農(nóng)民集體成員資格認定的規(guī)范路徑
——以地方立法、司法實踐為視角

許中緣，范朝霞

（中南大學 法學院，湖南 長沙410000）

黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利”。中共中央辦公廳2015年11月2日印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出：“建立健全符合社會主義經(jīng)濟體制要求和社會主義初級階段實際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為核心?！?018年關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見中明確要求：“深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面開展農(nóng)村資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認……”農(nóng)民集體成員資格認定已經(jīng)成為集體產(chǎn)權(quán)制度改革、集體土地制度改革、宅基地三權(quán)分置改革必須面對的問題，目前并不存在農(nóng)民集體成員資格認定的全國性立法，而地方立法實踐和司法實踐中卻積累了大量的經(jīng)驗、出現(xiàn)了大量的案例，但也未能就此達成共識，如何確定農(nóng)民集體成員資格認定路徑、如何對其進行規(guī)范和將以何種形式進行法律表達，成為當下農(nóng)村集體經(jīng)濟、社會制度改革的重要環(huán)節(jié)。本文擬對此進行探討。

一、立法明確農(nóng)民集體成員資格認定規(guī)范的現(xiàn)實意義

集體所有制下農(nóng)民集體成員資格認定作為主體制度的重要內(nèi)容，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體土地制度、宅基地制度以及鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)。農(nóng)民集體成員資格認定是重構(gòu)集體所有制下農(nóng)民集體成員權(quán)利體系，厘定農(nóng)民集體成員的權(quán)利范圍，確立農(nóng)民集體成員權(quán)利實現(xiàn)與保障救濟機制的先行制度，是深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革、保障農(nóng)民權(quán)益和鄉(xiāng)村振興的題中之意，具有重要意義。

（一）有益于集體產(chǎn)權(quán)制度改革，激活集體經(jīng)濟活力

深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的重大舉措①韓長賦：2019年3月14日在全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部際聯(lián)席會議第二次全體會議講話，http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201903/t20190314_6176649.htm，2019年9月20日訪問。。1978年我國開始進行集體土地制度改革，實行“家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，但重“分”輕“統(tǒng)”的實踐表明，這既無法滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，也無法滿足集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)民個體利益保護的需求。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標是將農(nóng)民集體成員權(quán)從傳統(tǒng)的對集體財產(chǎn)的共同性權(quán)利具體化為成員的個性權(quán)利①郭潔：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的營利法人地位及立法路徑》，《當代法學》2019年第5期，第84頁。。集體產(chǎn)權(quán)制度改革既要兼顧集體財產(chǎn)收益的增加，壯大集體力量，更要保障增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益。2015年中共中央、國務院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》明確，對經(jīng)營性資產(chǎn)，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。實踐中《上海集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第8條第2款規(guī)定“經(jīng)營性資產(chǎn)應當以份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員”，說明深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革無法繞開農(nóng)民集體成員這一主體問題。

（二）有利于完善集體成員權(quán)利體系，保障集體成員權(quán)益

集體所有制下的集體所有權(quán)主體為農(nóng)民集體成員集體，而農(nóng)民集體成員集體是指農(nóng)村一定的集體所有的社區(qū)范圍的人的整體②韓松：《論成員集體與集體成員——集體所有權(quán)的主體》，《法學》2005年第8期，第42頁。，如此，農(nóng)民集體成員屬于集體所有權(quán)主體制度的內(nèi)容。團體法視角下團體成員所享有的權(quán)利以成員資格的存在為前提，而我國立法上并沒有關(guān)于農(nóng)村集體成員權(quán)的專門規(guī)定，僅存的、散見于《物權(quán)法》《村民委員會組織法》等的規(guī)定不成體系，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》也未規(guī)定成員權(quán)，立法上的缺失，造成集體成員權(quán)益保障缺乏體系性法律保障。農(nóng)民集體成員資格認定的國家層面的立法缺失造成實踐中地方規(guī)范和地方法院的規(guī)范性文件在起著實質(zhì)作用：地方性規(guī)范如陜西省、安徽省《實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》等；法院規(guī)范性文件，主要為最高人民法院和省市高級人民法院出臺的指導性意見，如最高人民法院《第八次全國法院民商事審判工作會議（民事部分）紀要》（2016年11月30日）、天津市高院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的意見》（津高法民一字20073號）、陜西省高院《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》（2006年1月3日）、重慶市高院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀要》（渝高法2009160號）等。但，無論從規(guī)范的效力還是效果來看，現(xiàn)有農(nóng)民集體成員資格認定的地方立法以及最高人民法院和各省市高院的相關(guān)文件，均無法擔當?shù)闷疝r(nóng)民集體成員資格認定的重任。民事主體制度屬于強行法規(guī)范，適用主體法定原則③郭潔：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的營利法人地位及立法路徑》，《當代法學》2019年第5期，第82頁。。國家層面立法缺失使得農(nóng)民集體成員的權(quán)利無法形成體系，成員權(quán)無法在立法上落實和保障。所以，制定農(nóng)民集體成員資格認定的全國統(tǒng)一性立法對完善成員權(quán)利體系，保障成員權(quán)益，不斷推進法治社會發(fā)展具有重要意義。

（三）有助于推進基層群眾自治水平，促進鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)

2019年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部際聯(lián)席會議第二次全體會議提出：“加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法”?！掇r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見》提出“要探索在群眾民主協(xié)商基礎上確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員具體程序、標準和辦法?！鞭r(nóng)民集體成員身份確認由于涉及集體內(nèi)部的公共事務，也就理所應當?shù)貧w入基層自治的范疇，應當根據(jù)法律及集體經(jīng)濟組織章程、村規(guī)民約等規(guī)定通過民主程序議定④汪保國：《集體經(jīng)濟組織成員身份確認的可訴性》，《中外法學》2018年第4期，第1068頁。?；谵r(nóng)民集體成員資格認定事項的重要性，村民自治認定集體成員資格必然要完善和提升基層群眾自治的程序化和規(guī)范化，在客觀上促進基層群眾自治水平的提升，推動鄉(xiāng)村善治，促進鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

二、農(nóng)民集體成員資格認定的實踐模式

實踐中，農(nóng)民集體成員資格的認定可以分為外部認定方式和內(nèi)部認定方式，外部認定方式主要為以戶籍為標準的地方立法認定和司法認定，內(nèi)部認定方式主要為鄉(xiāng)村自治認定。這些廣泛存在的實踐模式可以為國家立法提供實踐依據(jù)。

（一）以“戶籍”為依據(jù)的地方立法認定模式

地方立法認定農(nóng)民集體成員資格具有一定的實踐基礎，從地方立法實踐來看，“戶籍”是認定集體成員資格的基本標準，但也并非唯一標準，各地存在較大差異：第一，單純“戶籍”標準。如《安徽省實施〈土地承包法〉辦法》（2005年6月17日）第8條規(guī)定的五項標準中均以戶籍為根本標準①《安徽省實施〈土地承包法〉辦法》第8條：符合以下條件之一的本村人員為本集體經(jīng)濟組織成員：1.本村出生且戶口未遷出的；2.與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村的；3.本村村民依法辦理子女收養(yǎng)手續(xù)且其所收養(yǎng)子女戶口已遷入本村的；4.刑滿釋放后戶口遷回本村的；5.其他將戶口依法遷入本村的。。第二，“戶籍+集體決議”標準?！督魇嵤赐恋爻邪ā缔k法》（2007年7月27日）第9條第1款②《江西省實施〈土地承包法〉辦法》第9條第1款第6項：其他將戶口依法遷入本村，并經(jīng)本村村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意接納為本集體經(jīng)濟組織成員的。規(guī)定了集體成員資格認定標準，其與安徽省的標準具有較高相似性，但增加一項“集體決議的其他情形”的內(nèi)容。《黑龍江省農(nóng)村土地承包法條例》《陜西省實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》（2006年9月28日）也采用該種模式。第三，“戶籍+遵守合作社章程+符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國家、省有關(guān)規(guī)定的其他人員”模式。該種模式用于認定經(jīng)濟合作社社員，在稱呼上與前兩者不同，暫且不論這種稱呼上的差異，僅以就社員資格認定進行區(qū)分。以此種方式認定的代表是《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》（以下簡稱《條例》，2008年1月1日），該《條例》第17條所規(guī)定的標準仍然是以戶籍為基礎，且增加了“遵守合作社章程”“符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國家、省有關(guān)規(guī)定的其他人員”的條件。

隨著產(chǎn)權(quán)制度改革的推進，集體成員資格確認的規(guī)范實踐更加貼近基層，逐步滲透到縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道，如廣西平果縣人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定工作的指導意見的通知》（2020年2月19日），長沙市岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定工作的指導意見》（2019年4月17日），中共長沙市望城區(qū)高塘嶺街道工作委員會、長沙市望城區(qū)高塘嶺街道辦事處印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定的指導意見》（2019年8月2日），從基層認定規(guī)范來看，較省級地方立法，其內(nèi)容更加詳細、具體，在取得方式上區(qū)分成員資格的原始取得與申請取得；在認定標準上，以“基本生活保障”和“固定的生產(chǎn)生活關(guān)系”為主要標準和條件，“戶籍”不再作為判定主體資格的主要條件③中共長沙市望城區(qū)高塘嶺街道工作委員會、長沙市望城區(qū)高塘嶺街道辦事處印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定的指導意見的通知》規(guī)定：集體經(jīng)濟組織成員資格界定，以是否具有本集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)為基本生活保障、是否與本集體經(jīng)濟組織形成較為固定的生產(chǎn)生活關(guān)系為主要標準和條件，以是否依法登記為本集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口為輔助因素和條件。，在認定主體上肯定了小組的基礎性地位，以村民小組認定結(jié)果為基礎，同時獲得村農(nóng)民集體成員資格。

（二）以“戶籍”為基礎的綜合司法判定標準

農(nóng)民集體成員資格的司法判定通常以農(nóng)民集體權(quán)益救濟為基礎的附帶審查，目前并無統(tǒng)一的裁判規(guī)則。實踐中，最高人民法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議(民事部分)紀要》（2015年12月24日發(fā)）在關(guān)于因土地承包、征收、征用引發(fā)爭議的處理問題中提出的主要考量要素為“生產(chǎn)生活狀況、戶口登記、農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能”等綜合確定成員資格④最高人民法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》規(guī)定：“在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，綜合考慮當事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能等因素認定相關(guān)權(quán)利主體。要以當事人是否獲得其他替代性基本生活保障為重要考量因素……”。地方省、市高級人民法院以“意見”“會議紀要”的形式指導司法裁判，如重慶市高級人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀要》（2009年5月31日）、天津市高級人民法院《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認問題的意見》（2007年3月27日）、陜西省高級人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員收益分配糾紛案件討論會紀要》（2006年1月23日），《意見》或《紀要》所所確立的認定標準以戶籍作為共同性要素⑤肖新喜：《集體土地社會保障功能的私法實現(xiàn)研究》，中南財經(jīng)政法大學2018年博士學位論文，第47頁。，但并非單一和絕對必須要素，而是結(jié)合其他要素綜合判定是否具有集體成員資格。如重慶市高院《會議紀要》第1條規(guī)定：“……以是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活，是否依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障基本條件，并結(jié)合……集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口，作為判斷農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認的一般原則。”重慶市高院《意見》第1條規(guī)定：“……一般是指依法取得本集體經(jīng)濟組織所在地常住農(nóng)業(yè)戶口，在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)生產(chǎn)、生活的人。不符合或不完全符合上述條件，但確以本集體經(jīng)濟組織的土地為基本生活保障的人……”陜西省高院《紀要》第5條規(guī)定：“……在集體經(jīng)濟組織所在村、組生產(chǎn)生活，依法登記常住戶籍并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成權(quán)利義務關(guān)系的人?！辈⒃诘?條列舉了9種認定集體經(jīng)濟組織成員資格的情形。

從地方法院關(guān)于認定農(nóng)民集體成員資格的態(tài)度來看，農(nóng)民集體成員資格認定的標準也不盡相同，重慶高院和天津高院在文件表述上具有一致性，即以形成較為固定的生產(chǎn)、生活，依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障為認定的實質(zhì)要件，并以戶籍登記為形式要件進行綜合判定；而陜西省高院的會議紀要在一般性規(guī)定的表述上則區(qū)別于重慶高院和天津高院的規(guī)定，在固定的生產(chǎn)生活和戶籍登記的基礎上，增加了與集體經(jīng)濟組織形成權(quán)利義務關(guān)系，未強調(diào)該主體對農(nóng)村集體土地作為生活保障的條件。

三、農(nóng)民集體成員資格認定的實踐檢視

集體所有權(quán)是集體所有制在私法上的體現(xiàn)，但當前農(nóng)民集體成員資格認定缺乏統(tǒng)一的國家立法，而地方立法與司法規(guī)范的錯位導致實踐中對農(nóng)民集體成員資格認定問題處理的籠統(tǒng)性和模糊性，不僅引起權(quán)利配置的不公還影響司法的統(tǒng)一，削減了司法的權(quán)威性。因此，有必要重新審視集體成員資格認定的實踐，為相關(guān)立法或者司法實踐提供理論供給。

（一）國家立法缺失，司法規(guī)范與裁判實踐錯位

盡管農(nóng)民集體成員資格認定的全國性統(tǒng)一立法缺失，但實踐卻從未止步，司法規(guī)范性文件、司法裁判等成為全國性立法缺失情況下解決問題的重要途徑，但司法性文件的合法性存疑①高飛：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的立法抉擇》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2019年第2期，第38頁。、司法裁判對農(nóng)民集體成員資格認定的不同態(tài)度加劇了實踐中農(nóng)民集體成員資格認定的混亂，主要表現(xiàn)為：

1.農(nóng)民集體成員資格認定司法規(guī)范的合法性與統(tǒng)一性受疑

新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第69條明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認的原則、程序等由法律、法規(guī)規(guī)定。但在相關(guān)法律、法規(guī)出臺之前，指導實踐的規(guī)范除地方立法以外，還有最高人民法院以及地方高院發(fā)布的《會議紀要》《意見》等，其中最高院發(fā)布的文件屬于司法政策，不具有司法解釋的效力②高飛：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的立法抉擇》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2019年第2期，第39頁。，而天津市、重慶市高院發(fā)布的文件，在性質(zhì)上屬于地方法院制定的“司法解釋性文件”，但是地方法院的司法解釋權(quán)已被《立法法》第104條第3款予以否定③榮振華：《地方法院發(fā)布“司法解釋性質(zhì)文件”的生存樣態(tài)及可能走》，《甘肅政法學院學報》2018年第4期，第98頁。。而內(nèi)容上，地方法院對成員資格認定的態(tài)度不同，如江蘇省高院認為集體經(jīng)濟組織成員資格認定屬于《立法法》規(guī)定的“法律的規(guī)定需要進一步明確含義的”，應當由全國人大常委會解釋的內(nèi)容，所以，“對土地征用補償分配爭議中涉及集體經(jīng)濟組織成員確定問題，當事人提起訴訟的，人民法院不應受理”。而天津市④天津市高級人民法院：《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認問題的意見》第1條。、重慶市⑤重慶市高級人民法院：《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題的會議紀要》第1條。、陜西?、揸兾魇「呒壢嗣穹ㄔ海骸蛾P(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員收益分配糾紛案件會議紀要》第5條。高院發(fā)布的文件均規(guī)定了具體認定標準。這些標準以“戶籍”為共同認定要素⑦肖新喜：《集體土地社會保障功能的私法實現(xiàn)研究》，中南財經(jīng)政法大學博士學位論文2018年，第47頁。，但在兜底性條款上存在差異，重慶市、天津市高院以“形成較為固定的生產(chǎn)、生活，依賴于農(nóng)村集體土地作為生活保障”為成員資格認定的實質(zhì)要件，并以戶籍登記為形式要件進行綜合判定；陜西省高院在“固定的生產(chǎn)生活和戶籍登記基礎”上，增加了“與集體經(jīng)濟組織形成權(quán)利義務關(guān)系”，未強調(diào)“農(nóng)村集體土地為生活保障”的條件。由此，地方法院對成員資格認定的不同態(tài)度已清晰可見。在司法統(tǒng)一性和權(quán)威性的要求下，更加體現(xiàn)了出臺集體成員資格認定的全國性立法的必要性和迫切性。

2.農(nóng)民集體成員資格認定司法救濟態(tài)度和司法裁判結(jié)果差異大

雖然個別地方高院就農(nóng)民集體成員資格認定出臺了指導意見，但其并不具有普遍適用性和約束力，農(nóng)民集體成員資格認定的司法裁判實踐與規(guī)范實踐存在較大差異，地方法院對于成員資格認定案件的受理、裁判態(tài)度的分歧，也是造成集體成員資格認定混亂的重要方面。

司法實踐對于農(nóng)民集體成員資格認定的司法救濟態(tài)度不一，這主要體現(xiàn)在農(nóng)民集體成員權(quán)益糾紛案件中涉及集體成員資格認定的案件上，即此類案件的可訴性在實踐中存在爭議，不同的法院的態(tài)度不同：一種觀點認為農(nóng)民集體成員資格認定不屬于法院受案范圍。至于不受理的理由也各不相同，有法院認為缺少法律依據(jù)①江蘇省高院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉和〈最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋若干問題的意見〉的通知》（蘇高法審委〔2006〕17號），認為集體經(jīng)濟組織成員資格認定屬于《立法法》規(guī)定的“法律的規(guī)定需要進一步明確含義的”，應當由全國人大常委會解釋，所以，“對推動征用補償分配正義中涉及集體經(jīng)濟組織成員再確定問題，當事人提起訴訟的，人民法院不應受理”。，有法院認為農(nóng)民集體成員資格認定的主體是政府②廣東省惠州市中級人民法院民事裁定書（2018）粵13民終319號。，還有法院僅以不屬于法院受案范圍而予以駁回③安徽省池州市中級人民法院民事裁定書（2017）皖17民終211號。。另一種觀點則認為此種案件具有可訴性，受理并裁判此類案件，提供了司法救濟。如安徽省銅陵市銅官區(qū)法院④安徽省銅陵市銅官區(qū)人民法院民事判決書（2017）皖0705民初2818號。、遼寧省沈陽市中級法院⑤遼寧省沈陽市中級人民法院民事判決書（2016）遼01民終12005號。、四川省眉山市彭山區(qū)法院⑥四川省眉山市彭山區(qū)人民法院民事判決書（2016）川1403民初513號。、重慶市江津區(qū)法院⑦重慶市江津區(qū)人民法院判決書（2014）津法民初字06544號。等均有關(guān)于農(nóng)民集體成員資格認定的案件裁判，只是在具體的成員資格認定標準上仍然存在差異。

根據(jù)上述裁判可知，司法裁判機關(guān)對農(nóng)民集體成員資格認定案件的不同態(tài)度，體現(xiàn)出農(nóng)民集體成員資格認定案件的司法救濟機制不健全，缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的規(guī)則。同時，相同案件的區(qū)分對待也違背了“相同權(quán)利同等對待”的公平理念，司法裁判不統(tǒng)一有損司法權(quán)威。

（二）地方立法層級較低，合法性受質(zhì)疑，認定標準不一

根據(jù)前述分析可知，地方立法在成員資格認定問題上表現(xiàn)較為積極，從省級地方到區(qū)（縣）、街道均在進行成員資格認定的探索，但不同層級的規(guī)范所確立的標準不一，同時基于成員資格與成員權(quán)益的緊密聯(lián)系，地方規(guī)范的合法性也備受關(guān)注：

第一，地方規(guī)范是否合法？從規(guī)范的層級來看，既有省級立法機關(guān)制定的地方性法規(guī)，也有設區(qū)的市的區(qū)級規(guī)范，甚至還有街道出臺的指導意見，這些規(guī)范的層級差異較大，層級沖突顯現(xiàn)。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，基本民事制度只能由法律來規(guī)定，特殊情況下全國人大可以授權(quán)國務院制定行政法規(guī)，地方性法規(guī)不能規(guī)定基本的民事法律制度⑧王軼：《基本的民事制度只能由法律來規(guī)則》，《建筑時報》2013年12月19日第1版。。從立法范圍與立法權(quán)限來看，作為民事基本制度的立法權(quán)限屬于全國人大及其常委會或者被授權(quán)的國務院，但目前全國人大或者常委會既未自行立法也未授權(quán)立法，如此，地方出臺的相關(guān)規(guī)范缺乏立法依據(jù)。

第二，規(guī)范標準的差異，造成實踐結(jié)果的不統(tǒng)一。地方立法的不同使得實踐結(jié)果差異較大，從而成為農(nóng)村糾紛中新的矛盾點。目前我國并沒有農(nóng)民集體成員資格認定的統(tǒng)一立法，理論上也存在是否可以統(tǒng)一立法的爭論，支持統(tǒng)一立法者⑨陳小君：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學》2017年第2期，第48頁。認為，不同的地方立法違背了法治統(tǒng)一原則；如陜西省、黑龍江省《實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》、岳麓區(qū)農(nóng)業(yè)局印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定工作的指導意見》均在規(guī)范中列明“2/3以上集體成員或者成員代表會議2/3以上代表同意認定集體成員資格的情形”，但安徽省《實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》則以“戶籍”為必要條件。這種差異造成了相同情形不同的處理結(jié)果。反對統(tǒng)一立法者⑩吳昭君：《民主決議認定成員資格的實現(xiàn)路徑》，《人民法治》2019年第9期，第24-26頁。認為我國地域遼闊，農(nóng)村情況復雜，統(tǒng)一立法不僅不能涵蓋所有實踐情形，反而會因未充分考慮實踐需求而造成立法脫離實際。所以，確認地方立法的合法性，明確農(nóng)民集體成員資格認定是否需要全國性統(tǒng)一立法成為當務之急。

（三）農(nóng)民集體成員資格認定主體隱晦不明，救濟機制缺失

農(nóng)民集體成員資格認定主體的適格性決定著成員資格認定結(jié)果的合法性。但理論與實踐對于集體成員資格認定主體均未形成共識，嚴重影響了集體成員資格認定機制的完整性。

實踐和理論上對集體成員資格認定主體的分歧主要表現(xiàn)為：

第一，“農(nóng)民集體”為成員資格認定主體?吳昭君：《民主決議認定成員資格的實現(xiàn)路徑》，《人民法治》2019第9期，第24頁。。因為，團體法視角下，集體成員資格認定問題屬于集體內(nèi)部事項，基于私法上集體的自治屬性，當由成員集體擔任成員資格認定主體。而且，成員集體為土地所有權(quán)主體①姜紅利：《農(nóng)地三權(quán)分置之下土地所有權(quán)的法律表達》，《法學家》2017年第5期，第31頁。，成員集體由成員個人所構(gòu)成，所以權(quán)利主體資格的認定屬于集體所有權(quán)主體構(gòu)成的內(nèi)容，在范疇與本質(zhì)上應劃入集體所有權(quán)主體制度范圍?；诩w所有權(quán)的私權(quán)屬性，農(nóng)民集體成員資格的認定應遵循主體意思自治，以集體決議形式認定成員資格。

第二，農(nóng)民集體成員資格認定主體為政府。廣東省惠州市中院認為“當事人可就集體成員資格問題申請當?shù)卣鉀Q”，集體成員資格認定關(guān)涉主體的成員資格問題，關(guān)系其成員權(quán)的取得，而成員權(quán)不僅是財產(chǎn)性權(quán)利，也是身份性權(quán)利，關(guān)系集體成員的政治性權(quán)利和民主性權(quán)利的得失②程詩棋：《農(nóng)村“外嫁女”集體經(jīng)濟組織成員資格的確認與法律保護——以海南省三亞市法院“外嫁女”征地補償分配糾紛案件為研究基礎》，《法律適用》2018年第11期，第99頁。，政府的行政管理職能以及政府公信力可以提高集體成員資格認定的公信力和效率。

以“成員集體”為農(nóng)民集體成員資格認定主體具有一定的合理性，但，因全國統(tǒng)一立法的缺失，導致成員集體認定集體成員資格缺乏權(quán)利來源。而地方立法中，村民小組、村、村民委員會、集體經(jīng)濟組織的關(guān)系混亂，出現(xiàn)認定結(jié)果之間的沖突時缺乏法律依據(jù)。所以，在立法規(guī)范中明確農(nóng)民集體成員資格認定主體不僅可以健全成員資格認定制度，還可為保障成員權(quán)益和深化土地制度改革掃清規(guī)范障礙。

四、農(nóng)民集體成員資格認定的應有路徑

農(nóng)民集體成員資格認定國家統(tǒng)一立法的缺失造成地方立法實踐的混亂，司法實踐無法可依，救濟機制缺失，司法裁判缺乏統(tǒng)一性，權(quán)威性受損，所以，統(tǒng)一的立法構(gòu)建勢在必行?；诘胤綄嵺`的復雜性，統(tǒng)一立法當為地方立法留有一定空間，既保障集體成員資格認定的全國性統(tǒng)一立法供給，也要適應地方復雜情況，保持適法的靈活性。由此，集體成員資格認定規(guī)范路徑，應在全國性統(tǒng)一立法基礎上，給予地方一定的適用空間，在規(guī)范構(gòu)造上確定成員資格認定的基本原則③陳小君：《我國涉農(nóng)民事權(quán)利入民法典物權(quán)編之思考》，《廣東社會科學》2018年第1期，第224頁。，明確成員資格認定的標準，明確成員集體在成員資格認定上的地位和權(quán)力范圍，立法明確成員資格認定的司法救濟機制，構(gòu)造完善的成員資格認定規(guī)范。

（一）構(gòu)建全國統(tǒng)一立法與地方立法并行的規(guī)范體系

農(nóng)民集體成員資格認定的全國統(tǒng)一立法與地方立法相輔相成，適應我國農(nóng)民集體實踐。統(tǒng)一立法是《立法法》規(guī)定的必須立法的事項，是統(tǒng)一國家立法必須遵循的原則，但基于地域差異進行地方立法也是法律必須保障的，是實現(xiàn)實質(zhì)公平正義的必然要求，也是法治統(tǒng)一原則的題中之義。所以，對權(quán)利主體資格確認的立法應當區(qū)分其是否屬于法律保留事項，如果屬于法律保留事項，則不能由地方單獨立法，否則將違背法制統(tǒng)一原則。因此，問題的關(guān)鍵在于農(nóng)民集體成員資格確認是否屬于民事基本制度。集體所有制是社會主義公有制形式的一種，集體所有權(quán)實現(xiàn)的目的之一在于保障集體成員權(quán)益，而農(nóng)民集體成員資格的確認關(guān)系著主體是否可以享有集體經(jīng)濟權(quán)益以及政治權(quán)益，是確認權(quán)利主體民事權(quán)益的基本前提，所以農(nóng)民集體成員資格認定屬于民事范疇當屬無疑。從法律調(diào)整社會關(guān)系的限度來看，以立法的形式確認農(nóng)民集體成員資格的相關(guān)內(nèi)容與村民自治并不沖突。統(tǒng)一立法是對集體經(jīng)濟組織成員資格確認給予基本的法律確認以及司法實踐等給予立法規(guī)制。因為缺少統(tǒng)一立法的規(guī)制，農(nóng)民集體成員資格的確認在司法實踐中形態(tài)多樣，成員資格確認案件的受理與否、裁判結(jié)果等均存在不同意見，不能形成共識。甚至農(nóng)民集體成員資格確認屬于村民自治范疇，不應統(tǒng)一立法的觀念過分忽視了統(tǒng)一立法的彈性，事實上統(tǒng)一立法不僅不會破壞集體自治，反而為其提供法律保障。

（二）立法明確農(nóng)民集體成員資格認定的標準

1.明確農(nóng)民集體成員資格認定的形式標準與實質(zhì)標準

“不同的農(nóng)民集體，有不同的歷史脈絡、經(jīng)濟條件、地緣特點以及宗族構(gòu)成”④陶鐘太郎，沈冬軍：《論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人》，《中國土地科學》2018年第5期，第10頁。，這些因素使得集體成員在構(gòu)成上十分復雜，人口流動、人地分離、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化等使得土地與集體成員的聯(lián)系不斷變動，農(nóng)民集體成員資格認定的要素難以界定。根據(jù)檢索，地方立法實踐多以綜合性標準判定集體成員資格。其要素通常為戶籍、固定的生產(chǎn)生活關(guān)系、實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、履行義務、基本生活保障。戶籍標準通常為最基本的判斷標準，在對戶籍標準有異議時結(jié)合其他要素綜合評定。如陜西省、江西省、江蘇省《實施〈農(nóng)村土地承包法〉辦法》《浙江省經(jīng)濟合作社組織條例》規(guī)定的認定標準可以分為形式標準和實質(zhì)標準。戶籍，通常情況下可以將其作為認定成員資格的基本依據(jù)。但是，戶籍作為一種行政管理性制度其更多地關(guān)注行政管理之便宜，而無法完全與具有身份性利益和財產(chǎn)性利益的成員權(quán)相銜接。所以在戶籍之外應當存在其他的參考因素，以綜合判定集體成員資格。

固定的生產(chǎn)生活關(guān)系是指成員集體以固定的土地為生存空間，在地域上聯(lián)系較為緊密，彼此熟悉，對于判斷一主體是否在集體形成固定的生產(chǎn)生活十分簡便可操作性強。但其也往往只具有形式上的辨識性，而不能作為根本的判斷標準。而實際從事生產(chǎn)、履行義務以及基本生活保障等，往往作為成員資格認定的實質(zhì)標準。有學者指出，“財產(chǎn)投入”和“勞動投入”是判斷集體成員資格來源的正當性基礎①劉競元：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定的私法規(guī)范路徑》，《華東政法大學學報》2019年第6期，第156頁。。然而，這種判斷標準可以作為集體經(jīng)濟組織成員的判斷標準卻不能作為成員集體之成員資格的判斷標準，混淆了集體經(jīng)濟組織與成員集體的區(qū)分，更無法解釋現(xiàn)有的“雙層經(jīng)營體制”，因為家庭承包經(jīng)營制度以農(nóng)戶家庭人口為依據(jù)分配土地，不分年齡，不論其是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在二輪承包經(jīng)營時均可獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。實踐中上海市崇明區(qū)集體成員的確認②2012年9月13日《崇明縣人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)縣農(nóng)委制定的〈崇明縣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定和年齡統(tǒng)計調(diào)查實施方案〉》第2條：從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化以來(1956年1月1日)至2011年12月31日間，戶口在村（組）且在集體經(jīng)濟組織中勞動的實有在冊成員。采用“勞動”的概念，但并非局限于“實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，而是結(jié)合出生和戶籍在冊的時間等綜合判斷。所以，“勞動投入”或“實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”并不能作為成員資格認定的實際標準。地方立法實踐中將“履行義務”作為成員資格認定的實質(zhì)標準。如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第15條要求集體成員應當“履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務”。然而“義務”的范圍不明確，法律法規(guī)規(guī)定的義務具有明確性，但是組織章程所規(guī)定的義務則存在合法與否以及范圍是否確定等的爭議，組織章程所規(guī)定的義務作為實質(zhì)標準，其實是成員集體自治的范疇，不能當然作為判定成員資格的實質(zhì)性標準。

將基本生活保障作為成員資格認定的實質(zhì)標準。作為社會主義公有制的集體所有制其本身具有保障性功能③姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，《中國社會科學》2000年第2期，第58頁。。中國共產(chǎn)黨的革命史也可以說是“土地制度革命史”，在歷次的斗爭中為爭取最廣大人民群眾的支持，充分發(fā)動農(nóng)民參與革命斗爭，經(jīng)歷了數(shù)次土地革命，到建國以后建立起私人土地所有制，后經(jīng)過農(nóng)業(yè)初級合作社、中級合作社、高級合作社直至完成社會主義改造，將土地私人所有制變成土地集體所有制，土地的權(quán)利歸屬也從農(nóng)民私人所有變成集體所有。所以，從歷史角度來看，土地所有權(quán)本屬于農(nóng)民，承載著農(nóng)民的生產(chǎn)生活。1978年我國實行兩權(quán)分離、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，將土地按照戶內(nèi)人口平均分配，實行家庭承包經(jīng)營制度。按照戶內(nèi)人口平均分配土地的制度不僅是樸素的公平觀要求，更是社會主義公有制的要求。“土地兼有社會保障功能，即使有了比較完善的社會保障體系，土地的這種功能也不會發(fā)生改變?！雹軓埱逵拢骸锻恋貦?quán)利、制度約束與中國發(fā)展》，《中國土地科學》2018年第5期，第77頁。土地社會保障功能是由農(nóng)民集體所有權(quán)來源于農(nóng)民土地私人所有的權(quán)利讓渡所決定的，是集體所有制的制度屬性的天然體現(xiàn)，其不會因為農(nóng)民社會保障的完善而喪失⑤李琴，楊松濤，張同龍：《社會保障能夠替代土地保障嗎——基于新農(nóng)保對土地租出意愿租金的影響研究》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2019年第7期，第72頁。。筆者并不反對“社會保障屬于政府應當提供的公共服務”⑥劉競元：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定的私法規(guī)范路徑》，《華東政法大學學報》2019年第6期，第156頁。，但這并不意味著要否認土地的社會保障功能，既不可能否定城鄉(xiāng)社保統(tǒng)一前的土地社會保障功能，也不可能在城鄉(xiāng)社保統(tǒng)一后當然地消除集體所有制下土地的社會保障功能，試圖以純粹的公法、私法的界分闡釋集體土地功能的嘗試，無疑忽視了“純粹的私法自治早已不復存在”⑦孟強：《一流學科建設背景下民法學與公法學科的交叉融合》，《中國大學教學》2019第11期，第42頁。這一現(xiàn)實。集體所有制下，以土地為紐帶的集體所有權(quán)本身蘊涵著保障集體成員的身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的屬性，土地保障功能是土地集體所有的天然屬性，也是土地財產(chǎn)權(quán)收益歸集體所有，由集體成員分享的法律屬性所決定的。所以，農(nóng)民集體成員資格認定的實質(zhì)標準以“是否具有社會保障”為根本依據(jù)合乎法律邏輯。

所以，綜合上述分析，農(nóng)民集體成員資格認定的形式標準為“戶籍”、固定的生產(chǎn)生活關(guān)系，實質(zhì)標準為社會保障，這樣更具實踐意義和可操作性。在具體適用上，形式標準優(yōu)先，如果對形式標準的適用存有異議的，那么認定主體將根據(jù)實質(zhì)標準綜合判斷其是否具有成員資格。作為實質(zhì)性標準——社會保障標準，其實是農(nóng)民集體成員資格認定的根本性、兜底性標準，其是實踐中農(nóng)民集體成員資格認定的集體自治標準的根本性、最終性因素，也是司法實踐中司法裁判的最終裁判依據(jù)。

因此，農(nóng)民集體成員資格認定的法定標準，可以參照一般標準和特殊情形的列舉式立法模式。具體為，一般標準的形式標準為戶籍標準、形成固定的生產(chǎn)生活標準；實質(zhì)標準為社會保障標準，而社會保障標準主要用于特殊情形集體成員資格的認定。

2.明確農(nóng)民集體成員資格的唯一性

農(nóng)民集體成員資格是成員獲得成員權(quán)的前提，成員權(quán)是團體法上的概念，是以土地為紐帶的集體所有權(quán)制度所特有的權(quán)利，兼具身份性和財產(chǎn)性。基于集體所有權(quán)形成的歷史因素和集體所有制社會主義公有制的屬性，農(nóng)民集體成員資格的唯一性是應有之義。資格的唯一性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是，一個主體只能具有一個農(nóng)民集體成員資格。在集體所有制下，具備農(nóng)民集體成員資格的成員享有相應的身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。如集體土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、公共設施使用權(quán)、經(jīng)營性資產(chǎn)收益權(quán)以及其他公益性保障權(quán)益，在集體資源有限的情形下，集體成員的增減關(guān)系著成員所享受權(quán)益份額的多寡，實踐中集體成員資格認定案件產(chǎn)生的一個重要因素在于土地征收所帶來的土地征收補償以及其他財產(chǎn)權(quán)益的激增致使相關(guān)成員為爭取更多的財產(chǎn)性利益而要求確認集體成員資格。但是，如果成員在不同的成員集體具有成員資格，那么在集體財產(chǎn)總額確定的情形下其顯然會削弱其他成員的財產(chǎn)性利益，對于其他成員而言顯失公平。二是，獲得城市戶籍，享受城市居民社會保障的，其農(nóng)民集體成員資格喪失。如果一個主體既具有農(nóng)民集體成員資格，又同時享受城市居民完善的社會保障制度，那么其也有失公允，因為土地的保障性與城市居民的社會保障在功能上具有一致性。從戶籍制度來看，城鄉(xiāng)分離的戶籍制度的一個重要功能在于，計劃經(jīng)濟時代嚴格區(qū)分城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，城鄉(xiāng)居民實行不同的社會保障標準，城市居民享受完善的社會保障，享受城市公共資源，而農(nóng)村居民則依靠土地生存，雖然農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但是土地是國家存在的基礎，具有公共性，所以，占有土地也是對國家資源的占有，只是囿于經(jīng)濟社會發(fā)展不充分的原因城鄉(xiāng)居民在享受社會保障的方式和程度上有所區(qū)分，所以，資格的唯一性也包括農(nóng)民集體成員資格與城市居民資格的唯一性，當一個主體享受完善的城市社會保障之后，那么其農(nóng)民集體成員資格喪失，所享受的成員權(quán)也一并消失。農(nóng)民集體成員資格唯一性與社會保障性相輔相成，資格唯一性要求一個主體僅能在一個集體組織獲得一個成員資格，僅能獲得一份社會保障。

（三）立法明確農(nóng)民集體成員資格的認定主體

集體成員資格認定主體掌握著集體成員資格認定程序、決定集體成員資格認定的結(jié)果，并承擔因此而產(chǎn)生的法律后果。所以，集體成員資格認定制度的立法構(gòu)建應當明確認定主體。

根據(jù)前述分析，政府不能充當成員資格的認定主體。政府是擔任公共管理職能的公權(quán)主體，若由政府認定集體成員資格，則與行政行為的屬性、行政行為救濟制度以及團體法視角下集體成員資格認定的私法屬性相違背。首先，在法律屬性上，行政行為是行政管理法律關(guān)系的客體，具有公共性，而集體成員資格認定更多的屬于私法權(quán)利的處理；其次，在行政行為的救濟機制上，行政認定集體成員資格“具有終局性，是減損一方權(quán)益的行政行為”①江曉華：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定——基于372份裁判文書的整理與研究》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期，第20頁。，在救濟程序上更為復雜，且容易出現(xiàn)司法救濟的缺失，而當行政行為造成行政相對人損失時需要承擔行政賠償責任，而集體成員資格認定所涉及的范圍較廣、案情復雜，如果由政府認定集體成員資格，將無法應對因成員資格認定糾紛所需要面對的救濟；再次，集體成員資格認定是農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有的所有權(quán)制度所維系的私權(quán)體系，政府認定集體成員資格存在公權(quán)力過度干涉私權(quán)的嫌疑，與法律體系不兼容。

農(nóng)民集體成員集體作為農(nóng)民集體成員資格的認定主體符合法理和實踐。農(nóng)民集體成員資格的取得與喪失是以土地集體所有為基礎的，作為私法上的所有權(quán)主體，由成員集體擔任成員認定主體具有法理上的依據(jù)；成員集體往往是基于血緣、地域等因素所形成的相對封閉的組織，成員之間更為熟悉，由成員集體直接執(zhí)行成員資格認定在工作上更為方便；由成員集體決定成員資格認定，也是實現(xiàn)基層治理，構(gòu)建新型農(nóng)村治理機制的題中之義。

（四）立法明確不同層級農(nóng)民集體認定集體成員的效力

我國現(xiàn)行的集體所有制層級是“隊為基礎，三級所有”的人民公社時期沿襲而來的以“村民小組為基礎的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級所有”，為避免不同層級農(nóng)民集體之間農(nóng)民集體成員資格認定的沖突，以所有權(quán)層級為依據(jù)，確定“村民小組”一級農(nóng)民集體成員資格認定的基礎性地位，即農(nóng)民集體成員資格認定以村民小組認定為主，經(jīng)認定為村民小組成員的，同時也具備村集體成員資格；若沒有村民小組或者村民小組組織機構(gòu)不健全，無法確認農(nóng)民集體成員資格的，則由村農(nóng)民集體成員集體確認成員資格。

（五）立法明確農(nóng)民集體成員資格認定糾紛的可訴性，健全司法救濟機制

根據(jù)法院裁判實踐發(fā)現(xiàn)，各法院對于以“農(nóng)民集體成員資格確認”為前提的成員權(quán)益糾紛的可訴性采取不同態(tài)度，實質(zhì)上造成相關(guān)主體實質(zhì)利益救濟無門，所以，立法上應當明確農(nóng)民集體成員資格認定的可訴性?？稍V范圍可以分為以下兩種：一是，對農(nóng)民集體成員集體所作出的成員資格認定的決定賦予其可訴性。因為農(nóng)民集體成員資格身份是成員權(quán)益的載體，與成員權(quán)益直接相關(guān)，所以賦予其可訴性具有現(xiàn)實基礎。若不賦予可訴性，則可能使成員集體的權(quán)力恣意。二是，對直接以集體侵犯農(nóng)民集體成員權(quán)益為由的訴訟，明確其可訴性。此類糾紛通常以土地補償費、集體收益分配、承包經(jīng)營權(quán)等糾紛為基礎，此時的農(nóng)民集體成員資格認定具有依附性，效力僅及于案件本身①江曉華：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的司法認定——基于372份裁判文書的整理與研究》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期，第26頁。。