于兆波 對(duì)公職人員既要加強(qiáng)監(jiān)督也要保障其權(quán)益

北京理工大學(xué)法學(xué)院教授

《政務(wù)處分法》既是國家對(duì)公職人員的處分法，也是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，只有將國家處分法和法治保護(hù)法的關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡好，才能在法治軌道上推進(jìn)政務(wù)處分的規(guī)范化、程序化，同時(shí)凸顯人權(quán)，提高公職人員權(quán)益保障水平

《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）是新中國成立以來第一部全面系統(tǒng)規(guī)范政務(wù)處分的法律，這對(duì)于加強(qiáng)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，促進(jìn)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、堅(jiān)持道德操守具有重要價(jià)值。《政務(wù)處分法》與黨紀(jì)處分相匹配，與刑事處罰相銜接，進(jìn)一步完善了中國特色社會(huì)主義法律體系，將有力推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治體系，可謂歷史意義深遠(yuǎn)。

要將政府的職能充分發(fā)揮，對(duì)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行完善并創(chuàng)新，將技術(shù)作為環(huán)境工程建設(shè)的指導(dǎo)，才能取得最終的優(yōu)異成績。政府可以下發(fā)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)采用更加先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行開發(fā)與生產(chǎn)。同時(shí)，政府也要加強(qiáng)與環(huán)保企業(yè)的合作。例如政府應(yīng)開展大力宣傳，從而加強(qiáng)相關(guān)企業(yè)的環(huán)保與節(jié)能意識(shí)，將政府的職能充分發(fā)揮。由于各個(gè)部門存在不同的職能，會(huì)產(chǎn)生較多的利益沖突，因此在環(huán)境項(xiàng)目的建設(shè)過程中，政府要善于轉(zhuǎn)換職能，才能使環(huán)境工程建設(shè)水平不斷提升，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)水平獲得提高。

但我們必須認(rèn)識(shí)到，《政務(wù)處分法》既是國家對(duì)公職人員的處分法，如同法的名稱所示，也是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，這是法治精神之所在。只有將國家處分法和法治保護(hù)法的關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡好，才能在法治軌道上推進(jìn)政務(wù)處分的規(guī)范化、程序化，同時(shí)凸顯人權(quán)，提高公職人員權(quán)益保障水平。應(yīng)正確解讀《政務(wù)處分法》，消除誤區(qū)，法并非越嚴(yán)酷越利于國家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。如果那樣，盛行嚴(yán)刑峻法的秦王朝就是法治的典范，可惜“二世而亡”。意大利刑法學(xué)家貝卡里亞說過，“對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性”。如果認(rèn)同這一法治邏輯和懲戒規(guī)律，那么加強(qiáng)對(duì)公職人員監(jiān)督、促進(jìn)其依法履職同樣不在于嚴(yán)酷性，而在于政務(wù)處分的必定性，嚴(yán)密而不嚴(yán)酷，必定而不僥幸。既依法給予公職人員政務(wù)處分，又保護(hù)其合法權(quán)益，全面解讀，拒絕單面性，這是對(duì)待《政務(wù)處分法》的正確態(tài)度。

《政務(wù)處分法》是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，明確規(guī)定了給予公職人員政務(wù)處分的三項(xiàng)基本原則。一是政治原則。堅(jiān)持黨管干部原則，集體討論決定，而非由個(gè)人好惡決定政務(wù)處分。二是法治原則。堅(jiān)持法律面前一律平等，這意味著在法律面前不承認(rèn)職務(wù)高低、權(quán)力大小、性別差異、年齡因素等，所有公職人員一律平等，任何公職人員的違法失職都要追責(zé)，不允許存在違法但不受政務(wù)處分的公職人員。以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，這是實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分公正的基本要求。給予的政務(wù)處分與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相當(dāng)，這是處分與過錯(cuò)相當(dāng)?shù)木唧w體現(xiàn)。只有做到處分與過錯(cuò)相當(dāng)，避免出現(xiàn)處分過大或不及情況，才能使受處分者服從法律，也使政務(wù)處分可信任、有權(quán)威。三是教育原則。堅(jiān)持懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)。不能只教育而不給予處分，也不能只給予處分而漏掉教育因素。

《政務(wù)處分法》是國家公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，不僅因?yàn)槿魏蝹€(gè)人和組織的合法權(quán)益均受法律平等保護(hù)，不得被歧視，而且因?yàn)樵摲▽?duì)國家公職人員尤其重要。何為國家公職人員？包括公務(wù)員以及參照《公務(wù)員法》管理的人員，還包括范圍更廣的從事公務(wù)和管理的人員以及其他依法履行公職的人員（《監(jiān)察法》第15條）。公職人員人數(shù)眾多，不但關(guān)系其切身利益，可被警告、記過、記大過、降級(jí)和撤職甚至開除，還直接影響其家庭成員，關(guān)系法治建設(shè)。因此，國家處分公職人員的違法行為和違法情形，必須同時(shí)保護(hù)其合法權(quán)益，根據(jù)《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》等國家法律依法進(jìn)行。既處分又保護(hù)的范圍不得擴(kuò)大，也不能縮??；程序不得缺失，也不能任意改變；處分既應(yīng)符合立法目的，也應(yīng)遵守法律所張揚(yáng)的法治原則。對(duì)于違法行為和情形必須懲治，對(duì)于所涉公職人員必須處分，但不是為了處分而處分，避免重復(fù)處分和過多、過重處分。毛澤東有一句名言“懲前毖后，治病救人”，雖然是新中國成立前從政治角度所言，但對(duì)于今天的法治建設(shè)仍有啟示意義。懲治的是先前違法行為和違法情形，警醒的是今后行為要合法和情形要合規(guī)；治理的是病態(tài)行為和病態(tài)情形，拯救的是人，這當(dāng)然包括公職人員。在倡導(dǎo)法治的新時(shí)代亦應(yīng)“懲前毖后，治病救人”，規(guī)范化給予政務(wù)處分，應(yīng)建立在調(diào)查研究和證據(jù)基礎(chǔ)上，使處分有程序的限制和法律的依據(jù)，使《政務(wù)處分法》既是處分法，也是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法。

《政務(wù)處分法》是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，還體現(xiàn)在人性關(guān)懷上。法律既有高壓線、紅線、底線的一面，也有人性關(guān)懷、不強(qiáng)人所難、盡量貼近常理常情的另一面。如已經(jīng)退休的公職人員退休前或者退休后有違法行為的，不再給予政務(wù)處分；再如已經(jīng)離職或者死亡的公職人員在履職期間有違法行為的，同樣不再給予政務(wù)處分；還有監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)公職人員受到不實(shí)檢舉、控告或者誣告陷害，造成不良影響的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)澄清事實(shí)，恢復(fù)名譽(yù)，消除不良影響。在情理上，人是理性人，具有趨利避害、自我辯護(hù)等屬性。公職人員對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的政務(wù)處分決定不服的，可以依法向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審；公職人員對(duì)復(fù)審決定仍不服的，可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。這既是保護(hù)公職人員的法定程序，有助于減少冤假錯(cuò)案及相應(yīng)政務(wù)處分的發(fā)生，也符合人性、情理?！墩?wù)處分法》第56條規(guī)定：“公職人員不因提出復(fù)審、復(fù)核而被加重政務(wù)處分。”第43條規(guī)定：“不得因被調(diào)查人的申辯而加重政務(wù)處分?！薄吧贽q、復(fù)審和復(fù)核不加重處分”的規(guī)定體現(xiàn)了人性關(guān)懷，可保護(hù)公職人員依法維權(quán)。

在書法教學(xué)中往往教師很重視技法的講解演示，但是會(huì)忽視評(píng)價(jià)體系的重要性。教師要在書法課中讓學(xué)生動(dòng)手之前多看帖、讀貼，組織學(xué)生分小組對(duì)典型書法作品的欣賞、分析。孩子們會(huì)根據(jù)自己的生活經(jīng)歷、家庭背景和審美喜好對(duì)不同的書法字體作品做深入了解。同時(shí)在課堂中堅(jiān)持學(xué)生是課堂的主體，要給學(xué)生在課中設(shè)計(jì)作業(yè)評(píng)判的相互打分環(huán)節(jié)，讓學(xué)生主動(dòng)學(xué)、積極學(xué)，整個(gè)評(píng)價(jià)過程中最大的發(fā)揮學(xué)生的能動(dòng)作用。讓書法課堂不是悶頭猛寫的課堂，是有觀察有討論的課堂，在這些觀察和討論里，帶領(lǐng)學(xué)生體會(huì)書法中蘊(yùn)含的美，使學(xué)生通過書法獲得審美教育。

《政務(wù)處分法》是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，體現(xiàn)在公職人員非經(jīng)法定程序不受政務(wù)處分。既應(yīng)慎待處分決定，也應(yīng)善待處分程序，處分決定和處分程序如車之雙輪，鳥之雙翼，相輔相成，不可偏廢。特定意義上，法定程序是法治的生命，衡量著國家對(duì)公職人員的處分能力和法治保護(hù)公職人員合法權(quán)益的水平?！墩?wù)處分法》明確規(guī)定的法定程序很多。一是處分權(quán)主體法定：明確規(guī)定了處分權(quán)主體，一是監(jiān)察機(jī)關(guān)，二是公職人員的任免機(jī)關(guān)或單位。二是調(diào)查法定：處分前應(yīng)調(diào)查，調(diào)查應(yīng)當(dāng)由兩名以上工作人員進(jìn)行；監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)；有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供情況。三是處分過程法定：作出政務(wù)處分決定前，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將調(diào)查認(rèn)定的違法事實(shí)及擬給予政務(wù)處分的依據(jù)告知被調(diào)查人，聽取被調(diào)查人的陳述和申辯，并對(duì)其陳述的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行核實(shí)，記錄在案。被調(diào)查人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)成立的，應(yīng)予采納。四是處分時(shí)限法定：警告六個(gè)月、記過十二個(gè)月、記大過十八個(gè)月、降級(jí)和撤職二十四個(gè)月。此外，還有處分決定書的制作、送達(dá)、宣布法定，回避法定等政務(wù)處分程序。

《政務(wù)處分法》是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，體現(xiàn)在公職人員非因法定事由不受政務(wù)處分。政務(wù)處分是國家對(duì)違法公職人員實(shí)施法律制裁的一種手段，體現(xiàn)的是國家意志，因此必須將政務(wù)處分納入法治軌道，通過國家法律形式，如《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》等，予以事先明確和權(quán)力控制。眾所周知，實(shí)行罪刑法定推動(dòng)了我國刑事法律體系的進(jìn)步，這在1997年《刑法》及之后系列刑法修正案中均有體現(xiàn)?！墩?wù)處分法》明確規(guī)定非因法定事由不受政務(wù)處分，同樣會(huì)推動(dòng)我國法律體系進(jìn)步，將在之后系列修法中體現(xiàn)出文明性和先進(jìn)性。在新時(shí)代，如果社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了未被覆蓋的公職人員、科技進(jìn)步產(chǎn)生了公權(quán)力的法外之地，那么，應(yīng)當(dāng)修改完善原有立法，使政務(wù)處分于法有據(jù)，而非任意強(qiáng)加公職人員事后才確立的法律責(zé)任。

傳感網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是由傳感器組成的網(wǎng)絡(luò)，主要包括數(shù)據(jù)處理單位部件、傳感器和通信部件等，在其工作過程中，能夠隨機(jī)分布在需要采集并傳輸信息的領(lǐng)域中，且不同點(diǎn)之間相互聯(lián)系，共同組成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在傳感器中存在大量的節(jié)點(diǎn)，這些點(diǎn)分布較為隨機(jī)，節(jié)點(diǎn)密集，具有較強(qiáng)的環(huán)境適應(yīng)性，因而需要其具有一定的能量存儲(chǔ)功能，這樣才能保證傳感器的正常運(yùn)行。傳感器在物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)中發(fā)揮著重要作用，從某種角度上說，傳感器是物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的核心，能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)用層、傳輸層和信息感知層之間的連接，從而最終實(shí)現(xiàn)人與物、人與人之間的信息傳輸和交換。

1.2.1治療 莫西沙星組患者靜脈給予鹽酸莫西沙星氯化鈉注射液，400 mg鹽酸莫西沙星加入250 mL的生理鹽水中，1次/d，滴注時(shí)間90 min;左氧氟沙星組患者靜脈給予左氧氟沙星注射液，劑量和用法同莫西沙星組;兩組均連續(xù)治療2 d。在治療過程中，禁止患者飲酒、飲茶、喝含有咖啡因的飲料，禁止患者劇烈活動(dòng)和長時(shí)間的陽光暴曬。

《政務(wù)處分法》是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，反過來，也對(duì)處分機(jī)關(guān)提出了相應(yīng)義務(wù)要求?！墩?wù)處分法》保護(hù)公職人員工作上的依法履職和人權(quán)上的合法權(quán)益。處分機(jī)關(guān)依法定事由和法定程序處分公職人員時(shí)，有義務(wù)保障公職人員實(shí)體上和程序上的系列權(quán)利，如知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)等，特別是請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)。正所謂“無救濟(jì)則無權(quán)利，更無法治”。當(dāng)處分有錯(cuò)誤時(shí)，處分機(jī)關(guān)有義務(wù)及時(shí)予以糾正。具體包括：一是適用法律法規(guī)確有錯(cuò)誤、對(duì)違法行為的情節(jié)認(rèn)定確有錯(cuò)誤、政務(wù)處分不當(dāng)時(shí)，有義務(wù)及時(shí)予以變更；二是變更后，需要調(diào)整職務(wù)、職級(jí)或者薪酬待遇等的，有義務(wù)及時(shí)按規(guī)定調(diào)整；三是沒收、追繳財(cái)物錯(cuò)誤的，有義務(wù)及時(shí)予以返還、賠償；四是對(duì)被撤銷的政務(wù)處分，有義務(wù)及時(shí)恢復(fù)該公職人員的級(jí)別、薪酬待遇，按照原職務(wù)、職級(jí)、銜級(jí)、崗位和職員等級(jí)安排相應(yīng)的職務(wù)、職級(jí)、銜級(jí)、崗位和職員等級(jí)，并在原政務(wù)處分決定公布范圍內(nèi)為其恢復(fù)名譽(yù)。

《政務(wù)處分法》是公職人員合法權(quán)益保護(hù)法，還應(yīng)做好下位法和規(guī)則制定工作。《政務(wù)處分法》由全國人大常委會(huì)通過，在位階上是法律，會(huì)有下位法如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等與之配套。2015年我國修正《立法法》時(shí)加入了法治新成果和新規(guī)定，明確要求有權(quán)機(jī)關(guān)制定規(guī)章時(shí)，不得設(shè)定減損個(gè)人權(quán)利的規(guī)范，不得設(shè)定增加個(gè)人義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)，除非有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令作依據(jù)。應(yīng)遵守《立法法》新規(guī)定，規(guī)章等下位法制定主體對(duì)受處分者的權(quán)利不得隨意限制或增加其義務(wù)。同理，相關(guān)規(guī)則制定工作，如可反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件，還有更具體的規(guī)定、辦法、規(guī)范等文件也應(yīng)防止處分層層加重情況。下位法等的制定不能違反上位法的明確規(guī)定，特別是《立法法》這一專門規(guī)范立法活動(dòng)的法律。

《政務(wù)處分法》推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，提升國家治理體系和治理能力，關(guān)鍵在于法律實(shí)施。立法之難難在實(shí)施。曾有學(xué)者指出，“法之難行已是中國法律實(shí)際生活的顯害病癥。二十年來產(chǎn)生數(shù)以百千萬計(jì)的法律、法規(guī)和規(guī)章，絕大多數(shù)難以實(shí)行。法之難行的病癥不愈，法治國家建設(shè)和寄托于斯的其他事業(yè)，都將難能制勝或無以為繼”。實(shí)施法律，可用強(qiáng)力硬推法律，雖然具有見效快、強(qiáng)度大等優(yōu)勢，但也有資源耗費(fèi)巨大、執(zhí)行成本高昂、可持續(xù)性差等弊端。因此，應(yīng)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，使受處分者（或可能受處分者）參與實(shí)施法律，自我學(xué)習(xí)而受普法教育、案例引導(dǎo)而塑法治環(huán)境、進(jìn)行自我辯護(hù)和自我維權(quán)時(shí)不因申辯、復(fù)審和審核而實(shí)際上加重處分，或者處分時(shí)限因此而額外延長。這也是將《政務(wù)處分法》的立法精神轉(zhuǎn)化為公職人員外在行動(dòng)、將法治要求轉(zhuǎn)化為依法用權(quán)的實(shí)施法律過程。應(yīng)使《政務(wù)處分法》成為國家處分公職人員和公職人員保護(hù)自身合法權(quán)益雙重意義上的法治平臺(tái)和法治框架，使《政務(wù)處分法》既受國家承認(rèn)，也受公職人員認(rèn)可，既可使國家法制之網(wǎng)更嚴(yán)密，也可使公職人員權(quán)利保護(hù)更彰顯，因而能可持續(xù)、成本低地實(shí)施下去。