應(yīng)用。擁有“資格權(quán)”的農(nóng)戶，是否一定能夠分配到或者保證占有宅基地？一些地方出現(xiàn)占用耕地建房，除惡意違法案例外，也可能因?yàn)闆]有規(guī)劃合法的可用于分配的宅基地，于是默認(rèn)農(nóng)民占用耕地建房。賦予農(nóng)民擁有宅基地資格權(quán)，主要是針對(duì)宅基地“存量”和合法的宅基地增量而言的。如果農(nóng)村集體沒有宅基地存量，即使農(nóng)村宅基地制度賦予農(nóng)村集體成員的權(quán)益，也不允許農(nóng)民在耕地上建房，否則就逾越了農(nóng)村宅基地改革的紅線和底線。

一些地方將宅基地審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而基層干部對(duì)宅基地“資格權(quán)”的理解就顯得十分重要。按照“三權(quán)分置”理論，超面積標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地，就不屬于無償獲得的集體成員資格權(quán)賦予的權(quán)益了。超面積標(biāo)準(zhǔn)宅基地問題，可能是一戶多宅，多個(gè)宅基地面積加總起來超過當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)，或者雖然是一處宅基地，但實(shí)際占用超過當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)。對(duì)于歷史形成的宅基地超面積占用問題，不管現(xiàn)實(shí)中采用激進(jìn)的或者放任的或者其他方式處理，邏輯上說主要三種方式：超面積標(biāo)準(zhǔn)的有償使用、強(qiáng)制退出、暫不處置。無論哪種處理方式，都會(huì)引發(fā)超越農(nóng)村宅基地改革本身的社會(huì)問題，必須慎重。筆者認(rèn)為，對(duì)于這個(gè)棘手難題，必須從農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定大局出發(fā)，先易后難，先增量后存量，漸進(jìn)地推進(jìn)改革，切勿因?yàn)闄C(jī)械地落實(shí)宅基地“資格權(quán)”將本來和諧的農(nóng)村社會(huì)搞得“雞犬不寧”和“雞飛蛋打”。對(duì)于超面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地收費(fèi)，我們一定要記住歷史教訓(xùn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革前的“一稅輕（農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)輕）、二費(fèi)重（農(nóng)業(yè)稅附加和集體提留等中央規(guī)定收費(fèi)）、三費(fèi)四費(fèi)無底洞（地方和基層干部巧立名目的收費(fèi)）”的農(nóng)民負(fù)擔(dān)格局千萬不能重演。

三、設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)就是要允許市場(chǎng)機(jī)制能夠規(guī)范發(fā)揮配置作用

目前我國(guó)農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋方面存在突出問題，包括：一方面，部分農(nóng)民沒有宅基地建房，卻存在著一戶多宅，宅基地在農(nóng)戶間配置失衡；另一方面，一些地方出現(xiàn)空心村，存在著農(nóng)民長(zhǎng)期閑置的房屋，卻出現(xiàn)亂占耕地建房，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋供求失衡。

落實(shí)適度放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)，有限但有效地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋的配置和調(diào)節(jié)作用，是解決農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋供求失衡的基本途徑。積極穩(wěn)妥盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房資源，要區(qū)分不同情況采取不同處置方式。對(duì)于大量農(nóng)民已經(jīng)離開的村莊，要推動(dòng)實(shí)施農(nóng)村閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)，增加耕地來源。對(duì)于部分農(nóng)民常年外出打工而閑置的住房，要允許農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房適度流動(dòng)，促進(jìn)其高效利用。特別是在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興實(shí)踐中，要盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村民宿、家庭工場(chǎng)、手工作坊等。

四、全面把握農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革要義在于發(fā)揮制度綜合效能

我們不僅要從“三權(quán)分置”的不同維度權(quán)能及其在實(shí)踐中發(fā)揮深化農(nóng)村宅基地改革，而且要從“三權(quán)分置”整體全面把握農(nóng)村宅基地深化改革。

如前所述，深刻把握“三權(quán)分置”推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，就是既要避免任何權(quán)能的缺失，造成底線突破或者喪失發(fā)展動(dòng)力，又要避免每個(gè)權(quán)能邊界過大，侵害其他權(quán)能。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，就是要讓每個(gè)權(quán)能在其邊界發(fā)揮應(yīng)有的效能，不能將“三權(quán)分置”簡(jiǎn)單化，在實(shí)踐中變成“一權(quán)”或者“二權(quán)”，也不能將農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”深化改革簡(jiǎn)單地變成加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。

全面把握深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，就是要讓這一制度創(chuàng)新能夠發(fā)揮看似不可能的相互沖突的多目標(biāo)同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)，而且發(fā)揮的綜合效能最大化。以無償公平分配為基本特征的農(nóng)村宅基地，必須發(fā)揮多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效能。農(nóng)村宅基地，要能夠體現(xiàn)社會(huì)主義農(nóng)村基本制度下農(nóng)民的最有效保障；要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下具有資源要素屬性，能夠適度流動(dòng)和有效地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力。附著在農(nóng)村宅基地之上的農(nóng)民房屋，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，既要讓農(nóng)民能夠自由支配，又要能夠成為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中尊重農(nóng)民在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)消除居住約束的最有效手段。

承載多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋，簡(jiǎn)單化地私有化，不僅與社會(huì)主義基本制度不相容，而且所能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)或者所能發(fā)揮的效能必然是顧此失彼。社會(huì)上有人抱怨農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革把簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化，難為了農(nóng)民，甚至有人受極端私有化思想影響擔(dān)心農(nóng)民權(quán)益被剝奪了。如果我們真正全面理解“三權(quán)分置”，就不難理解這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的綜合效能是單一權(quán)能所不能比擬的。適度放活農(nóng)民宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，雖然可能因?yàn)橄拗妻r(nóng)民徹底放棄宅基地和房屋而沒有讓農(nóng)民一次性獲得最大收益，但是，這一制度給農(nóng)民帶來的長(zhǎng)期收益、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和城鄉(xiāng)自由遷徙保障是單一產(chǎn)權(quán)制度所無法實(shí)現(xiàn)的。更何況，農(nóng)民完全放棄農(nóng)村宅基地和房屋，給社會(huì)帶來的風(fēng)險(xiǎn)最終都需要社會(huì)來承擔(dān)。至于農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益和流轉(zhuǎn)中無法深刻全面理解“三權(quán)分置”可能出現(xiàn)偏誤，這無須否認(rèn)。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)分工社會(huì)，加強(qiáng)專業(yè)化服務(wù)包括公共的和市場(chǎng)化的專業(yè)化社會(huì)服務(wù)，是深化農(nóng)村宅基地制度改革，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益而必須配套的重要措施之一。

最后，我們?cè)谌嫔羁贪盐铡叭龣?quán)分置”理論、深化農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐中，要與農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革相區(qū)別。要注意兩者一些做法完全不同，全面深刻理解兩者做法不同的深層次原因和改革需要實(shí)現(xiàn)的綜合效能差異。如承包地改革實(shí)踐，主要是通過新一輪確權(quán)登記頒證推進(jìn)，而宅基地改革試點(diǎn)雖然有地方頒發(fā)房產(chǎn)證，但這并不是全國(guó)各地普遍一致的做法。農(nóng)村承包地改革強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)踐形式是“增人不增地，減人不減地”，鼓勵(lì)承包地多種形式流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村宅基地改革更強(qiáng)調(diào)落實(shí)資格權(quán)和適度放活使用權(quán)。落實(shí)農(nóng)村宅基地改革資格權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公平；適度放活農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，促進(jìn)資源要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。