論精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

魯先瑾,唐建兵

(1.合肥學(xué)院 設(shè)計學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.淮北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 淮北 235000)

2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》(以下簡稱《考核辦法》)中明確規(guī)定：“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評估”[1]。此規(guī)定明確了“第三方評估”的委托主體和評估內(nèi)容，為第三方介入精準(zhǔn)扶貧績效考核提供了政策依據(jù)。以此為端，地方政府在精準(zhǔn)扶貧績效考核中廣泛引入了“第三方評估”，以便更客觀全面、準(zhǔn)確深入地了解扶貧工作全局，找出扶貧領(lǐng)域共性問題，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)做法，采取應(yīng)對措施更好地鞏固脫貧攻堅成效。同時，精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的相關(guān)問題也受到了許多專家學(xué)者的關(guān)注，并從不同角度、不同學(xué)科闡釋了自己的認(rèn)識和見解。

(1)關(guān)于“第三方評估”理論溯源的探討。劉建生、惠夢倩認(rèn)為，委托—代理理論、綜合評價理論和公共治理理論為扶貧成效“第三方評估”提供了理論基礎(chǔ)[2]；孟志華、李曉冬就此也提出了自己的理解和認(rèn)識[3]。

(2)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”概念、內(nèi)涵的研究。汪三貴、郭子豪認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”是指，利用客觀公正的第三方在精準(zhǔn)扶貧過程中，發(fā)揮評估咨詢作用而推動精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的最終達(dá)成的一種評估方式[4]。

(3)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的實(shí)證研究和案例分析。丁先存、汪卉卉認(rèn)為，基于安徽省精準(zhǔn)扶貧成效“第三方評估”實(shí)踐，理性地反思了精準(zhǔn)扶貧“第三方評估”實(shí)踐中的困惑，并探索了完善精準(zhǔn)扶貧“第三方評估”的路徑[5]。

(4)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧績效第三方基本特性及主體選擇、功能作用等的研究。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為中立性、專業(yè)性、公正性和權(quán)威性是第三方的最基本特性，其在發(fā)現(xiàn)共性問題、壓實(shí)扶貧責(zé)任、消除機(jī)制障礙和提高決策質(zhì)量等方面發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。

(5)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”作用機(jī)理、存在問題和優(yōu)化路徑的研究。江書軍從評估運(yùn)行框架和評估指標(biāo)體系框架兩個層面，分析“第三方評估”的運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)了河南省精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”中存在的問題，并從制度完善、信息公開、結(jié)果應(yīng)用等方面提出優(yōu)化建議[6]；敬一山在探究“第三方評估”資金依賴、制度缺失等方面問題的基礎(chǔ)上，也提出了優(yōu)化完善的具體思路和實(shí)現(xiàn)路徑[7]。這些研究不僅為該議題持續(xù)性探討和精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”實(shí)踐提供了厚實(shí)的理論支撐，也清晰地呈現(xiàn)出該領(lǐng)域研究亟待補(bǔ)齊的“短板”，指明了學(xué)術(shù)研究的努力方向。

一、“第三方評估”是扶貧管理模式的重大創(chuàng)新

績效評估在國際組織中的應(yīng)用已經(jīng)十分廣泛，且在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、推進(jìn)理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上形成了相對成熟的績效評估理論體系。扶貧績效評估作為一種既有綜合性又有針對性的管理方法，主要用于衡量扶貧過程和執(zhí)行結(jié)果，監(jiān)督并確保人、財、物等扶貧資源從投入到管理、產(chǎn)出和影響等各個環(huán)節(jié)的行動進(jìn)程與計劃保持一致。同時，通過對調(diào)研資料、核查情況和海量數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，判斷扶貧實(shí)踐是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)，評判扶貧預(yù)定目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，并找出共性問題、積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為扶貧決策者、組織者、執(zhí)行者及監(jiān)督者提供信息反饋，保障扶貧績效管理更有效率、更有質(zhì)量。

伴隨著改革開放的全面深入推進(jìn)，扶貧績效評估漸而引入我國扶貧領(lǐng)域，并成為衡量扶貧行為、扶貧項(xiàng)目和扶貧結(jié)果的一個關(guān)鍵變量。但是，從我國扶貧績效評估近40年的實(shí)踐來看，由于固化思維障礙和決策行為偏差，存在著評估主體越權(quán)、缺位等缺陷：政府既是“運(yùn)動員”又兼“裁判員”，單方面主導(dǎo)著扶貧績效評估的全過程，習(xí)慣于采取自我評估或同體評估方式，漠視社會評估和其他評估的價值和作用。其實(shí)，無論是自我評估還是同體評估，都是在既定的體制內(nèi)進(jìn)行，評估主體基于自我欣賞、自我認(rèn)同和家丑不可外揚(yáng)等心理因素，難免帶有強(qiáng)烈的自我保護(hù)色彩，導(dǎo)致扶貧績效評估過程中刻意回避問題、粉飾缺點(diǎn)，過分夸大成績、提煉亮點(diǎn),出現(xiàn)報喜不報憂的現(xiàn)象。這種評估結(jié)果沉醉于評估主體的孤芳自賞、自彈自唱，因而可靠性較差、知曉度偏低、公信力不高，很難獲得廣大人民群眾尤其是貧困群眾的理解、認(rèn)同和支持。

當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，所面對的都是貧中之貧、困中之困、難中之難，扶貧如果仍然沿襲傳統(tǒng)思維方式和行為方式就難有實(shí)效。尤其在決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)要迎難而上、乘勢而為，不能光靠理想和熱情，更不能靠蠻干硬干，必須立足貧困地區(qū)實(shí)際，掌握科學(xué)方法，重在把握“精準(zhǔn)”二字，切實(shí)貫徹精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略。而精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，重在落實(shí)、精在考核。精準(zhǔn)考核扶貧工作成效，“考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源除了扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、全國農(nóng)村貧困監(jiān)測等‘官方’數(shù)據(jù)外，還將適當(dāng)引入‘第三方評估’”[7]數(shù)據(jù)?！暗谌皆u估”是科學(xué)評估的重要體現(xiàn)，是扶貧管理模式的重大創(chuàng)新。

(一)“第三方評估”是扶貧工作接納社會監(jiān)督的直接體現(xiàn)

“第三方”既不是扶貧政策的制定者，也不是扶貧政策執(zhí)行者，而是獨(dú)立于扶貧實(shí)施主體即政府組織和扶貧對象、貧困人口之外的特定機(jī)構(gòu)或社會組織。扶貧績效評估時能夠排除行政隸屬關(guān)系和彼此利益糾葛等復(fù)雜因素干擾，始終堅持目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、緊扣考核內(nèi)容，親臨扶貧一線實(shí)地察看，發(fā)現(xiàn)扶貧工作中觸碰不到、不敢公開的問題，也便于傾聽民意、了解民情，最真實(shí)地了解基層干部群眾的意愿訴求。同時，“第三方”可以憑借自身的相對超脫地位和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，對采集的扶貧信息數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析和綜合權(quán)衡，得出的評估結(jié)論客觀全面、真實(shí)可靠，避免了自我評估或同體評估體系中“自我陶醉”“自說自話”的缺陷和弊端。在我國脫貧攻堅的最后決勝階段，扶貧績效評估引入“第三方”，表明政府以更加積極開放的姿態(tài)主動接受社會監(jiān)督，是“抓鐵有痕、踏石留印”務(wù)實(shí)作風(fēng)的體現(xiàn)。“第三方評估”是扶貧管理模式的重大創(chuàng)新，更好地避免了扶貧決策主體及其實(shí)施主體既扮演“運(yùn)動員”又兼當(dāng)“裁判員”的“雙重角色” ，有助于消除“推諉扯皮、拖延應(yīng)付”等庸政懶政行為，扶貧督查實(shí)效明顯增強(qiáng)，扶貧政策的執(zhí)行力和政府的社會公信力顯著提升。

(二)“第三方評估”是檢視精準(zhǔn)扶貧政策效果的重要舉措

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視脫貧攻堅工作，并把它擺到了治國理政的重要位置。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時提出：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！盵8]隨后，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的通知，國務(wù)院也先后出臺了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《扶貧開發(fā)建檔立卡工作的方案》等綱領(lǐng)性文件，這是對精準(zhǔn)扶貧模式的頂層設(shè)計，為制定精準(zhǔn)扶貧政策提供了根本遵循和重要依據(jù)。那么，幾年來，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果如何？人民才是真正的閱卷人。黨委政府作為扶貧決策主體和實(shí)施主體，不能自我評價，必須由人民來監(jiān)督和評判。“第三方評估”客觀公正評價我國扶貧開發(fā)工作“兩率一度”完成情況和貧困人口實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”情況，旨在檢視精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)政策貫徹執(zhí)行中的問題和偏差，以便補(bǔ)齊政策短板和夯實(shí)脫貧基礎(chǔ)。

(三)“第三方評估”是檢驗(yàn)脫貧攻堅實(shí)踐成效的有效手段

脫貧攻堅是直接關(guān)涉貧困人口切身利益的最大民生工程，是必須完成的政治任務(wù)。全面打贏打好脫貧攻堅戰(zhàn)，旨在全部摘掉貧困縣的帽子，消除絕對貧困人口和區(qū)域性整體貧困，充分彰顯社會主義的優(yōu)勢和生命力。這絕非搞運(yùn)動、做樣子，要迎難而上，敢于動真碰硬、做到精準(zhǔn)發(fā)力，扶真貧、真扶貧、脫真貧。扶貧成效考核引入“第三方評估”，不同于傳統(tǒng)體制內(nèi)的自我檢查，而是體制外脫貧攻堅成效的全面檢驗(yàn)，對推進(jìn)脫貧攻堅實(shí)踐具有倒逼作用。這是一種扶貧領(lǐng)域新的考核方式，能夠?qū)訉觽鲗?dǎo)壓力，督促各領(lǐng)域各方面把主要精力聚焦到脫貧攻堅上來，出實(shí)招、辦實(shí)事、解民生，有效杜絕脫貧攻堅實(shí)踐中的各種虛假行為，進(jìn)一步提高扶貧工作成效。

二、精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的基本經(jīng)驗(yàn)

“第三方評估”引入扶貧領(lǐng)域以來，政府始終給予高度重視，針對運(yùn)行中出現(xiàn)的矛盾和問題，采取了一系列改進(jìn)措施，扶貧成效評估工作取得明顯成效。過去三年時間里，精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”經(jīng)歷了操作程序上的不規(guī)范到相對規(guī)范，內(nèi)容上由精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶“兩個方面、三項(xiàng)內(nèi)容”的評估，轉(zhuǎn)向側(cè)重考核貧困人口“兩不愁、三保障”穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)情況的評估。

(一)始終堅持黨委政府對精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的組織領(lǐng)導(dǎo)和動員部署

與發(fā)達(dá)國家相比，我國“第三方評估”仍然處于不成熟狀態(tài)，中立性、專業(yè)性、公正性和權(quán)威性等基本特性尚顯不足，社會認(rèn)同度和公信力還有較大的提升空間。就精準(zhǔn)扶貧績效考核而言，“第三方評估”更是新生事物，被社會廣泛接納和認(rèn)可都需要一個過程。因此，黨委政府要尊重并為“第三方評估”營造自由發(fā)展的更大空間，主動“放權(quán)賦能”，盡量減少或避免行政力量干預(yù)，更要做好“第三方評估”的組織領(lǐng)導(dǎo)和動員部署工作。

第一，高度重視精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”。黨委政府重視是“第三方評估”得以貫徹落實(shí)的前提。中辦、國辦印發(fā)《考核辦法》后，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組隨即委托中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所圍繞精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)幫扶“兩個方面、三項(xiàng)內(nèi)容”開展“第三方評估”的試點(diǎn)工作。此次評估成果“支撐了國家相關(guān)規(guī)劃及政策制定”[9]，為“第三方評估”全面展開作了很好的鋪墊。黨中央、國務(wù)院如此重視精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”工作，地方黨委政府亦無例外。

第二，加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的組織領(lǐng)導(dǎo)。精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的任務(wù)重、涉面廣，從中央到地方，由省而市縣，都是在黨委政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，由相應(yīng)的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)或社會組織等“第三方”獨(dú)立實(shí)施。

第三，充分做好精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”動員部署工作。年度精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”工作一旦啟動，地方黨委政府就會根據(jù)中央文件精神和會議要求召開動員部署會，就脫貧攻堅政策和評估重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行宣講、解讀，并做好業(yè)務(wù)對接、協(xié)調(diào)服務(wù)等工作，確保了精準(zhǔn)扶貧成效“第三方評估”的有序開展，并按時保質(zhì)保量完成精準(zhǔn)扶貧績效評估任務(wù)。

(二)始終堅持人民主體地位，激發(fā)人民群眾平等參與，保障貧困人口合法權(quán)益

馬克思恩格斯在《神圣家族》一文中指出：歷史活動是群眾的事業(yè)，決定歷史發(fā)展的是“行動著的群眾”[10]，這一科學(xué)論斷確立了人民群眾改造社會、創(chuàng)造歷史的主體地位。堅持人民主體地位是馬克思主義的基本立場和基本觀點(diǎn)，也是中國共產(chǎn)黨一貫堅持的政治立場。精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”始終堅持人民主體地位，彰顯人民群眾的實(shí)踐主體地位，保障貧困群眾合法權(quán)益。

第一，“第三方評估”隊(duì)伍專家領(lǐng)銜、群眾參與。無論是高等院校、科研機(jī)構(gòu)還是社會組織作為“第三方”， 評估機(jī)構(gòu)人員組成涉及面都比較廣，譬如安徽省精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”委托高等院校，每年涉及的高等院校約30所，參與師生兩萬余人，其中教師比例不低于10%。

第二，評估實(shí)踐中引導(dǎo)人民群眾平等參與。精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”分成若干小組分赴基層、走近群眾，通過與干部群眾座談、走訪貧困戶等多種方式更加全面地了解當(dāng)?shù)厝罕娒撠氁庠负驮V求，精確掌握扶貧脫貧的原始資料和真實(shí)數(shù)據(jù)，評估貧困人口“兩不愁、三保障”穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)情況。

第三，評估堅持現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，保障貧困人口合法權(quán)益。“堅持人民主體地位，現(xiàn)實(shí)要求是高度重視和積極回應(yīng)人民群眾的強(qiáng)烈期盼，著力解決人民群眾期待解決的突出問題。”[11]精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”始終堅持現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)不偏離、不唯上、不唯權(quán)、只唯實(shí)，用真實(shí)資料和客觀事實(shí)支撐評估結(jié)論，引導(dǎo)基層扶貧少栽盆景、多搞實(shí)事，真正把精力和心思用在幫助貧困群眾解決實(shí)際問題上，滿足貧困群眾日益增長的美好生活需要。

(三)始終秉持客觀公正、專業(yè)權(quán)威原則，測度脫貧攻堅全面質(zhì)量的價值理念

精準(zhǔn)扶貧工作的展開貫穿著一種價值追求，精準(zhǔn)扶貧績效評估實(shí)質(zhì)上就是一種價值判斷，而價值追求和價值判斷則取決于一定的價值理念。價值理念是精準(zhǔn)扶貧及其績效評估的方向性保障，具體外化為扶貧脫貧質(zhì)量觀和精準(zhǔn)扶貧績效評估的目標(biāo)取向。“扶貧工作做得怎么樣，不能自說自話，而要讓第三方參與考核，這樣的考核會更有權(quán)威性和公信力?！盵12]

第一，“第三方評估”主體獨(dú)立，始終恪守中立，不偏不倚、不徇私情。評估主體獨(dú)立是結(jié)論客觀公正的起點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧績效評估實(shí)踐中，“第三方”根據(jù)委托方賦予的職能權(quán)限和設(shè)定的工作流程，以“局外人”的超脫身份，圍繞精準(zhǔn)扶貧績效評估的內(nèi)容察看扶貧現(xiàn)場、走訪扶貧對象和調(diào)閱扶貧資料，并對采集的扶貧數(shù)據(jù)信息進(jìn)行客觀分析、綜合研判、排除干擾、自行決斷，確保了評估結(jié)論客觀公正。

第二，“第三方評估”技術(shù)專業(yè)，以專業(yè)水準(zhǔn)分析研判扶貧資料，評估結(jié)論權(quán)威可信。盡管“第三方”機(jī)構(gòu)及其組成人員遴選各地做法略有差異，但無一例外都突出理論功底、業(yè)務(wù)知識和專業(yè)優(yōu)勢。譬如，安徽省、山西省等以高等院校為“第三方”的省區(qū)，就教師比例提出了具體要求；四川省明確以西南減貧與發(fā)展研究中心為牽頭單位，評估組抽調(diào)人員所涉單位予以積極配合；西藏自治區(qū)則由西藏社會科學(xué)院研究員和西藏大學(xué)教師為評估主體。有了專業(yè)人員對“第三方評估”的指導(dǎo)和管理，精準(zhǔn)扶貧績效評估更有質(zhì)量更有保證。

(四)精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”始終保持著“小步穩(wěn)走”的節(jié)奏向前推進(jìn)

回顧精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的簡短歷程，扶貧績效評估工作始終保持著“小步穩(wěn)走”的節(jié)奏向前推進(jìn)，既不急功冒進(jìn)更不磨蹭拖延，這也是我們黨和政府一以貫之的好傳統(tǒng)、好做法。

堅持先行先試積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而合理調(diào)整再到嚴(yán)格程序、規(guī)范評估；堅持省際交叉考核、第三方評估、媒體暗訪考核相結(jié)合，平時考核和年終考核相結(jié)合，定量考核和定性考核相結(jié)合，既不偏信一家之言又防止“一考定終身”，既關(guān)注“扶貧量”的積累又強(qiáng)調(diào)“脫貧質(zhì)”的飛躍，促進(jìn)扶貧績效考核質(zhì)量的全面提升；堅持階段性推進(jìn)與內(nèi)在連續(xù)性相結(jié)合，根據(jù)脫貧攻堅任務(wù)的計劃進(jìn)度，科學(xué)確定評估的重點(diǎn)內(nèi)容、制定階段性評估方案，同時又堅持脫貧目標(biāo)導(dǎo)向，保持評估指標(biāo)的承續(xù)性；堅持穩(wěn)定性和動態(tài)性相結(jié)合，堅持行之有效的思路和做法，做到有的放矢，直奔評估工作主題，又根據(jù)脫貧攻堅面臨的新形勢不斷改進(jìn)評估方式方法；堅持查找共性問題與總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，評估既要查找扶貧實(shí)踐中的突出矛盾和問題，強(qiáng)短板、補(bǔ)弱項(xiàng)，又要挖掘扶貧工作的特色和亮點(diǎn)，總結(jié)推廣好經(jīng)驗(yàn)、好做法，樹立扶貧正面典型，營造良好扶貧氛圍?！暗谌皆u估”富有節(jié)奏性的工作模式，使扶貧成效評估工作有序地向前推進(jìn)。

(五)始終堅持穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的目標(biāo)導(dǎo)向，做到變中求進(jìn)

“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”[13]是脫貧攻堅的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，更是全面建成小康社會的底線任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”以穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”為目標(biāo)導(dǎo)向，堅持既定標(biāo)準(zhǔn)、突出問題導(dǎo)向，務(wù)求穩(wěn)中有變、變中求進(jìn)。所謂“穩(wěn)”即：評估主要內(nèi)容不變，緊緊圍繞減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和扶貧資金使用等四項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行評估，且從評估指標(biāo)的設(shè)定來看，既有定量指標(biāo)亦有定性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)量的積累基礎(chǔ)上質(zhì)的提升；堅持綜合分析、科學(xué)評判，在資料篩選、數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，對脫貧攻堅成效進(jìn)行綜合評價。所謂“進(jìn)”即：評估內(nèi)容逐步完善，突出政策、責(zé)任和工作落實(shí)情況評估，將扶貧協(xié)作協(xié)議書和定點(diǎn)幫扶責(zé)任書規(guī)定內(nèi)容的完成情況納入評估范圍；評估方式適時改進(jìn)，摒棄“一把尺子量到底”，抽查對象不同，內(nèi)容各有側(cè)重，同時增設(shè)異議反饋和問題溝通核實(shí)環(huán)節(jié)，釋放解釋說明空間，避免偏聽一家之言而誤判；優(yōu)化評估隊(duì)伍，遴選評估專家和成員尤其是組長更為慎重，特別強(qiáng)調(diào)要從熟知扶貧政策、了解農(nóng)村情況、精通考評業(yè)務(wù)和作風(fēng)正派過硬等方面的審核和把關(guān)；減輕迎評負(fù)擔(dān)，堅持“確保質(zhì)量、能減不增”原則，抽評對象數(shù)量、評估人員規(guī)模以及評估各類報告報表、佐證數(shù)據(jù)材料等都明確減少。

三、精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的啟示

總結(jié)歸納精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的成績、亮點(diǎn)和基本經(jīng)驗(yàn)，對于如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的借鑒價值和啟示意義。

(一)保持定力、主動作為，有效應(yīng)對精準(zhǔn)扶貧績效評估實(shí)踐中的巨大挑戰(zhàn)

精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”牽涉面很大、覆蓋范圍太廣，幾乎是舉國上下、全行業(yè)全領(lǐng)域都參與其中的一項(xiàng)評估活動，具有重大的社會影響，對評估的組織協(xié)調(diào)、運(yùn)作管理等要求都相當(dāng)高。精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”要充分動員基層政府、企業(yè)單位、社會組織、科研院所和干部群眾等各方力量，如扶貧部門、行業(yè)專家、黨員干部和貧困人口等，評估核心內(nèi)容確定、評估指標(biāo)設(shè)定和評估模式選擇等都非常重要；必須處理好體制內(nèi)評估與體制外評估、干部建議與群眾訴求、專家意見與公眾反饋等關(guān)系?！皟陕室欢取薄皟刹怀?、三保障”、減貧程度和減貧進(jìn)度等關(guān)鍵問題是精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的重點(diǎn)，但是與此相關(guān)的指標(biāo)設(shè)計選取及權(quán)重衡定存在較大難度，面臨著定量化的挑戰(zhàn)；扶貧數(shù)據(jù)信息的采集也并非易事，扶貧主體基于政績考量而回避矛盾和問題、扶貧對象因維護(hù)既得利益而消極配合。此外，有些與扶貧有關(guān)的數(shù)據(jù)信息，純粹從專業(yè)角度進(jìn)行研判也不盡合理。挖掘衡量脫貧攻堅成效的定性證據(jù)是“第三方評估”主體可以采用的策略。針對這些挑戰(zhàn)，可以在脫貧攻堅成效和影響分析時用具體案例予以解釋說明。

(二)統(tǒng)籌銜接精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”與自我評估、同體評估

依據(jù)組織主體的來源不同，績效評估可以分為體制內(nèi)評估和體制外評估兩種方式。自我評估和同體評估都是在既定體制內(nèi)展開，是評估機(jī)構(gòu)運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，借助與業(yè)務(wù)有關(guān)的績效信息對自身工作行為的考核和評價，也是我國行業(yè)部門績效評估的最主要手段；“第三方評估”作為一種外部制衡機(jī)制，是體制內(nèi)評估的必要補(bǔ)充。體制內(nèi)評估和體制外評估相互結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)，可以更好地發(fā)揮績效評估的監(jiān)督和推動作用。

精準(zhǔn)扶貧旨在消除貧困，清除全面建成小康社會的“攔路虎”，滿足脫貧群眾不斷增長的美好生活需要；精準(zhǔn)扶貧績效評估關(guān)系到每一個貧困家庭、每一位貧困群眾的切身利益，關(guān)系到人民群眾對政府的信任和支持。我國精準(zhǔn)扶貧績效評估采用的是綜合分析方法，是“官方”數(shù)據(jù)和“第三方評估”數(shù)據(jù)、體制內(nèi)與體制外績效評估意見的科學(xué)利用、綜合權(quán)衡。首先，要求精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”立足中國貧困實(shí)際，嚴(yán)格遵守中立、強(qiáng)化專業(yè)技能，充分尊重民意和社會話語權(quán)，進(jìn)一步拓寬扶貧數(shù)據(jù)信息獲取渠道，使評估結(jié)論在提高可信度和說服力的同時更加接近社會觀感。其次，要充分考慮到“第三方評估”與自我評估、同體評估的統(tǒng)籌銜接。在評估程序和時間安排上，以減輕地方迎檢迎評負(fù)擔(dān)和提高精準(zhǔn)扶貧績效評估質(zhì)量為最大考量因素，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排；在評估內(nèi)容上，必評內(nèi)容和核心指標(biāo)體現(xiàn)共通性、選評內(nèi)容和非核心指標(biāo)反映差異性，最大限度地消除因復(fù)雜因素干擾而導(dǎo)致評估數(shù)據(jù)信息失真；在評估方式方法上，以開放包容的態(tài)度增進(jìn)交流、密切溝通，相互借鑒、取長補(bǔ)短，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧績效評估質(zhì)量的提升。

(三)構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”規(guī)范化、制度化、程序化的保障體系

精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”在我國處于試驗(yàn)和探索階段，還存在著諸多的問題：基層政府認(rèn)識不足、重視不夠；缺少有力的制度支撐，評估工作不夠規(guī)范；評估報告的專業(yè)水準(zhǔn)不高，結(jié)果應(yīng)用有明顯局限，等等。“第三方評估”對政府工作既是監(jiān)督，也是推動，要形成制度[14]。為了使精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”落到實(shí)處，有些地方政府也出臺了指導(dǎo)性的意見或總體方案，但適用范圍局限性太大，且法律位階偏低，所界定的政府與“第三方評估”主體之間的權(quán)利義務(wù)柔性有余而剛性不足、約束力不強(qiáng)。因此，應(yīng)站在更高層次和長遠(yuǎn)角度，借鑒國外“第三方評估”經(jīng)驗(yàn)和我國政府績效“第三方評估”的有益做法，根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》等扶貧綱領(lǐng)性文件并結(jié)合精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”工作實(shí)際，抓緊制定《關(guān)于落實(shí)精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”的指導(dǎo)性意見》《精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”實(shí)施辦法》等規(guī)范性文件，為落實(shí)精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)保駕護(hù)航。

(四)精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”常態(tài)化并內(nèi)化為一種行為自覺和重要理念

精準(zhǔn)扶貧績效“第三方評估”歷經(jīng)三載，政府部門和社會公眾對其存在的意義和價值已經(jīng)基本形成共識：以“局外人”身份通過查擺突出問題、發(fā)掘工作亮點(diǎn)、總結(jié)共性經(jīng)驗(yàn)，更好地監(jiān)督推動脫貧攻堅工作，有效提升精準(zhǔn)扶貧績效。尤其是隨著貧困人口“兩不愁、三保障”的穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)和區(qū)域性整體貧困的逐步消除，絕對貧困問題將基本解決，但相對貧困問題僅是有所緩解且呈現(xiàn)出空間分布多點(diǎn)化、表現(xiàn)形態(tài)多樣化的特點(diǎn)。此即表明，到2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之時，扶貧脫貧工作并不是走到終點(diǎn)，而是站到了攻克相對貧困堡壘的新起點(diǎn)上，這就需要使“第三方評估”常態(tài)化、制度化，并內(nèi)化成政府部門和行業(yè)組織的一種高度的行為自覺和理念認(rèn)同。到新的歷史起點(diǎn)上扶貧績效考核的實(shí)踐中，需要政府部門在制定扶貧方面的法規(guī)政策時為“第三方評估”的持續(xù)存在留足空間，充分考慮到相關(guān)部門是否會將其作為可選擇性評估方式而棄之不用，避免選擇適用時的主觀排斥，同時也需要基層政府部門之間協(xié)同創(chuàng)新、互動合作，通過考核內(nèi)容和評估方式的統(tǒng)籌銜接更好地保障最大多數(shù)人的合法權(quán)益。

四、結(jié) 語

實(shí)踐證明，“第三方評估”的創(chuàng)新舉措，為黨和政府在持續(xù)深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中提供了更加客觀、真實(shí)的數(shù)據(jù)支撐，使黨和政府在制定政策、調(diào)動資源、協(xié)調(diào)大局上能夠更加科學(xué)合理，更加有的放矢。在“第三方評估”的工作進(jìn)程中，“領(lǐng)導(dǎo)干部受教育，人民群眾得實(shí)惠”得到了進(jìn)一步的落實(shí)，生動體現(xiàn)了我黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念。對全面建成小康社會以后的鄉(xiāng)村振興來說，“第三方評估”具有同樣的工具意義、社會意義和政治意義。