新時代服務(wù)型政府建設(shè)路徑研究

倉基武

(中共上海市寶山區(qū)委黨校, 上海 201901)

從2004年提出服務(wù)型政府這一施政理念以來，服務(wù)型政府建設(shè)就成為各級政府轉(zhuǎn)變職能，避免陷入“塔西佗陷阱”的基本戰(zhàn)略舉措。尤其是黨的十九大要求在新時代建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，更是契合了新的歷史方位下滿足人民美好生活需要的偉大目標(biāo)。2019年底召開的黨的十九屆四中全會將堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為主題進(jìn)行研究。深入闡釋中國特色社會主義制度下的服務(wù)型政府，使得行政管理體制改革更具針對性和靶向性。事實(shí)上，改革開放40多年來，匹配社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國特色社會主義行政管理體制逐步形成，愈發(fā)聚焦于政府職能的服務(wù)型轉(zhuǎn)變。但是也要理性地看到，當(dāng)今中國正在經(jīng)歷百年未有之大變局，正處于前所未有接近中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期，越是接近目標(biāo)，就越是形勢復(fù)雜。相較于人民群眾對美好生活的期待，經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的需要以及世界多元競爭的倒逼，我國服務(wù)型政府的建設(shè)路徑仍然需要完善，治理優(yōu)勢的進(jìn)一步發(fā)揮仍有亟待改進(jìn)的地方。

一、研究現(xiàn)狀

早在20世紀(jì)70年代，西方政府就放棄了傳統(tǒng)的“守夜人”和“全能人”角色，開始扮演“有限人”角色，強(qiáng)調(diào)“政府再造”或“政府重塑”，并探求政府的權(quán)力邊界。比如：美國進(jìn)行了規(guī)制流程再造，在不改變原有治理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的法規(guī)政策，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采用集中審批辦公，開展“一站式”辦理，公開行政審批信息，確保流程合法和信息對稱，提升政府管理方式和服務(wù)水平等。同時，形成的新公共管理、治理等理論對新的歷史方位下研究服務(wù)型政府的建設(shè)路徑影響深遠(yuǎn)。比如：Ian Ayres立足于大數(shù)據(jù)和政府治理的關(guān)系，提出運(yùn)用數(shù)據(jù)思維進(jìn)行過程控制和優(yōu)質(zhì)決策的整體路徑；[1]Janet·V·Denhardt和Robert·B·Denhardt認(rèn)為公共管理具有公共性和民主性，強(qiáng)調(diào)在政府公共服務(wù)中須貫穿公共利益；[2]Francis Fukuyama認(rèn)為國家既應(yīng)該構(gòu)建職能精簡清單，也必須加強(qiáng)職能范圍內(nèi)的治理能力等。[3]

國內(nèi)學(xué)者的研究雖起步較晚，但在21世紀(jì)初也已取得了一些基本共識，比如：服務(wù)是政府的基本理念和價值追求等。基于這些共識，在新時代，國內(nèi)學(xué)者對服務(wù)型政府建設(shè)路徑研究的視角選取更加多元。從轉(zhuǎn)變服務(wù)意識和理念視角，姜曉萍等提出，應(yīng)以滿足公共需求為出發(fā)點(diǎn)，樹立以人為本的公共服務(wù)理念，及時轉(zhuǎn)變思想，建立政府公共服務(wù)和社會治理框架。[4]在強(qiáng)化公共服務(wù)和轉(zhuǎn)變政府職能方面，胡家勇等強(qiáng)調(diào)，為利于職能部門的權(quán)責(zé)清晰和有效行政，立足于中國國情，服務(wù)型政府應(yīng)是能夠科學(xué)配置職能的有限職能政府。[5]同時，陳宏彩、吳昌杰等結(jié)合我國“一站式服務(wù)”“陽光服務(wù)”“最多跑一次”等具體實(shí)踐改革，從效能政府構(gòu)建、[6]政府流程再造角度分析了政府職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)聯(lián)性。[7]在改革政府體制機(jī)制方面，徐麗慧等認(rèn)為服務(wù)型政府必須建立與社會群眾的溝通機(jī)制，提高各方參與度和參與能力；[8]魏禮群等認(rèn)為政府再造升級是全面的系統(tǒng)工程，其體制機(jī)制應(yīng)該進(jìn)行全方位的改革和調(diào)整重塑。[9]從減少交易成本的角度，孫海平等認(rèn)為服務(wù)型政府是有限政府和效能政府，要不斷深化“放管服”改革，推動“小而精”轉(zhuǎn)型，針對性使用有限資源；[10]張楠等強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府也是電子政府，應(yīng)該多利用現(xiàn)代信息工具，在提供公共服務(wù)的同時減少審批流程和事項(xiàng)。[11]

綜合現(xiàn)有文獻(xiàn)，國內(nèi)外研究已經(jīng)形成較為完善的體系，并從不同角度對服務(wù)型政府建設(shè)路徑進(jìn)行了探索研究，但仍然存在局限：第一，對于特定時代背景下的服務(wù)型政府建設(shè)的路徑選擇，尤其是對前期有效的探索進(jìn)程缺乏系統(tǒng)歸納；第二，國內(nèi)研究明顯受到了西方新公共管理運(yùn)動的影響，將狹義的高效能政府與廣義的服務(wù)型政府等同，從一定程度上限制了對新時代服務(wù)型政府的本質(zhì)認(rèn)知；第三，國內(nèi)對新時代服務(wù)型政府建設(shè)的路徑思考呈現(xiàn)“細(xì)而全”的特點(diǎn)，但對建設(shè)路徑背后應(yīng)該呈現(xiàn)的反映中國特色的解決方案和理論缺乏系統(tǒng)分析。

二、明確新時代服務(wù)型政府建設(shè)的根本前提

(一)堅(jiān)持偉大成就背后的“中國語境”

建設(shè)新時代服務(wù)型政府必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義這一“中國語境”。一個國家實(shí)行什么樣的主義，關(guān)鍵要看這個主義能否解決這個國家面臨的歷史性課題。[12]世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。[13]早在1989年，鄧小平同志就明確指出：“別人的事情我們管不了，只講一個道理:中國的社會主義是變不了的。中國肯定要沿著自己選擇的社會主義道路走到底?！盵14]事實(shí)上，從1956年成功“一化三改”建立社會主義制度開始，直到黨的十二大才把這條道路科學(xué)界定為“中國特色社會主義道路”。

從黨的十三大到十九大，中國特色社會主義成為歷次黨的全國代表大會報(bào)告的主題詞。歷史和實(shí)踐證明，中國特色社會主義道路是馬克思主義中國化的產(chǎn)物，是馬克思主義同中國具體國情的有機(jī)結(jié)合，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀真理，是歷史的必然。這種歷史必然性使得中國特色社會主義成為改革開放以來全部理論和實(shí)踐的主題，成為當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的根本方向。而在馬克思看來，社會主義社會也是經(jīng)常變化和改革的社會，這是社會主義制度的自我完善。新時代服務(wù)型政府的建設(shè)必須遵循中國特色社會主義發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，毫不動搖堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，在 “變”與“不變”中推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢，是中國革命、改革、建設(shè)能夠取得成功的歷史經(jīng)驗(yàn)和根本保證。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！敝挥袌?jiān)持黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方這一根本前提，才能保持政治制度的穩(wěn)定性和其他制度的持續(xù)性，才能保證各項(xiàng)改革工作的順利進(jìn)行。

(二)走好黨領(lǐng)導(dǎo)下的“特色之路”

關(guān)于“服務(wù)型政府”的實(shí)踐探索可以追溯到十一屆三中全會前夕?？v觀我國服務(wù)型政府建設(shè)40多年發(fā)展歷程，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，生動展現(xiàn)了社會主義建設(shè)的“特色”之處，也深刻詮釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義事業(yè)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。發(fā)展歷程可以劃分為四個階段：第一階段是探索起步階段。從1978年鄧小平警示“經(jīng)濟(jì)管理工作機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、手續(xù)繁雜、效率極低”，[15]要求避免政治空談和及時改革開始，到黨的十二屆三中全會明確“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革”以及黨的十三大進(jìn)一步提出“逐步健全以間接管理為主的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系”。

第二階段是穩(wěn)步發(fā)展階段。從黨的十四大要求“圍繞社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，加快政府職能轉(zhuǎn)變”，并界定政府職能“轉(zhuǎn)變的根本途徑是政企分開”開始，到黨的十四屆三中全會系統(tǒng)化、具體化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，“轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系”，以及黨的十五大指出“進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，提高為人民服務(wù)水平”，以貫徹首次確立的社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，到黨的十六大聚焦建設(shè)市場體系和完善調(diào)控體系，提出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。

第三階段是快速發(fā)展階段。黨的十六屆六中全會以建設(shè)和諧社會為導(dǎo)向，提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”和強(qiáng)化“在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”的公共服務(wù)職能，到黨的十七大著力提升政府基本公共服務(wù)供給能力，將服務(wù)型政府建設(shè)的落腳點(diǎn)放在“加快行政管理體制改革”這一深化改革的重要環(huán)節(jié)，再到黨的十八大進(jìn)一步細(xì)化服務(wù)型政府建設(shè)內(nèi)容，首次凝練服務(wù)型政府的內(nèi)涵為“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”。

第四階段是高質(zhì)量發(fā)展階段。從黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，推動服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)入全面深化時期開始，到黨的十九大在新的歷史方位下提出 “轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，并在緊抓簡政放權(quán)“牛鼻子”和深化“放管服”改革等實(shí)踐創(chuàng)新中，優(yōu)化政府服務(wù)，再到黨的十九屆四中全會在提出全新的基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，明確界定“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，把服務(wù)型政府建設(shè)作為堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要抓手。在我國，服務(wù)型政府建設(shè)從無到有、從有到優(yōu)的發(fā)展歷程中，服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)涵和路徑逐步清晰，理論更加完善，社會創(chuàng)造力和市場活力也持續(xù)被激發(fā)。如今，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，要想進(jìn)一步推動服務(wù)型政府向縱深發(fā)展，就必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義道路。

三、固化新時代服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在理念

黨的十九大報(bào)告指出：“我們要堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活！”[16]這就進(jìn)一步固化了新時代服務(wù)型政府的建設(shè)理念。

(一)踐行“為人民服務(wù)”的宗旨

新時代，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府深刻詮釋了馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個核心問題，即為什么人的問題，是為少數(shù)人服務(wù)還是為絕大多數(shù)人服務(wù)？早在1843年，馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》的導(dǎo)言部分就提到：“人的自我異化的神圣形象被揭穿以后，揭露具有非神圣形象的自我異化，就成了為歷史服務(wù)的哲學(xué)的迫切任務(wù)?！盵17]1848年，馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中開宗明義：“過去的一切運(yùn)動都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動。無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動?！盵18]新中國70年來的革命、建設(shè)和改革都屬于這類運(yùn)動，中國共產(chǎn)黨就是這類運(yùn)動的“主心骨”，而絕大多數(shù)人就是人民群眾。新時代，在建設(shè)服務(wù)型政府過程中遵循“人民滿意”的理念，有著深刻的馬克思主義傳統(tǒng)，更是一以貫之地堅(jiān)持“為人民服務(wù)”宗旨的必然要求，也深刻回答了“為了誰”“依靠誰”和“我是誰”的時代之問。1945年中共七大，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》中指出：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力?！盵19]這種動力已經(jīng)被實(shí)踐證明了能夠創(chuàng)造社會物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，是推動社會變革的決定性力量。建設(shè)服務(wù)型政府是為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。如今“為人民服務(wù)”這種執(zhí)政理念已經(jīng)逐步顯化成具體的執(zhí)政實(shí)踐，在新時代愈發(fā)聚焦于優(yōu)化政府服務(wù)來實(shí)現(xiàn)“人民滿意”。所以，習(xí)近平總書記歷來強(qiáng)調(diào)，黨性和人民性具有天然的一致性和統(tǒng)一性。人民性是黨的階級本性，直接影響著政府公權(quán)力的行使，也就決定了所開展的政府改革實(shí)踐的價值取向是以人民為中心，為人民服務(wù)。

(二)實(shí)現(xiàn)“人民滿意”的目標(biāo)

黨的十九大作出了“中國特色社會主義進(jìn)入新時代”的科學(xué)判斷，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。新時代“人民滿意”的服務(wù)型政府的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)聚焦于“滿足人民美好生活需要”。當(dāng)前，我國仍處于社會主義初級階段，需要深入研究“人民滿意”的內(nèi)涵和外延，不斷探索中國特色社會主義服務(wù)型政府的建設(shè)路徑，從而解決新的歷史方位下的社會主要矛盾和由矛盾所引發(fā)的系列問題。馬克思在《〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判〉序言》中強(qiáng)調(diào)：“社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中運(yùn)動的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系(這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語)發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏，那時社會革命的時代就到來了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑或慢或快地發(fā)生變革?！盵20]同時，基于多年穩(wěn)健的政府治理改革，我國的服務(wù)型政府建設(shè)在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障和社會治理等方面成績斐然。但是在新的歷史方位下，隨著“人民滿意”標(biāo)準(zhǔn)和體驗(yàn)的廣度、深度的拓展，服務(wù)型政府建設(shè)正面臨著超過以往任何時期的困難和挑戰(zhàn)，這是一個動態(tài)發(fā)展的過程，也是螺旋上升的認(rèn)識過程。匹配這樣的發(fā)展，必然更加要求植根內(nèi)心的理念和有力度的改革，這樣的改革就是新時代以人民為中心的改革。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記始終強(qiáng)調(diào)：“不忘初心，牢記使命，就不要忘記我們是共產(chǎn)黨人，我們是革命者，不要喪失了革命精神?！盵21]新時代，遵循“人民滿意”原則下建設(shè)的服務(wù)型政府是具有革命精神的，能夠以生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動為基礎(chǔ)，按照適應(yīng)新的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展要求，推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，滿足人民美好生活需要。

四、推動新時代服務(wù)型政府建設(shè)的多元協(xié)同

新中國成立70多年來，改革開放，特別是黨的十八大以來取得了令世界矚目的成就，而跨越力和跨越度的顯著提升離不開在服務(wù)型政府建設(shè)中政府、市場和社會三者的同頻共振。

(一)辯證統(tǒng)一“政府有為”和“市場有效”

處理市場和政府關(guān)系被稱為“經(jīng)濟(jì)學(xué)上的世界性難題”，而破解難題的關(guān)鍵就是在建設(shè)服務(wù)型政府中辯證看待并用好市場“看不見的手”和政府“看得見的手”，引導(dǎo)和彌補(bǔ)市場配置資源“做不好”和“不愿做”的方面，同時構(gòu)建“親”和“清”的新型政商關(guān)系。黨的十九屆四中全會首次完整闡述了社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)涵，把社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制上升為基本經(jīng)濟(jì)制度，客觀上指明了建設(shè)新時代服務(wù)型政府的方向。中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的服務(wù)型政府最顯著的特點(diǎn)就是政府和市場的“良性競合”。

在黨的十八屆三中全會上將市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用修改為起決定性作用；黨的十九大和十九屆四中全會進(jìn)一步要求要有機(jī)結(jié)合市場的決定性作用和政府的重要作用，不斷厘清政府和市場關(guān)系。習(xí)近平總書記把這種關(guān)系定位于“既要‘有效的市場’，也要‘有為的政府’”，就是要最大程度發(fā)揮市場的作用。同時，政府將為民服務(wù)的理念貫穿于整個市場經(jīng)濟(jì)管理，從制度保障、市場引導(dǎo)和充分監(jiān)督等方面讓渡市場主體地位，把握干預(yù)市場的尺度，實(shí)現(xiàn)社會產(chǎn)出的最大化。而在保證市場有效中，為進(jìn)一步加大政府有為，就倒逼各級政府立足最大程度降低交易成本，減少制度性的障礙和非市場化的費(fèi)用，落腳于地區(qū)實(shí)踐，在建設(shè)服務(wù)型政府中深入推進(jìn)“放管服”改革為核心的制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加大服務(wù)力度和深度。上海 “一網(wǎng)通辦”、江蘇“不見面審批”、廣東“一門式、一網(wǎng)式”、安徽“最多跑一次、多次是例外”等政府服務(wù)的創(chuàng)新實(shí)踐，都是在充分尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，用改革降低交易成本、激發(fā)市場活力和引導(dǎo)市場預(yù)期。

(二)協(xié)同打造社會治理新格局

黨的十九大對“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”做出全面戰(zhàn)略部署，要求“打造共建共治共享的社會治理格局”，這為推進(jìn)中國特色社會治理的現(xiàn)代化指明了方向。共建共治共享的社會治理格局實(shí)質(zhì)上就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為解決社會矛盾和社會問題，各類治理主體所形成的具有整體協(xié)同性和動態(tài)穩(wěn)定性的結(jié)構(gòu)化關(guān)系。

這種新格局的長期穩(wěn)固必須以滿足人民需求和解決問題為價值導(dǎo)向。新時代，我國的生產(chǎn)力整體水平有了質(zhì)的突破，但仍然存在發(fā)展不平衡和不充分的問題。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)把這一問題的解決作為邏輯起點(diǎn)，主張?jiān)诮鉀Q問題中為人民群眾提供整體性和公平性的解決方案。習(xí)近平總書記多次指出，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”“全面小康路上一個也不能少”。這就要求新時代服務(wù)型政府必須深入群眾，體察民情和了解民意，切實(shí)感受人民的冷暖疾苦和內(nèi)心訴求，補(bǔ)齊民生短板，增進(jìn)民生福祉和促進(jìn)公平正義。同時，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)協(xié)同性整合，既包括治理主體的整合，也包括治理功能的整合。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”，體現(xiàn)了社會治理重心不斷向基層下移。倒逼改革體制機(jī)制，互補(bǔ)治理成為現(xiàn)實(shí)舉措，政府服務(wù)不越位，社會力量不缺位的同時匯民智、聚民力，創(chuàng)新思路實(shí)現(xiàn)契約化管理，通過信息共享、政府購買、激勵補(bǔ)償?shù)确绞浇⑹袌龌Y源配置機(jī)制，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。而引入多元治理主體并不意味著政府責(zé)任的弱化，相反作為主導(dǎo)的政府應(yīng)該打破信息孤島和行政壁壘，降低行政成本和提升溝通效率，并在頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、能力提升等方面積極作為，尤其要以權(quán)利清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單劃分職責(zé)邊界和建立監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)政社分開。新型社會的分散性、開放性和流動特質(zhì)，要求社會治理更加精準(zhǔn)化、精細(xì)化，也就倒逼政府服務(wù)中必須體現(xiàn)“科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新要協(xié)同發(fā)揮作用，兩個輪子一起轉(zhuǎn)”。[22]新時代，政府實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加強(qiáng)在災(zāi)害預(yù)測、民生保障、應(yīng)急管理、社會安全、問題排查等領(lǐng)域的智能化治理，實(shí)現(xiàn)社會治理的智能精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型。

五、提升新時代服務(wù)型政府建設(shè)的法治保障

(一)明晰法治思維的內(nèi)涵

“法治思維”是一個組合詞，由“法治”和“思維”組成，既是一種方法論，要求按照法治原則治理國家和社會；更是一種認(rèn)識論，在特定的時代背景下提出，又隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷深化。法治思維的相似概念最早可追溯到古希臘時期。亞里士多德是歷史上首位系統(tǒng)論述法治的思想家，他眼中的法治包括兩重含義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，[23]即“普遍服從”和“良好的法律”，前者是結(jié)果，后者是前提。雖然，亞里士多德關(guān)于法治的論述不是很細(xì)，也存在明顯的局限性，但對服務(wù)型政府法治思維的建設(shè)和法治路徑實(shí)踐影響卻較深遠(yuǎn)。

在國內(nèi)，自黨的十五大確立“依法治國”基本方略，把“法制”改為“法治”，并將“建設(shè)社會主義法治國家”確定為社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)以來，政府以法治思維開展工作，推動經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展。2010年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)〔2010〕33號)中首次提出“法治思維”，強(qiáng)調(diào)要“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”。黨的十八大首次將“法治思維”和“法治方式”有機(jī)統(tǒng)一，明確“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。在 2014年底慶祝澳門回歸祖國十五周年大會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。要善于運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行治理”，又將“法治思維”和“法治方式”的統(tǒng)一上升到國家治理現(xiàn)代化的認(rèn)知層面；黨的十九大首次對全黨和黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部提出“增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)”的新要求，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維”。

黨的十九屆四中全會提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系”，要求“各級黨和國家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力”。這為在法治軌道上堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了路徑?？梢哉f，服務(wù)型政府必須是法治政府，法治思維的具備及良好運(yùn)用是新時代服務(wù)型政府推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和進(jìn)行社會有效治理的基礎(chǔ)。

(二)加強(qiáng)法治思維的養(yǎng)成

中國特色社會主義法治體系構(gòu)建的前提是中國特色社會主義法律體系的構(gòu)建。作為靜態(tài)意義上的法律規(guī)范和法律制度體系，中國特色社會主義法律體系是基于我國的國體和政體，在充分調(diào)研實(shí)際和民需的基礎(chǔ)上所形成的。進(jìn)入新時代，領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員必須牢固樹立“本領(lǐng)恐慌”意識，在建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨，全面提升學(xué)習(xí)本領(lǐng)的大環(huán)境下，針對法律知識的儲備、法治素養(yǎng)的提高和慣性法律思維的培養(yǎng)，開展與時俱進(jìn)的、形式多樣的法治教育，實(shí)現(xiàn)“從法治認(rèn)知到法治信仰”“從法治信仰到法治行為的飛躍轉(zhuǎn)化，促成規(guī)則思維的形成?！盵24]而法治也可影響思維模式，從而同時構(gòu)成法治的一部分。[25]新時代，政府必須帶頭踐行，依法行政，把法治思維升華為法治理想，實(shí)現(xiàn)社會的公平正義。謀劃工作和處理問題都必須以合法性作為基礎(chǔ)，任何人都沒有法律規(guī)定之外的絕對權(quán)力。黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，少數(shù)公職人員的違法違紀(jì)行為也會引發(fā)信任危機(jī)，降低政府公信力，進(jìn)而影響黨的先進(jìn)性和純潔性，削弱黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，最終損害黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，甚至面臨陷入“塔西佗陷阱”的風(fēng)險。同時，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，杜絕公權(quán)力被濫用是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。建設(shè)服務(wù)型政府必須堅(jiān)定公職人員的“初心”信念，提高拒腐防變能力，在堅(jiān)持用制度管權(quán)、管人和管事的基礎(chǔ)上，完善多元監(jiān)督約束機(jī)制和辦事公開制度，進(jìn)行陽光行政，實(shí)現(xiàn)規(guī)則公開、程序公開、結(jié)果公開，最大程度壓縮權(quán)力尋租空間，不斷加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)。

六、結(jié)語

筆者認(rèn)為，新時代服務(wù)型政府建設(shè)路徑的選擇是新的歷史方位下我們直面社會主要矛盾必然選擇，也是中國共產(chǎn)黨持續(xù)自我革命的主動選擇，更是對當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)要求以及“百年未有之大變局”的世界歷史意義的深刻理解和把握。我國服務(wù)型政府的實(shí)踐表明：這樣的理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，國外理論和實(shí)踐也沒有提供可直接復(fù)制的模式，需要各級政府能夠基于世情、國情和民情，在自我揚(yáng)棄傳統(tǒng)政府管理方式中不斷探索和推進(jìn)。但是，只要能夠抓住中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢和以人民為中心的根本要求，并極大程度協(xié)同市場和社會多方力量，牢固建立法治思維，必將推動新時代服務(wù)型政府向縱深發(fā)展。