秦嶺北麓生態(tài)旅游法律問題研究

張景 何芳

摘?要：秦嶺北麓的生態(tài)旅游已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，各級(jí)政府也出臺(tái)了系列法律文件和政策法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，但是在實(shí)際操作中仍然存在生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力、市場(chǎng)秩序混亂和社區(qū)參與不和諧的實(shí)際問題，這些問題的解決需要具體問題具體分析，完善地方性法規(guī)中有關(guān)市場(chǎng)管理、社區(qū)參與和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)條款，并且保證其實(shí)施的一貫性。

關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游;環(huán)境保護(hù);市場(chǎng)機(jī)制;社區(qū)參與

中圖分類號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.36.049

秦嶺北麓，位于北緯33°4′～34°40′，東經(jīng)106°30′～110°35′。西連甘肅，東接河南，北自環(huán)山公路沿線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，南至秦嶺主脊。自西向東呈帶狀走向，長(zhǎng)約450公里，面積約92 90平方公里。其中風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園面積1116平方公里，占總面積的12%。行政區(qū)劃包括西安、寶雞、渭南三市，所轄16個(gè)縣、區(qū)、市，96個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和11個(gè)街道辦事處。旅游資源十分豐富，既有自然生態(tài)旅游資源，又有人文生態(tài)旅游資源，還有鄉(xiāng)村生態(tài)旅游資源，這些旅游資源分布于海拔300米～3500米左右，主要是在環(huán)山公路沿線，交通十分便利，頗受游客青睞，以其獨(dú)有的魅力和便利條件成為陜西關(guān)中地區(qū)旅游消費(fèi)的首選。為實(shí)現(xiàn)環(huán)山帶旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)秦嶺，陜西省政府出臺(tái)了一系列的地方性法規(guī)，各區(qū)縣政府也采取積極措施參與到秦嶺北麓旅游市場(chǎng)的開發(fā)和規(guī)范中，基本上實(shí)現(xiàn)了有序發(fā)展，但是由于上位法缺位、管理缺乏統(tǒng)籌安排、執(zhí)行不力等，造成了一系列的問題亟待解決。

1?秦嶺北麓生態(tài)旅游存在的法律問題

秦嶺北麓旅游資源的開發(fā)和利用受利益誘導(dǎo)，加之管理不善，存在很多問題需要解決。

1.1?秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)旅游區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法不依，執(zhí)法缺乏連貫性

旅游業(yè)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)之間存在著一定的張力，如果片面的追求旅游業(yè)的效率而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，必將造成嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。秦嶺北麓旅游資源豐富，但在旅游開發(fā)過程中存在一些不合法的對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重破壞現(xiàn)象，一是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的不法行為造成的環(huán)境破壞。如礦產(chǎn)資源亂采濫挖、旅游景點(diǎn)和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所胡批亂建、建設(shè)項(xiàng)目不執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”規(guī)定以及退耕還林進(jìn)展緩慢等問題，涉及到景區(qū)破壞、水土保持、水污染、固體廢棄物污染、植物保護(hù)等方面;二是個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)造成環(huán)境破壞。如無證營(yíng)業(yè)、隨意堆放垃圾，隨意擺攤設(shè)點(diǎn)等;三是旅游者的個(gè)體行為對(duì)環(huán)境的破壞，如大量的旅游垃圾，旅游不文明行為，人為消耗而造成的環(huán)境負(fù)擔(dān)等。

政府采取了一系列積極措施，對(duì)于秦嶺北麓生態(tài)旅游區(qū)的生態(tài)環(huán)境的改善和旅游規(guī)劃的布局起到了積極的作用，但是這些措施實(shí)施并未徹底解決環(huán)境保護(hù)問題實(shí)現(xiàn)該區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：第一，地方保護(hù)主義造成管理漏洞，造成執(zhí)法空白地帶，導(dǎo)致環(huán)境破壞;如高冠瀑布位于周至和戶縣的交界處，是周至和戶縣的分界河，在戶縣購買門票卻不能到河面寬度不足20米的河對(duì)岸周至景區(qū)，村民在景區(qū)占用河面私設(shè)農(nóng)家樂，生活垃圾隨意傾倒入河，私設(shè)橋梁禁止行人通過等，一片亂象;第二，地方政府為追求經(jīng)濟(jì)利益，置法律于不顧忽視環(huán)境因素，在進(jìn)行旅游項(xiàng)目審批時(shí)“人治”現(xiàn)象普遍存在，往往是地方領(lǐng)導(dǎo)為追求政績(jī)將旅游項(xiàng)目快速上馬，罔顧法律程序及環(huán)境影響評(píng)價(jià);或者為追求短期利益違規(guī)建設(shè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等，導(dǎo)致秦嶺山體破壞，水土流失嚴(yán)重。

1.2?秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)旅游市場(chǎng)秩序的規(guī)范乏力

一是旅游市場(chǎng)進(jìn)入秩序混亂，表現(xiàn)為兩方面：（1）一些本不具備旅游開發(fā)資格的企業(yè)、農(nóng)家樂、野導(dǎo)游、旅客運(yùn)輸企業(yè)等通過種種手段進(jìn)入旅游市場(chǎng)，超越自身資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)范圍承攬業(yè)務(wù)，尤其是在那些位于農(nóng)村的景點(diǎn)，受地方保護(hù)主義和封建思想的影響，無證經(jīng)營(yíng)和無證運(yùn)行情況頗為嚴(yán)重，甚至行政手段和行政命令在村民強(qiáng)大的壓力下也不起作用;（2）景點(diǎn)開發(fā)行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘高筑，繁瑣和不透明的行政審批手段將很多具備資格的市場(chǎng)主體擋在市場(chǎng)之外，民間資本進(jìn)入市場(chǎng)困難重重。環(huán)山帶旅游開發(fā)企業(yè)主要是有國(guó)有或國(guó)有控股的企業(yè)，而小型的餐飲和住宿則因鄉(xiāng)土便利以個(gè)體家庭經(jīng)營(yíng)為主，一般的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入困難。

二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂，一些旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)使用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段來獲得利益，如詆毀和陷害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、惡意的低價(jià)傾銷和旅游景點(diǎn)市場(chǎng)封鎖等，尤其是個(gè)體旅游經(jīng)營(yíng)者之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，表面上只是排擠了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，實(shí)際上為了降低成本，在產(chǎn)品質(zhì)量上大做文章;另外，在環(huán)山帶旅游區(qū)景點(diǎn)市場(chǎng)封鎖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，當(dāng)?shù)鼐用窈蛡€(gè)體經(jīng)營(yíng)者視景點(diǎn)為“自家私有”的現(xiàn)象比較普遍，乃至私收門票，停車費(fèi)甚至如廁費(fèi)等亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為常見。

三是市場(chǎng)交易秩序混亂，一些景點(diǎn)、農(nóng)家樂、旅客運(yùn)輸企業(yè)在提供服務(wù)時(shí)虛報(bào)價(jià)格，或者是采取價(jià)格捆綁和價(jià)格壟斷，侵害消費(fèi)者利益，旅游產(chǎn)品質(zhì)量堪憂，飲食衛(wèi)生服務(wù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督等。價(jià)格捆綁是較為突出的問題，環(huán)山帶旅游經(jīng)營(yíng)者通常將一些游人稀少的不著名景點(diǎn)和著名景點(diǎn)捆綁銷售，以賺取更多利潤(rùn)，或者在某些著名景點(diǎn)實(shí)行價(jià)格壟斷，肆意提高價(jià)格，侵害消費(fèi)者的利益。而以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)家樂遍布環(huán)山帶各個(gè)景點(diǎn)，是提供食宿的主要主體，雖然政府采取了很多措施來進(jìn)行規(guī)范，但仍有部分農(nóng)家樂未經(jīng)過行政監(jiān)管，飲食衛(wèi)生條件堪憂，監(jiān)督缺位。

1.3?秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)旅游中的社區(qū)居民參與隨意性較大，未形成機(jī)制

社區(qū)居民指生態(tài)旅游景觀存在地當(dāng)?shù)氐脑【用?，這些居民有些從事旅游經(jīng)營(yíng)，有些只是被動(dòng)地被卷入生態(tài)旅游活動(dòng)中，生態(tài)旅游區(qū)的一系列規(guī)章制度會(huì)對(duì)社區(qū)居民產(chǎn)生影響，對(duì)其行為進(jìn)行約束，旅游開發(fā)使很多外來文化滲入到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，對(duì)其原有文化是一種沖擊，景區(qū)開發(fā)會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來很大的外在競(jìng)爭(zhēng)壓力，會(huì)有越來越多的外地企業(yè)和務(wù)工人員被吸引而來，容易造成外在資本對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的壟斷，在實(shí)際中碰到有關(guān)政府部門、開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)生基于生態(tài)旅游景區(qū)開發(fā)產(chǎn)生的沖突，基本都是靠政府出面調(diào)解，給予一些適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償草草了事，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式也沒有規(guī)范，執(zhí)行起來比較混亂。特別是當(dāng)觸及當(dāng)?shù)鼐用窦w土地、個(gè)人承包土地、宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)時(shí)，往往會(huì)造成更大的沖突，甚至?xí)鹑后w性事件。即使此類事件訴諸法律途徑解決，人們所能依據(jù)的也是行政法、物權(quán)法和相關(guān)農(nóng)村集體土地的法律法規(guī)，這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，而生態(tài)旅游發(fā)展中的很多實(shí)例都具有特殊性，不能完全適用這些基本法的內(nèi)容，在現(xiàn)有立法存在空白的情況下需要通過政府的行政命令、政策和規(guī)范性文件來規(guī)范和處理。秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)旅游區(qū)橫跨關(guān)中平原大部，涉及的社區(qū)居民眾多，問題繁多，利益沖突多元，需要政府形成系統(tǒng)成熟的處理方案。

2?秦嶺北麓環(huán)山帶生態(tài)旅游法律問題的解決思路

在管理上，由于不同問題歸屬不同部門，管理起來比較混亂，鑒于秦嶺保護(hù)的重要地位，建議在西安市一級(jí)設(shè)立專門的秦嶺北麓環(huán)山帶保護(hù)及管理行政部門，專門負(fù)責(zé)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和旅游市場(chǎng)管理。此外，以上問題涉及的面較廣，性質(zhì)不同，適用法律也各不相同，需要根據(jù)各自的特點(diǎn)設(shè)計(jì)解決思路。

針對(duì)生態(tài)環(huán)境遭到破壞的現(xiàn)狀，各級(jí)政府或頒布法令或采取措施對(duì)環(huán)山帶沿線環(huán)境治理進(jìn)行了大的調(diào)整。但從實(shí)施來看，前文所提及的問題并沒有得到完全改善，本文認(rèn)為應(yīng)從不同的主體在環(huán)山帶生態(tài)旅游中的不同地位入手分別解決。政府，作為市場(chǎng)的管理者和監(jiān)督者，應(yīng)該繼續(xù)完善有關(guān)法規(guī)和政策，并且保持政策的連貫性和實(shí)施的連貫性，謹(jǐn)防朝令夕改或者有令不遵、實(shí)施不嚴(yán);政府行為應(yīng)堅(jiān)持依法行政，尤其是在項(xiàng)目的審批方面，應(yīng)綜合考慮包括環(huán)境因素在內(nèi)的多種因素，避免唯經(jīng)濟(jì)先、唯利益論。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的目的僅在于盈利，其行為的規(guī)范有賴于法律的完善和法律的實(shí)施;而對(duì)旅游者則可以通過宣傳、教育并加一定行政處罰手段來規(guī)范其行為。

針對(duì)市場(chǎng)秩序問題，首先，需要解決的地方保護(hù)主義而帶來的市場(chǎng)條款分割問題，環(huán)山帶生態(tài)旅游區(qū)涉及三個(gè)行政區(qū)域，多個(gè)縣市，需要采取區(qū)域合作的方式，實(shí)現(xiàn)三個(gè)區(qū)域政府的各級(jí)政府在市場(chǎng)管理中的聯(lián)動(dòng)，杜絕因市場(chǎng)條款分割而造成的市場(chǎng)混亂，最好由陜西省政府出臺(tái)《秦嶺北麓生態(tài)旅游條例》，專門規(guī)定市場(chǎng)的開發(fā)，運(yùn)行，政府有關(guān)部門的職能和分工，不同區(qū)域的合作與協(xié)調(diào)。其次，給民間資本進(jìn)入市場(chǎng)松綁，簡(jiǎn)化民間資本進(jìn)入的行政程序，按照法律規(guī)定踐行監(jiān)管，避免給企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)造成滋擾;同時(shí)，為民間資本融資提供便利條件，助力民間資本進(jìn)入市場(chǎng)，形成良好的市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)制。第三，制定個(gè)體旅游經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)綜合規(guī)范，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管，對(duì)于無證無照的一律予以行政處罰，有證有照的則按照相關(guān)規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督并定期培訓(xùn);明確城建、環(huán)保、工商等部門單獨(dú)執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法條件、權(quán)責(zé)和程序，依法行政。最后，針對(duì)生態(tài)旅游區(qū)社區(qū)居民參與問題，由于我國(guó)現(xiàn)有法律在生態(tài)旅游社區(qū)參與制度存在真空，在現(xiàn)有條件下，只有通過現(xiàn)有基礎(chǔ)法律來解決，在現(xiàn)有法律存在盲點(diǎn)的區(qū)域則需要規(guī)范性法律文件，需要政府通過行政命令、政策和規(guī)范性文件來規(guī)范和處理，陜西省目前尚無專門針對(duì)社區(qū)居民參與的相關(guān)法律制度，而陜西人傳統(tǒng)上較為保守，本土的感情深厚，針對(duì)景區(qū)占用集體土地、個(gè)人承包土地、宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)問題容易引起糾紛，一是設(shè)定法律程序，政府主管部門在設(shè)立、開發(fā)生態(tài)旅游景區(qū)的時(shí)候，先要與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民進(jìn)行協(xié)商，使社區(qū)居民充分了解其必要性，取得當(dāng)?shù)鼐用竦耐?，最好是能與當(dāng)?shù)鼐用裥纬衫婀餐w，獲得感情上的認(rèn)同，然后再按相關(guān)法律的規(guī)定征收、征用集體土地，獲得法律上的認(rèn)可。二是要通過立法明確征用土地后給予當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋匮a(bǔ)償金額、支付方式、支付期限等，以切實(shí)保證農(nóng)民的根本利益，目前很多旅游開發(fā)項(xiàng)目通過和村民委員會(huì)簽訂協(xié)議的方式來對(duì)村民進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)于補(bǔ)償合同的法律性質(zhì)應(yīng)根據(jù)主體性質(zhì)予以區(qū)分，避免政府在土地補(bǔ)償合同中既充當(dāng)裁判員又擔(dān)任運(yùn)動(dòng)員的局面發(fā)生。三是應(yīng)盡量發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用裨诰皡^(qū)的作用，一方面通過培訓(xùn)提高居民的素質(zhì)，另一方面根據(jù)經(jīng)營(yíng)需要在員工招聘時(shí)優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)鼐用?，已解決失地居民的生存問題，降低社會(huì)矛盾的發(fā)生率。四是賦予當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)某些重大事項(xiàng)決策權(quán)，分清責(zé)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)景區(qū)本身與周邊居民的和諧共處。

3?結(jié)論

近年來，隨著秦嶺北麓環(huán)山帶旅游區(qū)所在的各級(jí)政府的重視和規(guī)劃，秦嶺北麓的生態(tài)旅游基本按照有序、可持續(xù)發(fā)展的方向前進(jìn)，但是在運(yùn)行中仍然存在環(huán)境問題、市場(chǎng)運(yùn)行問題以及社區(qū)居民參與問題，這些問題在理論上并不具有特殊性，但在具體操作上仍有待于具體分析具體解決，需要以更耐心的態(tài)度采取更多的具有持續(xù)性的方法和手段才可以解決。

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