疫情反思：中國為什么需要發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)？

莊晉財(cái)，黃曼

(江蘇大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

由于新冠肺炎疫情，2020年1月23日武漢開始實(shí)施“封城”管理，至今已經(jīng)一個(gè)多月，春節(jié)過完過元宵，接著是情人節(jié)，之后是“二月二龍?zhí)ь^”。這些往年熱熱鬧鬧的節(jié)日，今年變得冷冷清清，大家只能各自宅在家里消磨著時(shí)光，焦心地等待疫情結(jié)束。隨著一個(gè)個(gè)節(jié)日過去，轉(zhuǎn)眼已到驚蟄，大地萬物復(fù)蘇，早該是謀劃一年生計(jì)的時(shí)候，“一年之計(jì)在于春”，錯(cuò)過就要等來年。對(duì)于農(nóng)民兄弟來說，今年特別難，往年春節(jié)剛過就可以義無反顧地踏上東去或者南下的列車，直奔城市的企業(yè)工廠，今年突然遇上疫情，四處封路設(shè)卡，人人出不了家門。因?yàn)橐咔榈耐９ば獦I(yè)，城里那個(gè)工廠是否還能繼續(xù)都成了問題，對(duì)很多農(nóng)民工兄弟來說，或許回到原來那個(gè)工位上的可能性不大，維持生計(jì)日益艱難！可想而知，農(nóng)民工兄弟們眼前的焦慮日甚。來自農(nóng)村的我們，總在思考一個(gè)問題：都說中國社會(huì)是“鄉(xiāng)土性”的，為什么農(nóng)民兄弟如今身在家鄉(xiāng)，心系遠(yuǎn)方的焦慮卻如此之重？答案當(dāng)然在于城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局下的“打工經(jīng)濟(jì)”，如果不破除這個(gè)格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村從打工經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民兄弟的這種焦慮將會(huì)繼續(xù)下去！

論及如何打破城鄉(xiāng)二元發(fā)展的格局，大城市化是一種十分時(shí)髦的觀點(diǎn)，通過發(fā)展大城市把農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，既有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，又能實(shí)現(xiàn)真正的農(nóng)民市民化、農(nóng)村城市化，似乎一切都那么完美！幾十年來我們一直按照這個(gè)思路走過來，這樣的美好卻沒有如期出現(xiàn)，反倒是越來越嚴(yán)重的農(nóng)村人口鐘擺式遷徙。今年遭遇新冠肺炎疫情，突然讓農(nóng)村流動(dòng)人口“擺”回農(nóng)村之后，無法及時(shí)“擺”回城市，形成兩個(gè)奇特現(xiàn)象：一方面城市企業(yè)復(fù)工找不到工人；另一方面大量農(nóng)民滯留鄉(xiāng)村找不到工作。于是出現(xiàn)很多所謂“硬核”做法：城市的地方政府或者企業(yè)包飛機(jī)、包高鐵到中西部地區(qū)接回農(nóng)民工！很多人褒獎(jiǎng)一些地方政府或者企業(yè)的這種開先河的做法，但是筆者卻在這種褒獎(jiǎng)后面存在著種種擔(dān)憂。在筆者看來，這不是一個(gè)好現(xiàn)象，因?yàn)樗f明兩個(gè)問題：一是許多發(fā)達(dá)地區(qū)的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，至今沒有完成轉(zhuǎn)型升級(jí)，仍然停留在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)民工斷檔對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成毀滅性打擊，所以不得不要包飛機(jī)、包高鐵搶民工；二是許多中西部地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然是單一農(nóng)業(yè)，無法提供就業(yè)崗位，農(nóng)民的收入增長依然依賴跨區(qū)域外出打工，一旦這條道路被疫情阻斷，基本的生計(jì)都成了問題。所以，包飛機(jī)、包高鐵接民工返城復(fù)工，不是什么“硬核”，而恰恰是“軟肋”！

大城市論者經(jīng)常拋出三個(gè)理由來證明自己觀點(diǎn)的正確性：一是農(nóng)村衰退是必然的，農(nóng)村人口走向城市是趨勢；二是大城市才有規(guī)模效應(yīng)，資源配置到大城市才有效率；三是政府控制大城市的政策總是失效，無論國家如何控制大城市發(fā)展規(guī)模，還是不能阻擋人們奔向大城市的腳步。事實(shí)果真如此嗎？在筆者看來，這些論點(diǎn)存在兩大錯(cuò)誤：

一是沒有歷史觀。中國的城鄉(xiāng)差別是規(guī)律使然嗎？當(dāng)然不是！我們都知道，建國后實(shí)行的“進(jìn)口替代戰(zhàn)略”，我們用差不多30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，依靠行政力量將大部分的農(nóng)村剩余用于城市建設(shè)和完善城市工業(yè)體系，奠定了城鄉(xiāng)差別的基礎(chǔ)；隨后市場取向改革開放政策的實(shí)施，再用40多年時(shí)間依靠市場機(jī)制的作用擴(kuò)大這種城鄉(xiāng)差距，才讓我們看到今天的農(nóng)村衰退愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)在農(nóng)村勞動(dòng)力往城市跑，不是什么追求美好生活的結(jié)果，而是農(nóng)村要素被城市定價(jià)造成的無奈。城鄉(xiāng)差距是歷史形成的，如果不顧歷史事實(shí)，把它當(dāng)作歷史規(guī)律，對(duì)中國的發(fā)展將十分有害。

二是顛倒因與果。農(nóng)村人往城市跑說明政府控制大城市規(guī)模的政策無效嗎？那先得問問我們是如何控制大城市規(guī)模的。最常見的控制大城市規(guī)模的政策，就是設(shè)置農(nóng)村人口落戶大城市的門檻。大概就是因?yàn)闊o論怎么設(shè)置門檻，我們都看到很多農(nóng)民會(huì)想辦法進(jìn)入大城市的緣故，才有一些專家學(xué)者關(guān)于大城市趨勢是控制不住的觀點(diǎn)，但這顯然是因果倒置。我們將絕大多數(shù)資源用于建設(shè)大城市，再對(duì)農(nóng)民進(jìn)城設(shè)置門檻，這被理解成控制大城市發(fā)展，顯然是不恰當(dāng)?shù)?，也是控制不住的。因?yàn)槿硕际抢硇缘?，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差別那么大，由此決定了人口的流向。如果要真正控制大城市規(guī)模，應(yīng)該是在政府公共資源的配置上去控制，如果今天中國有城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障，城鄉(xiāng)有相對(duì)接近的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)條件，那樣的人口流動(dòng)走向才能夠說明究竟什么是趨勢！

如果不走大城市化的道路，中國有什么辦法讓農(nóng)民走出“鐘擺式遷徙”過上好日子嗎？筆者認(rèn)為，最理想的道路是以發(fā)展城市群、城市圈的思維，構(gòu)建大中小城市協(xié)同的城市網(wǎng)絡(luò)。要說清楚這個(gè)問題，得先從概念說起。我們知道，所謂城市，是一個(gè)空間聚落，在歷史上是先有用于防御的“城”，后因?yàn)橐獫M足“城”里的生活需要才有了“市”，隨著“市”的繁榮進(jìn)而發(fā)展出為“市”交易的產(chǎn)業(yè)，吸引人口聚集，成為今天所說的“城市”。從這個(gè)意義上說，所謂走大城市化的道路，就是指把一個(gè)城市做得很大，人口很多，就像有人主張的把上海建成5300萬人口的城市那樣。怎么建呢？一般的做法就是從城市中心開始，不斷攤大餅式地往外拓展，一圈又一圈，城區(qū)的范圍不斷增大。中國的大城市基本上是這樣建起來的，許多如今的大城市在20年前只有一環(huán)、二環(huán)，如今都有五環(huán)甚至更多，這就是大城市發(fā)展的思路。

如果我們講城市群，那就不是大城市的概念了。因?yàn)椤叭骸辈皇莻€(gè)體，要有很多個(gè)體聚在一起才能稱為“群”。城市群就是在一定的空間范圍內(nèi)，聚集著多個(gè)城市，這些聚在一起的城市，既有各自的獨(dú)立性，又有相互的關(guān)聯(lián)性，城市之間形成分工合作的關(guān)系。我們說長三角城市群，就不單單是指上海這個(gè)大城市，而是由包括浙江、上海、江蘇、安徽在內(nèi)的一定空間范圍內(nèi)的27座城市形成的“群”。顯然，發(fā)展城市群跟發(fā)展大城市是兩個(gè)完全不同的概念，發(fā)展大城市往往強(qiáng)調(diào)的是“規(guī)模效應(yīng)”，而發(fā)展城市群更強(qiáng)調(diào)城市之間的“協(xié)同分工”，思路是不一樣的?，F(xiàn)在是分工的時(shí)代，城市之間形成的分工合作關(guān)系所帶來的“協(xié)同效應(yīng)”，比“一城獨(dú)大”的“規(guī)模效應(yīng)”，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用要大得多。

最近網(wǎng)絡(luò)上不少比較江蘇與浙江的文章，似乎對(duì)浙江的褒獎(jiǎng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過江蘇，不管是這次防疫還是疫情之下的企業(yè)復(fù)工舉措，似乎浙江都是領(lǐng)先于江蘇的硬核榜樣。但在筆者看來，浙江和江蘇是長三角兩個(gè)各有千秋的發(fā)達(dá)省份，地理雖相近，城市化發(fā)展道路卻不同，這種不同在早前的“溫州模式”和“蘇南模式”中就已經(jīng)得到很好的體現(xiàn)。從城市化道路來說，浙江是“省城獨(dú)大模式”，杭州在浙江的地位遠(yuǎn)超過南京在江蘇的地位，這就是人們常常對(duì)浙江津津樂道的一個(gè)原因，其中還產(chǎn)生了一個(gè)專門的詞叫做“省會(huì)城市首位度”！江蘇走的是“城市群模式”，滬寧線上短短的300公里距離，擺著蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南京5個(gè)城市，經(jīng)濟(jì)實(shí)力最小的鎮(zhèn)江，人口只有不到320萬，GDP總量卻在4000億以上，更不要說蘇州、無錫了。因此，盡管江蘇與浙江的地理面積相差無幾，但要比GDP總量、人均量、公共預(yù)算收入、財(cái)政收入、稅收收入、公路交通基礎(chǔ)設(shè)施條件等，浙江與江蘇相比還是差距不小的。進(jìn)一步比較就會(huì)發(fā)現(xiàn)，浙江是靠以家庭私營經(jīng)濟(jì)為主的“溫州模式”起家的，因?yàn)榧易迨降乃綘I企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，選擇的產(chǎn)業(yè)基本上也是勞動(dòng)密集型的輕工業(yè)為主，因?yàn)檫@樣的產(chǎn)業(yè)選擇，專業(yè)型市場變得非常重要，所以造就了“義烏小商品城”的輝煌。同樣在今天， 還是因?yàn)檎憬p工業(yè)產(chǎn)品需要聚合銷售的特點(diǎn)，像原來“義烏小商品城”這樣的專業(yè)型市場，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代就演變成阿里巴巴這樣的電商平臺(tái)。有人說，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代浙江比江蘇早走了一步，其實(shí)并不說明浙江的優(yōu)勢，而只是歷史原因使然。江蘇由于是靠以集體社隊(duì)企業(yè)為主的“蘇南模式”起家的，集體企業(yè)規(guī)模比家庭私營企業(yè)大一些，所以江蘇的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以資本密集型的現(xiàn)代制造業(yè)為主。江蘇省的現(xiàn)代制造業(yè)水平在全國是首屈一指的，在這次疫情中的火神山、雷神山醫(yī)院的建設(shè)中展示得非常好。浙江和江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的差異，導(dǎo)致兩個(gè)省有諸多不同：浙江勞動(dòng)密集型的輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要包飛機(jī)和高鐵去西部地區(qū)拉民工，江蘇資金密集型的現(xiàn)代制造業(yè)對(duì)普通農(nóng)民工的需求就不是那么急切；浙江做的大多是輕工業(yè)產(chǎn)品，只需要城市之間的產(chǎn)品分工，比如海寧做皮革，嵊州做領(lǐng)帶，不太需要城市之間的產(chǎn)品內(nèi)部分工，而江蘇做的大多是現(xiàn)代重型制造業(yè)，需要有城市之間的產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工，比如鎮(zhèn)江做的很多零部件，就是為南京和蘇州等城市的整體組裝服務(wù)的，城市之間的協(xié)同在江蘇顯得非常重要；浙江家庭式的私營中小企業(yè)比較多，而江蘇現(xiàn)代公司制的大型企業(yè)比較多，所以江蘇GDP總量大，但城市居民人均可支配收入就要比浙江少很多，這就是人們常說浙江藏富于民，江蘇政府有錢的重要原因。

從浙江與江蘇的比較中我們發(fā)現(xiàn)，城市群的發(fā)展有不同的模式：浙江以杭州為核心，省城獨(dú)大，可以稱之為“輪軸型城市群”，由一些骨干城市圍繞省會(huì)城市這個(gè)核心來布局經(jīng)濟(jì)發(fā)展，省會(huì)城市就像一個(gè)平臺(tái)，聚合著各個(gè)骨干城市的經(jīng)濟(jì)力量；江蘇省的地級(jí)城市如蘇州、無錫、常州，不是圍繞南京轉(zhuǎn)，個(gè)個(gè)實(shí)力非凡，號(hào)稱“十三太保，散裝江蘇”，可以稱為“馬歇爾式城市群”。由此看來，區(qū)域城市化發(fā)展模式并不止一種，沒有必要在全國強(qiáng)行推動(dòng)“大城市化”道路，各種不同的城市群發(fā)展模式，都有其清晰的歷史路徑依賴。

但是，無論何種城市群發(fā)展模式，除了需要骨干城市之外，都需要大量的小城鎮(zhèn)作為支撐，這倒是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象。大城市論者喜歡用東京來證明大城市化的正確性，但是如果看看這個(gè)城市的人口數(shù)量就會(huì)發(fā)現(xiàn)，東京都核心區(qū)的人口910萬，外層的東京市(底下管著好多個(gè)城市)人口1370萬，再外一層的區(qū)域叫做東京都市圈，人口則有3700萬，象埼玉、千葉、橫濱、神奈川都囊括在內(nèi)。因此我們看到一個(gè)新的概念，叫做“城市圈”，這是一個(gè)圈層結(jié)構(gòu)，由核心城市、骨干城市、中小城鎮(zhèn)組成。我們今天可以把長三角看作是一個(gè)城市圈，核心城市是上海，骨干城市是長三角的其他20多個(gè)城市，而最外圍的則是眾多的小城鎮(zhèn)。長三角經(jīng)濟(jì)之所以發(fā)達(dá)，關(guān)鍵是因?yàn)樵诤诵某鞘泻凸歉沙鞘械紫?，存在無數(shù)的小城鎮(zhèn)，可以源源不斷向它們輸送物質(zhì)資源，最終匯聚出巨大的動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮！

從概念上說，如果中國今天的城市化道路選擇只建設(shè)像上海這樣的大城市，那叫“大城市化道路”，就是把某一個(gè)核心城市建得大大的，一環(huán)又一環(huán)；如果我們選擇的是建設(shè)“城市群”，就不一定要擴(kuò)大某個(gè)核心城市的規(guī)模，而是要讓眾多骨干城市能夠突破行政區(qū)劃的限制，形成城市與城市之間的分工與合作，就像現(xiàn)在所說的“長三角一體化”；如果我們選擇的是建設(shè)“城市圈”，那除了要注意城市群建設(shè)，還需要在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)外圍的小城鎮(zhèn)建設(shè)，以提升各骨干城市的能力，這樣才能提升城市群的競爭力。比如說，要是沒有昆山、常熟這樣的縣級(jí)城市及其下面的農(nóng)村小城鎮(zhèn)做支撐，就不會(huì)有蘇州的城市實(shí)力，那長三角城市群的能力就要弱得多。

由此可見，一些具有協(xié)同分工關(guān)系的城市連接在一起，可以形成城市群，由眾多小城鎮(zhèn)圍繞著城市群里的骨干城市，可以形成城市圈，由小城鎮(zhèn)、骨干城市、核心城市形成的城市群、城市圈這樣的城市結(jié)構(gòu)，可以稱之為“城市網(wǎng)絡(luò)”，這才是中國將來城市化發(fā)展的方向！有學(xué)者說，大城市才有規(guī)模效應(yīng)，才有效率，這其實(shí)是一個(gè)偽命題。因?yàn)橐?guī)?？偸怯羞吔绲模^一定的規(guī)模邊界就會(huì)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，這次疫情的發(fā)生，充分說明了這一點(diǎn)。疫情的發(fā)生也許跟城市大小沒有關(guān)系，但疫情控制的難度，一定跟城市大小有關(guān)。廣東疫情最嚴(yán)重的是廣州與深圳，浙江疫情最嚴(yán)重的除溫州的特殊性之外是杭州，江蘇疫情最嚴(yán)重的是南京與蘇州，這不需要多少知識(shí)去證明，因?yàn)檫@接近于常識(shí)。反過來看規(guī)模效應(yīng)，則不是城市越大效率越高，看看江蘇蘇州市下面的昆山，這是一個(gè)縣級(jí)市，但人均GDP接近上海的2倍。廣東的專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、浙江的塊狀經(jīng)濟(jì)、江蘇的產(chǎn)業(yè)集群，大多都是在諸如昆山這樣甚至更小的城鎮(zhèn)上，一點(diǎn)也不影響其規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)，也就是說，規(guī)模經(jīng)濟(jì)不是城市規(guī)模越大越好！

那么，如果中國要發(fā)展城市群，建設(shè)城市圈，構(gòu)建城市網(wǎng)絡(luò)，缺的是大城市還是農(nóng)村小城鎮(zhèn)呢？答案顯然是農(nóng)村小城鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，中國現(xiàn)在有近680座城市，其中4個(gè)直轄市，2個(gè)特別行政區(qū)，290多個(gè)地級(jí)市，380多個(gè)縣級(jí)市。這些城市是目前中國公共資源的主要投入流向目的地，有著與農(nóng)村完全不一樣的基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)服務(wù)保障。如果大家出去走走就會(huì)發(fā)現(xiàn)，座落在中國東、中、西部的地級(jí)以上城市，繁華的程度并沒有太大差別，但東部地區(qū)城鄉(xiāng)差別很小，中西部地區(qū)則是人們所形容的“城市象歐洲，農(nóng)村象非洲”。由此可以判斷，如果現(xiàn)在要在各區(qū)域建設(shè)城市群，城市圈，形成城市網(wǎng)絡(luò)，關(guān)注點(diǎn)一定不是核心大城市，也不是骨干地級(jí)市，而是農(nóng)村小城鎮(zhèn)。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，就是注意發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)，讓眾多的農(nóng)村小城鎮(zhèn)圍繞地級(jí)骨干城市，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)有強(qiáng)有力的基礎(chǔ)支持。這不僅是中國的經(jīng)驗(yàn)，也是大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。大家喜歡拿來跟中國比較的美國，一個(gè)3.2億人口的國家，擁有1萬多個(gè)城市，大多數(shù)城市的人口數(shù)量都在10多萬人，有的甚至只有幾萬人，這其實(shí)就是小城鎮(zhèn)。美國最大的城市紐約，只有857萬人，排位第二位的洛杉磯不足400萬人，整個(gè)美國超過100萬人口的城市只有10個(gè)左右，那我們有什么理由以美國為榜樣還說要發(fā)展大城市呢？

按中國的行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)，縣是城市之尾，農(nóng)村之首，中國現(xiàn)有380多個(gè)縣級(jí)市，1300多個(gè)縣，近2萬個(gè)建制鎮(zhèn)，都屬于農(nóng)村小城鎮(zhèn)的建設(shè)范圍。如果把這些縣級(jí)以下農(nóng)村小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，成為地級(jí)骨干城市的經(jīng)濟(jì)支撐，區(qū)域城市群的發(fā)展能力就有可能得到不斷提升，這樣才能形成城市圈，建構(gòu)出經(jīng)濟(jì)活躍的城市網(wǎng)絡(luò)。若如此，今天疫情之下的農(nóng)村居民就不會(huì)有那么多的焦慮，因?yàn)樗麄儾恍枰蕾囘b遠(yuǎn)城市的工作崗位來謀生，他們可以通過自己在附近小城鎮(zhèn)里的工作崗位求得生計(jì)，通過在小城鎮(zhèn)里創(chuàng)造的財(cái)富流動(dòng)來替代自己的鐘擺式遷徙，以謀求生活的改善，因此，當(dāng)下的中國，最需要發(fā)展的是農(nóng)村小城鎮(zhèn)。農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展，需要依賴于包括農(nóng)民工在內(nèi)的各類人員入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這些創(chuàng)業(yè)者在多大程度能夠入鄉(xiāng)，則取決于城鄉(xiāng)一體化的公共品供給政策體系何時(shí)能夠真正形成并發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。