青海省黃南藏族自治州基層社會治理的探索與實踐

靳艷娥

(青海省社會科學院，青海 西寧 810000)

一、市域社會治理與黃南藏族自治州創(chuàng)建涉藏社會治理示范區(qū)

2018年6月4日，中央政法委秘書長陳一新在新任地市級黨委政法委書記培訓班上強調(diào)，要打造具有中國特色、時代特征、市域特點的社會治理新模式，加快推進新時代市域社會治理的理念、體系和能力現(xiàn)代化。由此，“新時代市域社會治理現(xiàn)代化”這一系統(tǒng)概念被正式提出，并闡述通過市域社會治理(或基層社會治理)現(xiàn)代化推進社會治理現(xiàn)代化，夯實國家治理現(xiàn)代化基石的系統(tǒng)觀點。同時，他深入分析了推動這種治理層面變革發(fā)生的根本動力和將要出現(xiàn)的新的社會治理組織模式與結(jié)構(gòu)特征。[1]同年，陳一新在《推進新時代市域社會治理現(xiàn)代化》一文從治理理念、治理體系、治理能力現(xiàn)代化三個方面論述了“市域社會治理既要貫徹落實好中央關(guān)于國家治理的大政方針、制度安排、決策部署和上級的任務(wù)要求,又要立足實際對本市域社會治理統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動實踐,在國家治理中具有承上啟下的樞紐作用。市域?qū)用婢哂休^為完備的社會治理體系,具有解決社會治理中重大矛盾問題的資源和能力,是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級,處于推進基層治理現(xiàn)代化的前線位置?！盵2]黨的十九屆四中全會通過了《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，作出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的重大決策。2020年1月3日，陳一新同志在《法制日報》發(fā)表《以新思路新方式開展市域社會治理現(xiàn)代化試點》一文，認為要以新思路新方式開展市域社會治理現(xiàn)代化試點，并對這一工作進行整體謀劃，提出了一套嶄新的試點工作方案。[3]

黃南藏族自治州(以下簡稱黃南州)總?cè)丝?7.68萬人，少數(shù)民族人口占93.9%，其中藏族人口占總?cè)丝诘?9%，是多民族、多文化、多宗教共存的地區(qū)。長期以來，宗族勢力深度嵌入社會治理，融入基層社會日常運行，地方基層政權(quán)事實認可宗族宗教人員參與社會管理。2018年黃南州州委州政府在認真貫徹落實黨的十九大、十九屆四中全會關(guān)于構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決定，以及省委“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略部署，緊密結(jié)合州情實際，做出了創(chuàng)建全省涉藏社會治理示范區(qū)的總體部署，并于6月20日下發(fā)《中共黃南州委黃南州人民政府關(guān)于黃南州創(chuàng)建藏區(qū)社會治理示范區(qū)的指導意見》(以下簡稱《意見》)《黃南州創(chuàng)建藏區(qū)社會治理示范區(qū)實施方案》(以下簡稱《實施方案》)。各級黨委政府以《意見》和《實施方案》為遵循，尤其是在基層社會治理方面，直面歷史遺留問題，以黨建為引領(lǐng)，持續(xù)推進“三治”融合，打造大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+社會治理平臺，因地制宜創(chuàng)新治理模式，同時以抓鄉(xiāng)促村實現(xiàn)村集體經(jīng)濟破零為目標，實現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)的綠色發(fā)展，形成了一些符合實際、獨具特色、可借鑒、可復制的涉藏州縣基層社會治理經(jīng)驗。

二、黃南藏族自治州涉藏基層社會治理的探索與實踐

(一)直面歷史遺留問題，專項治理與教育引導相結(jié)合，實現(xiàn)社會穩(wěn)定局面

針對社會基層存在的草山地界糾紛、不違規(guī)上訪、群體性事件時有發(fā)生的現(xiàn)實，黃南州直面矛盾問題，堅持問題導向，強化底線思維，實現(xiàn)精準發(fā)力。堅持專項治理與系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理相結(jié)合，依法嚴厲打擊涉黑涉惡等勢力干預行政司法村務(wù)、插手矛盾、阻撓重點工程建設(shè)、聚眾賭博、放高利貸等違法犯罪行為，依法處置同仁市曲庫乎鄉(xiāng)群體性事件，徹底打掉霍爾家村“看郭哇”涉惡團伙，起到了強大的震懾作用。同時，通過全面落實司法責任制，探索“管減問督”“紅黃牌”問責、“234”指導①等創(chuàng)新機制，并共同發(fā)力，實現(xiàn)了案件效率與質(zhì)量同步提升。此外，選取典型案例進行巡回審判，架起了“司法便民橋”，以這些典型案例進行以案說法、以案釋法的宣傳教育，扭轉(zhuǎn)了社會風氣，打通了司法便民的“最后一公里”，贏得了民心。

持續(xù)推進“愛國、感恩、團結(jié)、法治”教育常態(tài)化，立足不同地區(qū)特點，針對不同人群、不同對象，成立11支特色宣講隊伍，每年抽調(diào)干部2000余人(次)深入牧區(qū)一線開展宣講活動，以民族語言和群眾喜聞樂見的形式，通過展板宣傳、發(fā)放資料、互動交流等，累計開展“愛國、感恩、團結(jié)、法治”宣講1600余場次，受教育群眾32萬余人(次)。以“云端黃南”“黃南新聞網(wǎng)”“黃南報”微信公眾號以及其他各類微信群組、工作群等，各媒體共同推送形勢政策、法制知識、民族團結(jié)、愛國感恩等宣傳教育和黨的方針政策，以及公安機關(guān)查辦的典型案例，全州各大媒體推送、轉(zhuǎn)載、轉(zhuǎn)發(fā)社會治理相關(guān)新聞稿件3890余篇(條)②。對網(wǎng)站、論壇貼吧等平臺存在的暴力血腥、賭博詐騙、網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)盜版等現(xiàn)象進行網(wǎng)絡(luò)生態(tài)專項治理和“清朗”專項行動，嚴管嚴控嚴防，促進了網(wǎng)絡(luò)生態(tài)空間更加清朗，環(huán)境向好。通過突出強化意識形態(tài)領(lǐng)域工作，結(jié)合民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動，牢牢占據(jù)輿論引導的主陣地和主導權(quán)。

(二)以黨建引領(lǐng)為主線，加強基層組織建設(shè)，夯實基層政權(quán)

黃南州目前共有黨組織893個，其中黨委52個，黨總支28個，黨支部815個，黨員17218名，以此為基礎(chǔ)黃南基層社會治理中以黨建引領(lǐng)為主線，安排36名廳級干部、274名縣級干部下沉兩級③，分別擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部“第一書記”聯(lián)點開展工作。各級黨員領(lǐng)導干部積極當好基層社會治理的帶頭人、領(lǐng)路人，引導基層黨組織抓治理、保穩(wěn)定、促和諧。根據(jù)村人口基數(shù)和服務(wù)半徑等實際，提高落實村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費，不斷加大基層基礎(chǔ)投入力度，整合各類資金2.44億元，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)“十有”④標準，推進村級黨群服務(wù)中心規(guī)范化、標準化建設(shè)。不斷完善村干部報酬動態(tài)增長機制，確保黨建工作有錢辦事、有人管事，實現(xiàn)目標化管理、結(jié)構(gòu)化報酬、差別化獎勵，逐步落實村民監(jiān)督委員會成員報酬，調(diào)動村干部工作積極性。

優(yōu)化基層黨組織設(shè)置，推行村黨總支(黨委)、功能黨支部、專業(yè)黨小組“三位一體”設(shè)置模式，完善基層黨總支、黨支部、黨小組、黨員責任四級機制建設(shè)，把基層黨組織的組織資源轉(zhuǎn)化為社會治理資源。通過黨支部與黨支部之間建立“黨建聯(lián)盟”，凝聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)黨政機關(guān)、事業(yè)單位、兩新組織、村級組織的力量，發(fā)揮黨組織“孵化器”和黨員隊伍“蓄水池”的作用。河南縣等交界地帶與甘肅臨界鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立聯(lián)合黨工委，妥善處理了積累的地界糾紛，通過聯(lián)合執(zhí)法，成功破獲了一些違法犯罪案件，將黨組織的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理資源并產(chǎn)生效能發(fā)揮了很好的作用。

在基層黨組織人才培養(yǎng)方面，發(fā)揮組織優(yōu)勢，選好配強“領(lǐng)頭雁”、黨員隊伍、后備隊伍、“鄉(xiāng)賢能人”四支隊伍，統(tǒng)籌各方力量，為涉藏社會基層治理提供堅實保障；成立治村導師聯(lián)盟，利用25名治村導師帶動村干部一起學習，提高履職能力；推行黨員積分制管理，根據(jù)服務(wù)結(jié)果，對黨員在做好本職事、完成組織事、做好身邊事、管好家庭事、參與公益事等方面的表現(xiàn)進行記錄，一人一檔、量化評分、紀實管理，實現(xiàn)考核模式科學化。把一批“聽黨話、跟黨走、有本領(lǐng)、敢擔當、能干事”的基層后備干部充實到村“兩委”班子中，建立黨組織書記動態(tài)調(diào)整機制，穩(wěn)步推進“一肩挑”，實施后備人才培養(yǎng)計劃，按照比例儲備村黨組織書記、村干部后備人選。對種殖養(yǎng)殖大戶、復轉(zhuǎn)軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員進行全面摸排，發(fā)揮這些鄉(xiāng)賢能人的主動性，帶動貧困群眾增收脫貧，提升涉藏基層社會治理規(guī)模效應(yīng)。同時，構(gòu)建以“黨建+”為引領(lǐng)的大黨建工作格局，重點實施“黨建+精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)、深化改革、社會穩(wěn)定、依法行政、作風建設(shè)”八大行動，建立“需求、資源、對接、問題”四類清單，強化黨建工作對各項工作的推動引領(lǐng)作用，夯實基層政權(quán)。

(三)規(guī)范化建設(shè)、實體化運行綜治平臺，實行網(wǎng)格化管理與服務(wù)

黃南州一市三縣建設(shè)成州級“區(qū)域性社會治理指揮中心”、市(縣)級“區(qū)域社會治理樞紐平臺”、鄉(xiāng)村級“實戰(zhàn)化工作平臺”的綜治中心，州縣鄉(xiāng)三級綜治中心設(shè)置“五室一平臺”⑤、村(社區(qū))設(shè)置“三室一平臺”⑥。按照標準化建設(shè)、實體化運行的要求，建成并投入使用1個州級、4個市(縣)級、34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，296個村(社區(qū))綜治中心。同時建設(shè)五級網(wǎng)格化管理服務(wù)中心，與綜治中心合署辦公，一體化運行，全州劃分網(wǎng)格1834個，配備網(wǎng)格員6002名。⑦構(gòu)建了州、縣(市)、鄉(xiāng)、村、網(wǎng)格員五級貫通的縱向社會治理體系。綜治中心建成后，依托七大板塊、9+X基礎(chǔ)數(shù)據(jù)⑧，實現(xiàn)了大數(shù)據(jù)的分析研判、矛盾調(diào)處、遠程會議、視頻監(jiān)控、指揮調(diào)度和網(wǎng)格服務(wù)等功能。尤其是2020年新型冠狀病毒肺炎期間，黃南州各地利用綜治平臺繪制疫情作戰(zhàn)圖，遠程指揮調(diào)度各級卡口的排查管控工作，實現(xiàn)了疫情“零風險”，有效維護了地區(qū)穩(wěn)定。

在加強綜治中心建設(shè)的同時注重健全工作制度，落實人員保障。將社會穩(wěn)定聯(lián)保、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會治安聯(lián)防、突出問題聯(lián)治、服務(wù)管理聯(lián)抓、基層平安聯(lián)創(chuàng)等內(nèi)容形成制度并上墻，明確了四級綜治中心首問負責制、分流交辦督辦制、工作例會制、考核評價制、網(wǎng)格化管理制等12項工作制度。同時按照《實施方案》要求，落實人員編制問題，配齊配強綜治中心工作力量。州縣委政法委全員入駐州縣綜治中心，法院、公安、司法、民政、信訪、網(wǎng)信等單位派員入駐州縣綜治中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所及相關(guān)站點工作人員入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心，實現(xiàn)了社會治理聯(lián)治聯(lián)調(diào)聯(lián)動。依靠網(wǎng)格員將社會治理的觸角延伸至最末梢，實現(xiàn)了大事全網(wǎng)聯(lián)動、小事一格解決，做到了矛盾糾紛化解在網(wǎng)格、基礎(chǔ)服務(wù)滿意在網(wǎng)格、風險隱患消除在網(wǎng)格。

(四)積極推進“三治”融合，構(gòu)建多元共治格局

黃南州在基層社會治理中積極推進法治、自治、德治有機融合，推動形成多元共治格局。建立健全普法工作責任制，對普法工作實行目標化管理，加強法治培訓力度，廣泛開展法律知識宣傳，舉辦村兩委法治培訓、重點聯(lián)系對象和輕微違法人員法治培訓班，實現(xiàn)重點聯(lián)系對象動態(tài)管理、就重點聯(lián)系對象平時表現(xiàn)及其行為進行評估，解除或降級重點聯(lián)系對象風險等級。建立覆蓋基本公共法律服務(wù)體系，構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相互銜接的大調(diào)解工作體系，全面落實“一村一法律顧問”制度，為基層群眾和基層組織提供公益性、均等性、便利性專業(yè)法律服務(wù)，引導人民群眾自覺依法表達利益訴求、維護合法權(quán)益。

在實施自治途徑上，健全村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會、調(diào)委會、人民聯(lián)防隊等基層自治組織，依托自治組織，形成民事民辦、民事民管的多層次基層治理格局。組織各村、寺院相繼修訂完善《村規(guī)民約》《寺規(guī)僧約》，用制度不斷規(guī)范村民、僧尼的言談舉止，并建立寺院動態(tài)信息研判工作機制和寺管干部與僧尼“雙群”信息管理制度，實現(xiàn)以制度管人、以制度管事。在實施德治途徑上，積極開展公民道德建設(shè)及未成年人思想道德建設(shè)工作，結(jié)合“公民道德宣傳日”，通過舉行道德規(guī)范宣講會、懸掛橫幅、設(shè)置宣傳欄、發(fā)放資料等形式，深入宣傳《公民道德建設(shè)實施綱要》、社會主義核心價值觀、中華民族傳統(tǒng)美德等。廣泛開展“身邊好人”“最美家庭”“好媳婦”“好婆婆”“五星級文明戶”等群眾性創(chuàng)建活動；深入推進牧區(qū)信用體系建設(shè)，進一步完善信用村級建設(shè)力度。

(五)因地制宜創(chuàng)新基層社會治理模式

黃南州在創(chuàng)建全省涉藏社會治理示范區(qū)的過程中，基層各地因地制宜創(chuàng)新社會治理模式，社會治理成效顯著。曲庫乎鄉(xiāng)針對糾紛多的實際，嚴格實行矛盾糾紛隱患區(qū)、穩(wěn)控區(qū)、和諧區(qū)“三區(qū)”動態(tài)管理。在隱患區(qū)建立與周邊鄉(xiāng)(鎮(zhèn))簽訂睦鄰友好協(xié)議，劃定爭議地段，落實維護爭議地段主體責任，切實消除影響社會穩(wěn)定的潛在隱患；在穩(wěn)控區(qū)與毗鄰鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)常性開展溝通、會商、協(xié)調(diào)，對存在的突出問題進行集中治理，利用有效措施實現(xiàn)和持續(xù)和諧穩(wěn)定局面。在穩(wěn)定和諧區(qū)，強化日常管理的同時確立“四事四調(diào)”工作機制，即重點大事領(lǐng)導調(diào)、專業(yè)難事行業(yè)調(diào)、日常瑣事網(wǎng)格調(diào)、民間小事群眾調(diào)，為矛盾糾紛排查調(diào)處工作創(chuàng)新了思路?？禇铈?zhèn)針對多民族雜居、多宗教共存、臨近庫區(qū)的實際，創(chuàng)新“五長制”管理制度，以持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境、全面加強城鎮(zhèn)管理、有效提高公路管護水平、規(guī)范農(nóng)村社會綜合治理內(nèi)容、健全基層服務(wù)管理體系等為內(nèi)容。各“長”由鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長等擔任，開展對群眾的基本服務(wù)和管理，進一步提高農(nóng)村基層黨組織服務(wù)群眾的能力。多禾茂鄉(xiāng)作為純牧業(yè)鄉(xiāng)，針對其服務(wù)半徑過長的實際，創(chuàng)新“01234”工作機制，即“零目標、一個結(jié)合、兩個管理、3個100%、四個堅決”⑨，助推本地社會治理工作。隆務(wù)寺作為黃南州境內(nèi)乃至在整個涉藏地區(qū)影響較大的藏傳佛教格魯派寺院，積極打造寺院信息化服務(wù)管理平臺，實現(xiàn)了寺院信息化規(guī)范化管理，并不斷加強民主法治寺院建設(shè)力度，進一步提升了寺院服務(wù)管理水平，僧人面貌發(fā)生了巨大變化，為和諧穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。

正是由于黃南州一市四縣33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、261個行政村各級黨委和政府主動作為，根據(jù)自身實際，創(chuàng)新基層社會治理模式，才使得近些年黃南州能夠在維護地區(qū)穩(wěn)定的同時，全社會共創(chuàng)和諧美麗幸福黃南。

(六)推動村集體經(jīng)濟“破零”工程，實現(xiàn)綠色發(fā)展

黃南州在創(chuàng)建全省涉藏社會治理示范區(qū)的同時，提出創(chuàng)建“全省生態(tài)有機畜牧業(yè)示范區(qū)”和“全省文化旅游融合發(fā)展示范區(qū)”建設(shè)，并以實現(xiàn)村集體經(jīng)濟“破零”工程為抓手，因村因地制宜、突出特色、發(fā)揮優(yōu)勢，找準發(fā)展集體經(jīng)濟的突破口。黃南全州已基本實現(xiàn)村集體經(jīng)濟破零。比較突出的有以股份制為核心的、延長產(chǎn)供銷一體化產(chǎn)業(yè)鏈“拉格日”模式，以休閑觀光、特色餐飲、養(yǎng)身度假的鄉(xiāng)村旅游“德吉村”模式等。村集體經(jīng)濟的破零，進一步鞏固提升了全州經(jīng)濟社會健康發(fā)展、生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好、社會大局和諧安寧、人民群眾安居樂業(yè)的良好態(tài)勢，各族群眾幸福指數(shù)節(jié)節(jié)攀升。

三、結(jié)語

在市域社會治理現(xiàn)代化背景下，黃南州通過涉藏社會治理示范區(qū)的創(chuàng)建，充分證明在民族地區(qū)，尤其是基層社會，只有堅持黨的領(lǐng)導，才能把握正確的發(fā)展方向，并實現(xiàn)制度優(yōu)勢、政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為社會治理效能，維護好基層群眾的根本利益，真正實現(xiàn)各民族共同當家作主，過上幸福安寧的生活。只有真正實現(xiàn)自治、德治、法治融合，充分發(fā)揮自治的基礎(chǔ)作用，德治的先導作用，法治的保障作用，才能實現(xiàn)基層社會的長治久安。只有堅持綠色發(fā)展是地區(qū)發(fā)展的第一路徑，用改革發(fā)展的辦法去解決改革發(fā)展中的問題，共享改革發(fā)展成果，不斷滿足各族群眾對美好生活的向往，才能最大限度凝聚人心、促進團結(jié)、維護穩(wěn)定。只有通過宣傳教育引導，鑄牢中華民族共同體意識，才能不斷開創(chuàng)各民族手足相親、守望相助的和諧局面。

注釋：

①“減管問督”，即四聯(lián)機制重復“辦案節(jié)點管控+結(jié)案期限縮減+質(zhì)效分析問責+主管院長督辦”；“紅黃牌”問責，即“1+7”指標體系等數(shù)據(jù)排名末2位法官，審判管理通報時紅黃牌顯示，啟動問責并與績效考核緊密掛鉤；“234”指導，即“兩類案件、三大環(huán)節(jié)、四種方式”的條線指導機制。

②數(shù)據(jù)來源于黃南州委宣傳部。

③數(shù)據(jù)來源于黃南州委組織部。

④ 十有，即有新時代學習所、有為民服務(wù)大廳、有衛(wèi)生室、有圖書閱覽室、有旗桿國旗、有群眾文化活動廣場、有村務(wù)公開欄、有愛心超市、有取暖設(shè)施、有簡易廚房。

⑤五室一平臺：即群眾接待室、綜合協(xié)調(diào)室、治安防控室、矛盾糾紛調(diào)處室、指揮調(diào)度室和綜合信息平臺。

⑥ 三室一平臺，即群眾接待室、治安聯(lián)防室、矛盾糾紛調(diào)處室和綜合信息平臺。

⑦ 數(shù)據(jù)來源于黃南州政法委。

⑧七大板塊、九+X，參見國家綜治“九+X”《社會治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》(GB/T31000-2015)標準。

⑨“零目標”，即零命案、零越級上訪、零涉藏事件和零重大矛盾；“一結(jié)合”，即結(jié)合“掃黑除惡”專項斗爭，發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導核心作用，構(gòu)建以自治為基礎(chǔ)、法治為本、德治為先的“三治”融合社會治理模式，提升基層組織建設(shè)水平和基層社會治理能力；“兩個管理”，即黨員網(wǎng)格化和社會網(wǎng)格員管理和“界、街長制”管理；“3個100%”，即維護社會秩序承諾率達100%、鄉(xiāng)、村、社三級干部入戶宣講率100%、群眾政策知曉率100%；“四個堅決”，即堅決打擊黑惡勢力及非法組織、堅決打擊亂占亂建行為、堅決打擊涉藏違法行為、堅決做到依法行政和依法辦事。