堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

文_ 代江波

黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系作出頂層設(shè)計，對推動黨的領(lǐng)導(dǎo)制度走向更加成熟定型作出科學(xué)部署，抓住了國家治理的關(guān)鍵和根本，體現(xiàn)了我們黨的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和制度自覺。把這一科學(xué)部署落到實處，不僅需要知其然，還要知其所以然，然后才能知其行。

一、堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的理論淵源

馬克思恩格斯為無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)。他們盡管沒有明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度概念，但是在領(lǐng)導(dǎo)國際工人運(yùn)動和理論斗爭中，圍繞加強(qiáng)無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威等方面進(jìn)行了積極探索，形成了具有指導(dǎo)意義的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)思想。早在1871年，他們就在《國際工人協(xié)會共同章程》中，對工人協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)—總委員會的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)及其職責(zé)進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃。他們認(rèn)為，發(fā)揮好無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，離不開領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威，每一個社會時代都要有自己的偉大人物，如果沒有這樣的偉大人物，就要把他們創(chuàng)造出來。馬克思在批駁巴枯寧的“自由聯(lián)合”等觀點時，更是直截了當(dāng)?shù)刂赋?，“這是民主的胡說，政治的瞎扯”。恩格斯則進(jìn)一步指出，“一方面是一定的權(quán)威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，這兩者都是我們不得不接受的”（《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社2012年版，第276頁）。這些重要論斷深刻闡明了加強(qiáng)無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威對推進(jìn)無產(chǎn)階級革命事業(yè)的重要意義，揭示了政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式要適應(yīng)現(xiàn)實的社會條件，領(lǐng)導(dǎo)行動要遵循社會發(fā)展規(guī)律的科學(xué)真諦。

列寧創(chuàng)造性地提出并成功實踐了無產(chǎn)階級政黨的根本領(lǐng)導(dǎo)制度—民主集中制。在領(lǐng)導(dǎo)俄國社會主義運(yùn)動實踐中，列寧對無產(chǎn)階級政黨為什么要牢牢掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、掌握哪些領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、怎么掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等理論和現(xiàn)實問題進(jìn)行了深入思考。他認(rèn)為，無產(chǎn)階級政黨必須高度重視領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)，一定要有正式的黨章和制度規(guī)定來保障黨內(nèi)少數(shù)服從多數(shù)，部分服從整體。黨內(nèi)必須實行嚴(yán)格的集中和紀(jì)律，“誰哪怕是把無產(chǎn)階級黨的鐵的紀(jì)律稍微削弱一點，那他事實上就是在幫助資產(chǎn)階級來反對無產(chǎn)階級”（《列寧全集》第39卷，人民出版社1986年版，第25頁）。為此，他從無產(chǎn)階級政黨的本質(zhì)和偉大目標(biāo)出發(fā)，制定了集中體現(xiàn)無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)制度的民主集中制，實現(xiàn)了黨內(nèi)民主和黨內(nèi)集中的辯證統(tǒng)一。這一制度客觀反映了無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)工作規(guī)律，為正確制定和執(zhí)行黨的路線方針政策奠定了強(qiáng)有力的制度保障，是無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的重要里程碑。同時，他還對完善無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)方式與內(nèi)容進(jìn)行論述，提出無產(chǎn)階級政黨要“根據(jù)法制來管理國家”，在嚴(yán)格遵守法律和命令的同時，又要監(jiān)督所有的人來貫徹執(zhí)行法律和命令，確保無產(chǎn)階級政黨對國家政權(quán)和各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。列寧的這些重要探索和成功實踐在推動本國無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的同時，也為世界各國無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。

我們黨也十分重視推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度理論建設(shè)。革命時期，毛澤東先后發(fā)表《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》《整頓黨的作風(fēng)》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》等著作，對加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了深刻闡述，為這一時期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)提供了充足的理論養(yǎng)分。新中國成立后，他又指出，“光從思想上解決問題不行，還要研究解決制度問題”

（《毛澤東年譜（1893—1949）：上卷》，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第528頁）。民主集中制單有總路線還不夠，還要有一整套具體政策。制度并不是僵化不變的，要與時俱進(jìn)、因地制宜。改革開放后，鄧小平發(fā)表了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，明確指出領(lǐng)導(dǎo)制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。為了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須努力改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記把黨的制度建設(shè)上升到制度治黨的高度，提出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須體現(xiàn)到國家政權(quán)的制度設(shè)計、安排、運(yùn)行之中，把制度建設(shè)貫穿黨的各項建設(shè)等一系列重要論斷，并強(qiáng)調(diào)要在堅持實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，使各方面制度更加成熟更加定型。習(xí)近平總書記的這些重大創(chuàng)新論斷是無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)理論的最新成果，為推進(jìn)新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)提供了根本遵循和科學(xué)指導(dǎo)。

二、一脈相承的中國特色領(lǐng)導(dǎo)制度體系

從制度建設(shè)的一般規(guī)律看，任何制度都有一個從建立到完善再到成熟定型的演進(jìn)歷程。我們黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)也不例外。在我們黨近百年的發(fā)展史中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度一直在實踐中不斷接受檢驗，并根據(jù)實際進(jìn)行完善健全，初步形成了具有中國特色的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，體現(xiàn)出一脈相承的歷史發(fā)展脈絡(luò)。

革命時期重在建立和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)與職能設(shè)置等制度。黨的一大制定的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》對黨的領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)和組織工作制度進(jìn)行了明確規(guī)定，要求各地黨組織根據(jù)黨員人數(shù)設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，下級黨組織的財政、活動和政策必須接受上級黨組織的監(jiān)督。黨的二大黨章對黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，明確指出中央執(zhí)行委員會審議決定黨的重大政策及貫徹落實的方法策略，并嚴(yán)格執(zhí)行大會的各種決議。大會通過的《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》還規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)律，提出黨的內(nèi)部必須有適應(yīng)于革命的組織與訓(xùn)練，要有集權(quán)精神與鐵似的紀(jì)律。黨的三大通過的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，對黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)分工以及開展領(lǐng)導(dǎo)工作的程序、內(nèi)容、方式等進(jìn)行了制度性規(guī)定。黨的六屆六中全會通過的《關(guān)于各級黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》，對各級黨委的組織機(jī)構(gòu)、職能設(shè)置、工作規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)律進(jìn)行了制度性規(guī)定。1941年9月，黨中央制定了《中央書記處的任務(wù)和組織條例》，從制度上明確了中央書記處的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)地位。1948年9月中共中央印發(fā)了由毛澤東起草的《關(guān)于健全黨委制》，闡明了黨委實行集體領(lǐng)導(dǎo)的重要意義、具體范圍以及召開黨委會的注意事項等。實踐證明，這一時期我們黨建立的一系列有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)與運(yùn)行規(guī)則的制度，不僅實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度從無到有的突破，還有效保證了黨在革命環(huán)境中對各項工作的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，為奪取革命勝利發(fā)揮了關(guān)鍵作用，也為我們黨后期的領(lǐng)導(dǎo)實踐奠定了制度基石。

社會主義建設(shè)時期重在建立黨中央對政府工作的直接領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)行監(jiān)督等制度。這一時期黨和國家的工作重心由革命轉(zhuǎn)向社會主義建設(shè)，黨的領(lǐng)導(dǎo)工作環(huán)境和內(nèi)容都發(fā)生了深刻變化，迫切需要把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到社會主義建設(shè)事業(yè)方方面面。1953年3月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，對政府各部門向黨中央報告的事項、主體、對象、形式等進(jìn)行了明確規(guī)定，要求政府工作中的一切重大方針政策和重大事項都要請示黨中央，在經(jīng)過后者的討論或批準(zhǔn)之后才能執(zhí)行。同時，政府各部門要將承擔(dān)的黨中央決策部署的執(zhí)行情況以及遇到的重大問題及時向黨中央請示報告。為了強(qiáng)化對貫徹執(zhí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的監(jiān)督，黨的八大通過了《關(guān)于政治報告的決議》，提出要加強(qiáng)黨對于國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的方法，發(fā)揚(yáng)群眾路線，擺脫主觀主義，克服官僚主義和宗派主義。1962年9月，黨的八屆十中全會提出加強(qiáng)執(zhí)政黨建設(shè)，審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，以加強(qiáng)對黨中央決策部署貫徹落實情況、民主集中制執(zhí)行情況、群眾路線落實情況、黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)監(jiān)督等。

改革開放新時期重在恢復(fù)民主集中制及建立相關(guān)配套制度。為了盡快修復(fù)“文化大革命”對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)造成的破壞，恢復(fù)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和優(yōu)良作風(fēng)，黨的十一屆五中全會通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，要求從黨中央到地方各級委員會都要堅持集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工相結(jié)合的制度，堅決反對個人專斷，徹底根絕派性，并對黨的領(lǐng)導(dǎo)活動接受群眾監(jiān)督作出制度規(guī)定。此后，黨中央在總結(jié)新中國成立以來的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了黨政分開原則，旨在改變過去黨組織包攬一切的領(lǐng)導(dǎo)方式，更好地發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)各自的職能作用。為體現(xiàn)這一原則，黨的十三大黨章對企業(yè)和行政首長負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中的基層黨組織的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，要求其主要精力用于加強(qiáng)黨的建設(shè)，支持行政負(fù)責(zé)人按規(guī)定充分行使職權(quán)。后來，國際國內(nèi)政治形勢突變，給黨的領(lǐng)導(dǎo)工作帶來巨大挑戰(zhàn)。為此，黨的十三屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，指出加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須加強(qiáng)集中統(tǒng)一，加強(qiáng)組織紀(jì)律性，反對分散主義。黨的十四大黨章提出黨必須集中精力領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)各方面的力量。這些制度規(guī)定突出了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對維護(hù)黨的民主集中制起到了重要推動作用，標(biāo)志著先前黨政分開原則逐漸被“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”原則所取代。黨的十五大黨章提出把依法治國作為黨的重要領(lǐng)導(dǎo)方式。黨的十七屆四中全會對我們黨的長期領(lǐng)導(dǎo)實踐進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，并首次提出要“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”的時代課題。由此可見，這一時期黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)在健全完善民主集中制的基礎(chǔ)上，還對黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)方式等作出了新的規(guī)定，有力提升了黨的領(lǐng)導(dǎo)工作制度化、規(guī)范化和程序化水平，為新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)。

新時代重在推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度更加成熟更加定型。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系作為推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要議題，深入推動黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制改革。黨的十八屆三中全會后，按照中央全面深化改革總體部署，成立了黨的建設(shè)制度改革專項小組，統(tǒng)籌包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在內(nèi)的黨的建設(shè)制度體系改革。2014年8月，中共中央政治局審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》。此后，中央印發(fā)了一系列標(biāo)志性、引領(lǐng)性、關(guān)鍵性的規(guī)章制度，如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等。同時，堅持精準(zhǔn)發(fā)力與協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合，打出了一套“立改廢釋”的組合拳，出臺或修訂了一系列實施細(xì)則和操作辦法，初步形成了以黨章為黨內(nèi)根本大法，以民主集中制為根本領(lǐng)導(dǎo)制度，以準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、意見、辦法等為支撐的制度體系。至此，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的“四梁八柱”主體框架基本形成。這些改革舉措為新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度效能發(fā)揮注入了強(qiáng)大動力，有力推動了黨的領(lǐng)導(dǎo)邁入規(guī)范化、制度化新階段。

三、世情國情黨情的現(xiàn)實要求

堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，是新時代我們黨立足世情國情黨情實際，統(tǒng)籌黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，統(tǒng)攬“四個偉大”、戰(zhàn)勝各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的現(xiàn)實要求。

從國際形勢看，當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，國際力量對比發(fā)生深刻變化，世界多極化趨勢更加明顯并朝著縱深方向發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化、社會信息化、文化多樣化深入發(fā)展，治理赤字、信任赤字、和平赤字、發(fā)展赤字更為突出。隨著新興市場國家和一大批發(fā)展中國家快速崛起，西方發(fā)達(dá)國家的世界主導(dǎo)地位持續(xù)走弱，大國之間的戰(zhàn)略競爭更為激烈。在這樣的世界局勢下，我國發(fā)展既擁有許多有利條件，也面臨很多不確定性因素，特別是近年來貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義、冷戰(zhàn)思維等逆全球化思潮暗流涌動，大有愈演愈烈之勢。再加上新冠肺炎疫情帶來的復(fù)雜影響還處在深度演進(jìn)演變之中，必然會加速世界政治經(jīng)濟(jì)格局的改變。在這場大變局中，世界應(yīng)該何去何從？中國應(yīng)該如何更好地發(fā)展自己？回答好這個時代之問，就迫切需要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)，為凝聚全黨全國人民力量應(yīng)對外部風(fēng)險挑戰(zhàn)提供強(qiáng)有力的制度支撐。

從國內(nèi)形勢看，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國發(fā)展步入近代以來的最好時期。黨的十九大擘畫了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的宏偉藍(lán)圖。當(dāng)前，我們正前所未有地接近實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，前所未有地具有實現(xiàn)這個目標(biāo)的能力和信心。同時也要清醒看到，我國仍處在社會主義初級階段的基本國情沒有變，發(fā)展不平衡不充分的問題已成為制約我國發(fā)展的新瓶頸。隨著全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)，擺在我們面前的還有不少難關(guān)要闖，如期打贏三大攻堅戰(zhàn)還有不少“硬骨頭”要啃，當(dāng)下新冠肺炎疫情的消極影響已經(jīng)逐步向生產(chǎn)生活各個領(lǐng)域傳導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，社會治理暴露出不少短板。在這樣的國內(nèi)發(fā)展形勢下，要更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)攬好“四個偉大”、戰(zhàn)勝各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，就迫切需要與時俱進(jìn)地推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系更加成熟更加定型，進(jìn)而把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治國理政效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從黨內(nèi)形勢看，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以制度治黨、依規(guī)治黨為突破口，深入推進(jìn)黨的自我革命，不斷加大黨的建設(shè)制度改革，及時總結(jié)全面從嚴(yán)治黨管黨經(jīng)驗并上升為黨內(nèi)法規(guī)制度，黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加健全，為進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度打下了堅實基礎(chǔ)。同時，我們也要深刻認(rèn)識到，黨面臨的風(fēng)險和考驗是長期復(fù)雜的，影響黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮的深層次問題沒有根本解決。我們黨能不能始終保持先進(jìn)性和純潔性，能不能始終保持與擔(dān)負(fù)的執(zhí)政興國使命相一致的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，使黨始終走在時代前列、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗，很重要的一條就是要堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。這就迫切需要按照黨的十九屆四中全會的科學(xué)部署，在固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板上再下功夫，形成內(nèi)容更加協(xié)調(diào)、程序更加嚴(yán)密、配套更加完備、效能更加出色的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)制度更加成熟定型，充分展現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的優(yōu)越性，為把我們黨建設(shè)成為世界上最強(qiáng)大的政黨提供堅強(qiáng)的制度保證。