基層干部在危機(jī)治理中要防止陷入路徑依賴

文_ 王 培

基層是危機(jī)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)。全面提升基層干部危機(jī)治理能力，既需要建立和完善激勵(lì)擔(dān)當(dāng)?shù)倪x人用人機(jī)制、權(quán)責(zé)對(duì)等的體制機(jī)制、危機(jī)防控的常態(tài)化機(jī)制，也要增強(qiáng)基層干部防范化解危機(jī)的本領(lǐng)，徹底擺脫路徑依賴。

一、基層干部在危機(jī)治理中陷入路徑依賴的典型表現(xiàn)

危機(jī)治理能力通常能反映干部的綜合素質(zhì)和治理水平。在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些干部在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)仍然存在生硬理解政策、機(jī)械執(zhí)行政策的問(wèn)題，存在落實(shí)僵化、創(chuàng)造退化、思路老化等傾向，路徑依賴問(wèn)題突出，危機(jī)治理能力存在短板。

危機(jī)決策過(guò)于依賴上級(jí)授權(quán)指揮。目前自上而下的管控思維和唯上是從的錯(cuò)誤觀念在危機(jī)治理實(shí)踐中依然存在。有些干部面對(duì)危機(jī)的諸多不確定性和高危險(xiǎn)性，習(xí)慣等著看上級(jí)如何處置和安排，卻忽視已經(jīng)建立起來(lái)的應(yīng)急制度體系，久而久之，固化為“不推就不動(dòng)”的依賴性思維。在疫情防控、災(zāi)害救治等工作中，有些干部落實(shí)政策機(jī)械化，“上級(jí)咋說(shuō)我們咋干”，甚至亂干瞎干。貌似嚴(yán)格按照制度流程依法報(bào)備、等待層層授權(quán)，實(shí)質(zhì)是以“不出事”為目的的權(quán)宜性避責(zé)策略，容易推高決策成本，造成權(quán)責(zé)脫節(jié)，錯(cuò)過(guò)危機(jī)治理的黃金時(shí)機(jī)。

危機(jī)處理習(xí)慣于形式主義操作。面對(duì)危機(jī)，有些領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行上級(jí)決策時(shí)難以擺脫層層開(kāi)會(huì)、逐級(jí)發(fā)文、頻繁檢查的“固定套路”。一些形式主義的操作，消耗了基層工作人員大量的時(shí)間和精力，不僅不能提高工作效率還人為增加了險(xiǎn)情，引發(fā)群眾不滿。有些基層干部開(kāi)展工作依然靠開(kāi)會(huì)發(fā)文、報(bào)表留痕、臺(tái)賬檢查“老三樣”，危機(jī)管控單純依靠人海戰(zhàn)術(shù)，習(xí)慣于形式主義操作。

依靠傳統(tǒng)的封閉式管治應(yīng)對(duì)危機(jī)。在以往危機(jī)治理實(shí)踐中，有些基層干部仍習(xí)慣將政府看作危機(jī)治理的唯一主體，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判、監(jiān)測(cè)和控制單純依靠政府的封閉式管理，按照自上而下的“命令—服從”邏輯行事，客觀上造成政府要承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，消耗了政府的公信力。一旦遇到重大突發(fā)事件，某些主政者無(wú)法將體系內(nèi)部的資源與體系外的資源有效協(xié)同，不能有效采納專家、專業(yè)人士的建議，協(xié)調(diào)不好社會(huì)各方力量，組織動(dòng)員群眾能力弱化，駕馭不了智能技術(shù)，導(dǎo)致決策遲緩、應(yīng)對(duì)被動(dòng)，陷入治理失靈的困境。

依賴于運(yùn)動(dòng)式治理化解危機(jī)。運(yùn)動(dòng)式治理在化解重大公共危機(jī)時(shí)有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但自上而下的行政動(dòng)員容易使基層干部在承擔(dān)巨大壓力時(shí)，為在短期內(nèi)完成某項(xiàng)任務(wù)而出現(xiàn)過(guò)度管理的問(wèn)題，處理矛盾不顧實(shí)際搞“一刀切”，甚至以權(quán)代法，觸發(fā)新問(wèn)題的產(chǎn)生。不僅如此，運(yùn)動(dòng)式治理成本過(guò)高，很多問(wèn)題表面上解決了，但深層次的矛盾依然存在，一旦運(yùn)動(dòng)化治理結(jié)束，相關(guān)問(wèn)題還會(huì)反彈，依然需要制度化、持續(xù)性治理。

二、基層干部在危機(jī)治理中陷入路徑依賴的根源

有些基層干部在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)依賴傳統(tǒng)的治理模式，一方面是受自身?xiàng)l件限制，知識(shí)更新慢、實(shí)踐鍛煉不足、干事創(chuàng)業(yè)的信念不堅(jiān)定；另一方面與基層防范應(yīng)對(duì)危機(jī)的體制機(jī)制不健全有關(guān)，微觀制度設(shè)計(jì)不合理，激發(fā)基層干部積極應(yīng)對(duì)危機(jī)的內(nèi)生動(dòng)力不足。

缺少擔(dān)當(dāng)不作為。黨的十八大以來(lái)，黨的干部隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高、組織結(jié)構(gòu)明顯改善，培養(yǎng)了一大批敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為的優(yōu)秀干部。但也有少數(shù)干部存在不擔(dān)當(dāng)不作為的問(wèn)題，有的在危急關(guān)頭不敢挺身而出、不愿擔(dān)責(zé)，只等著上面部署；有的在危機(jī)時(shí)刻不分輕重緩急，作風(fēng)漂浮、熱衷于做表面文章；還有的對(duì)百姓疾苦視而不見(jiàn)，危機(jī)面前相互推諉、臨陣脫逃。這樣的干部在其位不謀其政，遇到棘手問(wèn)題繞著走，關(guān)鍵時(shí)刻失職、瀆職、玩忽職守、尸位素餐，經(jīng)不起危機(jī)考驗(yàn)，危害很大。

權(quán)責(zé)的非對(duì)稱性?；鶎痈刹刻幵谡麄€(gè)科層體系的最末端，權(quán)力最小，資源最少，問(wèn)責(zé)壓力卻很大。在面臨危機(jī)事件時(shí)，基層政府因權(quán)力有限，有時(shí)盡管已經(jīng)掌握了風(fēng)險(xiǎn)信息，但必須依照相關(guān)規(guī)定層層上報(bào)，經(jīng)上級(jí)部門批準(zhǔn)才能公開(kāi)信息，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，有時(shí)容易錯(cuò)過(guò)危機(jī)防控的黃金期?；鶎淤Y源薄弱，專業(yè)力量缺乏，有時(shí)一個(gè)基層干部要應(yīng)對(duì)上級(jí)七八個(gè)部門的督查考核，常常忙于迎評(píng)迎檢、報(bào)表材料，無(wú)暇解決實(shí)際問(wèn)題。由于上下級(jí)政府間權(quán)力不對(duì)稱，責(zé)任邊界不清，一旦出現(xiàn)危害性后果往往強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任，問(wèn)責(zé)基層干部。為了避免被追責(zé)，在不確定性、擴(kuò)散性風(fēng)險(xiǎn)陡增時(shí)，基層干部常采取忙而不動(dòng)、納入常規(guī)、請(qǐng)示匯報(bào)、表面應(yīng)付等消極應(yīng)對(duì)策略，用形式主義掩蓋未落實(shí)的工作，以“不干事”達(dá)到“不出事”。

應(yīng)對(duì)危機(jī)的本領(lǐng)恐慌。在公共危機(jī)治理實(shí)踐中，一些干部暴露出本領(lǐng)恐慌的問(wèn)題。有的干部因缺乏危機(jī)意識(shí)和信息辨別力，不能從有限的信息中發(fā)現(xiàn)各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)苗頭，錯(cuò)過(guò)了危機(jī)防范的最佳時(shí)機(jī)；有的干部因危機(jī)管理知識(shí)儲(chǔ)備不足，在危機(jī)決策的緊急時(shí)刻缺乏判斷力和決策力，不能快速作決斷，掌控事態(tài)發(fā)展；有的干部缺乏實(shí)踐歷練，在危機(jī)大考中自亂陣腳，落實(shí)政策機(jī)械僵化、缺乏靈活性；也有的干部在信息溝通和輿情應(yīng)對(duì)上能力欠缺，辦法老套，信息發(fā)布遲緩，增加了公眾猜忌，降低了政府公信力；還有的基層干部缺乏開(kāi)放式治理思維，遇到危機(jī)不愿也不會(huì)協(xié)調(diào)政府內(nèi)外資源協(xié)同共治，經(jīng)常陷入單打獨(dú)斗的境地，治理低效。

危機(jī)防控機(jī)制不健全。危機(jī)防控機(jī)制的建立既需要科學(xué)理論指導(dǎo)，更需要反復(fù)實(shí)踐逐漸完善。在危機(jī)治理實(shí)踐中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)已初步建立的應(yīng)對(duì)機(jī)制被證明存在缺陷，尤其是在應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)時(shí)不能有效啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，甚至造成風(fēng)險(xiǎn)疊加，亟須由一種快速見(jiàn)效的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制來(lái)替代。但運(yùn)動(dòng)式治理始終是一種短期的、集中式的、強(qiáng)制性的治理方式，只能暫時(shí)緩解危機(jī)，不能從根本上解決危機(jī)。有效防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)，還需要建立健全科學(xué)的危機(jī)防控機(jī)制。

三、提高基層干部危機(jī)治理能力和水平

避免基層干部陷入路徑依賴，需要提高基層干部危機(jī)治理能力和治理水平，用科學(xué)理論武裝頭腦，培養(yǎng)創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新思維，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識(shí)；優(yōu)化各種制度設(shè)計(jì)，建立健全相關(guān)的體制機(jī)制，為基層干部處置各類突發(fā)事件提供明晰可行的制度基礎(chǔ)。

健全激勵(lì)擔(dān)當(dāng)?shù)倪x人用人機(jī)制。一是在危機(jī)時(shí)刻火速提拔使用一批表現(xiàn)突出的干部，及時(shí)調(diào)整瀆職、失職、玩忽職守、尸位素餐的干部，讓能者上、庸者下、劣者汰，形成能上能下的用人導(dǎo)向。二是完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，既要注重平時(shí)考核也要在重大危機(jī)中識(shí)別干部，將“是否作為”視為考評(píng)干部的關(guān)鍵條件。三是發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”的帶頭示范作用，形成“頭雁”效應(yīng)。地方和部門的“一把手”在關(guān)鍵時(shí)刻要以上率下，勇挑重?fù)?dān)，推動(dòng)各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)、積極作為。

建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等的體制機(jī)制。理順關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等的體制機(jī)制。一是進(jìn)一步向地方政府放權(quán)賦能，賦予基層干部更加平衡的“權(quán)、責(zé)、利”匹配的制度關(guān)系，保證地方干部在危機(jī)突發(fā)時(shí)有一定的決策權(quán)，能根據(jù)實(shí)際情況快速作出判斷，采取果斷措施有效制止危機(jī)蔓延。二是按照權(quán)責(zé)對(duì)等的要求，制定權(quán)責(zé)清單，厘清不同層級(jí)、不同部門、不同崗位之間的職責(zé)邊界，防止層層甩鍋推卸責(zé)任。三是加大向基層干部政策、資源的傾斜。既要向基層干部下放更多的管理權(quán)限，還要加大薪酬、福利、晉升等政策的傾斜，健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，避免問(wèn)責(zé)泛化、不當(dāng)問(wèn)責(zé)，激勵(lì)基層干部面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)敢于擔(dān)責(zé)、積極作為。四是要切實(shí)為基層干部減負(fù)，減少基層材料的報(bào)送檢查，減少形式主義的督查，把基層干部從無(wú)謂的事務(wù)中解脫出來(lái)，釋放基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

增強(qiáng)基層干部治理危機(jī)的能力本領(lǐng)?；鶎痈刹恳朔氨绢I(lǐng)恐慌”，全面提高化危為機(jī)的能力。一是樹(shù)立危機(jī)意識(shí)。培養(yǎng)強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)是提高危機(jī)治理能力的前提?；鶎痈刹吭谌粘９ぷ髦幸３謱?duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的高度敏感性和警惕性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)信息，做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，減少危機(jī)突然爆發(fā)帶來(lái)的損失。二是定期開(kāi)展基層干部危機(jī)治理能力培訓(xùn)。優(yōu)化培訓(xùn)方式，創(chuàng)新培訓(xùn)手段，從理論講授、情景演練、技術(shù)操作、法規(guī)解讀等各個(gè)層面提高培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，解決部分干部存在的危機(jī)管理知識(shí)空白、危機(jī)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不足、輿情疏導(dǎo)不力、危機(jī)化解能力弱等問(wèn)題，盡快補(bǔ)齊危機(jī)治理能力的短板。三是加強(qiáng)干部危機(jī)治理的實(shí)踐鍛煉。危機(jī)的緊迫性和不確定性往往給地方?jīng)Q策者帶來(lái)高度的緊張和壓力，尤其是一些年輕干部經(jīng)驗(yàn)少、歷練不足，面對(duì)突發(fā)狀況、社會(huì)謠言經(jīng)常不知所措、無(wú)從下手，更多地是等待上級(jí)的決策和指揮，不能及時(shí)有效地控制危機(jī)局面。要多為青年干部提供到基層歷練的機(jī)會(huì)，在大風(fēng)大浪中錘煉他們動(dòng)員組織群眾和駕馭風(fēng)險(xiǎn)的能力。四是基層干部還要增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，積極學(xué)習(xí)新事物、掌握新技術(shù)、更新知識(shí)儲(chǔ)備，跳出思維定式和路徑依賴，提高智慧治理危機(jī)的能力。

完善危機(jī)防控的常態(tài)化機(jī)制。擺脫運(yùn)動(dòng)式治理和封閉式管理的路徑依賴，提高基層干部治理水平，需要從微觀治理層面不斷完善危機(jī)防控的常態(tài)化機(jī)制，推動(dòng)基層危機(jī)治理現(xiàn)代化。一是堅(jiān)持預(yù)防為主，織密織細(xì)危機(jī)預(yù)防的制度體系。從公共危機(jī)發(fā)生機(jī)理來(lái)看，事前預(yù)防大于事后管理，未雨綢繆、防患于未然是危機(jī)治理的根本要義。建立健全危機(jī)防范預(yù)警機(jī)制，提高危機(jī)監(jiān)測(cè)的敏感性和準(zhǔn)確性，將危機(jī)治理的關(guān)口前移，避免一時(shí)疏忽釀成大禍。二是打破傳統(tǒng)封閉的權(quán)力格局，創(chuàng)新共建共治共享的危機(jī)治理體系，加強(qiáng)各類治理主體之間的開(kāi)放性，健全溝通協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮多元主體協(xié)調(diào)共治的聚合功能，提高危機(jī)決策效率，降低危機(jī)治理成本。三是堅(jiān)持依法防范治理危機(jī)，不能因危機(jī)治理中遇到困難就以權(quán)代法、過(guò)度執(zhí)法，損害群眾利益。