農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化立法研究

宋海博

摘 要：以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的集體資產(chǎn)股權(quán)量化為研究方向，通過歸納整理全國(guó)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化的相關(guān)立法規(guī)定，探討了地方試點(diǎn)地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化;立法;改革經(jīng)驗(yàn)

文章編號(hào)：1004-7026（2020）15-0046-03? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F832? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員從量化后的資產(chǎn)中獲得相應(yīng)份額，并以此份額作為收益分配的依據(jù)與基礎(chǔ)，進(jìn)而使農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，符合我國(guó)構(gòu)建權(quán)屬清晰、全能完整、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革趨勢(shì)[1]。在尚未頒布統(tǒng)一的立法規(guī)范時(shí)，獲得授權(quán)的省級(jí)地方政府可以先就量化規(guī)則進(jìn)行地方改革試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。但在地方實(shí)際操作過程中，存在股權(quán)配置標(biāo)準(zhǔn)不合理、量化范圍不清晰等問題，因此進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化立法研究有重要意義。

1? 地方試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)設(shè)置及其量化單位規(guī)范統(tǒng)計(jì)

1.1? 是否設(shè)置集體股作為股權(quán)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在股權(quán)量化時(shí)是否設(shè)置集體股應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過民主決議的方式討論決定。各地對(duì)于是否設(shè)置集體股，可采用自由民主討論型、限制民主討論型、分類討論型、替換設(shè)置型等方式?jīng)Q定[2]。

1.1.1? 自由民主討論型

以浙江省、山東省為代表的18個(gè)省份普遍規(guī)定以集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論的形式來選擇是否設(shè)置集體股，這也是對(duì)中央政策的延續(xù)選擇，如規(guī)定集體股可用于處置遺留問題、補(bǔ)繳稅費(fèi)、社會(huì)保障支出和必要的公益性支出。

1.1.2? 限制民主討論型

部分地方在規(guī)定是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定的同時(shí)，還在集體股所占股本總比、提取公益金等方面對(duì)集體股設(shè)置作出限制[3]。

一是集體股占比限制。集體股占比不得超過股本總額的15%～30%。如寧夏回族自治區(qū)規(guī)定集體股的設(shè)置最高不得超過總股額的15%，安徽省、吉林省規(guī)定集體股占總股本的比例一般不超過20%;黑龍江省、湖北省、天津市規(guī)定集體股的比例不得超過總股額的30%。

二是提取公益金限制。重慶市規(guī)定設(shè)置集體股的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇不提取額外的公積金或公益金，而是通過章程明確規(guī)定集體股收益的監(jiān)管和使用制度。

1.1.3? 分類討論型

天津市、上海市、寧夏回族自治區(qū)、遼寧省、黑龍江省等5地選擇根據(jù)自身特點(diǎn)，對(duì)發(fā)展差異的不同地區(qū)、不同農(nóng)村集體組織形式進(jìn)行分類討論。如黑龍江省、遼寧省依據(jù)量化地區(qū)是否實(shí)行村改居進(jìn)行分類;上海市根據(jù)是否撤村改制進(jìn)行分類;寧夏回族自治區(qū)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱、以農(nóng)業(yè)為主、負(fù)債較多的村，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定，可設(shè)置一定比例的集體股;天津市根據(jù)改革模式不同進(jìn)行分類，規(guī)定采用村集體資產(chǎn)股份合作改革模式的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置集體股，集體股比重不得高于總股本的30%，采用村集體土地股份合作改革模式的，應(yīng)當(dāng)按照集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地面積折算集體股[4]。

1.1.4? 替換公益金型

新疆維吾爾自治區(qū)、河北省選擇采取設(shè)立公益金的方式替代集體股的設(shè)立。河北省規(guī)定以提取集體收益分配中的公積金、公益金為主，具體提取比例或數(shù)額由成員（代表）會(huì)議民主討論決定。新疆維吾爾自治區(qū)規(guī)定，不設(shè)立集體股的，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表會(huì)議討論決定，可在利潤(rùn)總額中提取約40%的公益金、公積金。

1.2? 成員股設(shè)置及其特殊標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)量化中集體資產(chǎn)股份設(shè)置以成員股（個(gè)人股）為主，同時(shí)保留形式多樣的個(gè)人股的配置方式。根據(jù)福利分配的特性來按照人頭數(shù)量具體分配股份，此外部分地方存在如下特別股。

1.2.1? 農(nóng)齡股

農(nóng)齡股是依據(jù)農(nóng)民在本村從事生產(chǎn)的起止期限和年齡基礎(chǔ)上進(jìn)行折算的股權(quán)量化配置方法。目前貴州省、河北省、黑龍江省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、上海市、天津市、云南省、浙江省等10地在地方政策文件中對(duì)農(nóng)齡股設(shè)置予以支持。最為典型的地區(qū)是上海市，其在股權(quán)設(shè)置原則上按照農(nóng)齡作為分配收益的重要依據(jù)之一，以此對(duì)組織成員在集體資產(chǎn)中應(yīng)分配的份額進(jìn)行認(rèn)定，而并非按人頭平均分配股份。其他地方在設(shè)置成員股時(shí)，在平均按人頭分配股份的基礎(chǔ)上設(shè)置農(nóng)齡股作為可選擇的方案，根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置農(nóng)齡股[5]。

1.2.2? 貢獻(xiàn)股

在股份合作制企業(yè)股類構(gòu)成中，存在設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的、屬于優(yōu)先股性質(zhì)的勞動(dòng)貢獻(xiàn)股份。這是順應(yīng)我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，也是實(shí)現(xiàn)集體勞動(dòng)財(cái)富再分配的重要手段。各試點(diǎn)地方對(duì)是否設(shè)立貢獻(xiàn)股態(tài)度不一，以江蘇省、云南省為代表的地區(qū)鼓勵(lì)設(shè)置貢獻(xiàn)股。江蘇省規(guī)定可以設(shè)置勞齡股，根據(jù)勞動(dòng)貢獻(xiàn)因素合理確定分配系數(shù);上海市明確規(guī)定禁止設(shè)置干部股;其他地區(qū)則由集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主決議討論決定[6]。

2? 地方試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)量化范圍規(guī)范統(tǒng)計(jì)

2.1? 重點(diǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

《集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見》中指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)量化的重點(diǎn)是將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到本組織成員，作為其參與收益分配的依據(jù)。如安徽省、甘肅省規(guī)定對(duì)一些閑置或低效利用的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，包括集體興建或購(gòu)置的房屋、具有經(jīng)營(yíng)價(jià)值的各種建筑物和機(jī)械設(shè)備及財(cái)政資金投入但劃歸集體所有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等，折價(jià)入股經(jīng)營(yíng)主體;安徽省、貴州省、海南省、山西省規(guī)定各地方可以通過對(duì)自有大中型農(nóng)機(jī)具、資金、技術(shù)、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素進(jìn)行評(píng)估折價(jià)或協(xié)商后選擇性地進(jìn)行投資入股。

2.2? 資源性資產(chǎn)量化問題

個(gè)別地方將土地等資源性資產(chǎn)直接納入量化范圍。河南省積極推進(jìn)集體資產(chǎn)入股，將貧困村集體所有土地、林地、草地、荒山荒坡等資源資產(chǎn)評(píng)估入股，增加集體經(jīng)濟(jì)收入;湖北省規(guī)定實(shí)行家庭承包的資源性資產(chǎn)可作為重點(diǎn)納入折股量化范圍[7]。

部分地區(qū)有選擇性的將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)納入量化范圍。如安徽省、福建省規(guī)定對(duì)于尚未承包到戶、仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、園地、“四荒”地可以入股到家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體;安徽省、甘肅省、河南省、湖南省、遼寧省、山西省、四川省、西藏自治區(qū)、云南省、浙江省鼓勵(lì)與引導(dǎo)農(nóng)民將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體;甘肅省探索將能產(chǎn)生價(jià)值的民俗文化、自然風(fēng)光、古樹村落、休閑旅游等資源資產(chǎn)入股，按股比獲得分紅收益;福建省在礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)分離的基礎(chǔ)上，明確探礦權(quán)、采礦權(quán)的所有者、管理者、使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，健全探礦權(quán)、采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出資（入股）等權(quán)能，同時(shí)結(jié)合自身地域優(yōu)勢(shì)探索完善海域和無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能。

此外，重慶市建議對(duì)行政類、公共服務(wù)類非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和已經(jīng)確權(quán)到戶的農(nóng)村“三權(quán)”土地資產(chǎn)與集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地、農(nóng)民自留地等土地資產(chǎn)，原則上不再量化確權(quán)到戶，表示不宜納入量化范圍。

2.3? 非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化問題

安徽省、重慶市、福建省、甘肅省、江蘇省、上海市等地規(guī)定非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)屬于不宜折股量化到戶的范疇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其不同投資來源和有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)。同時(shí)，部分地方規(guī)定非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可以量化。如黑龍江省規(guī)定應(yīng)當(dāng)將探索集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的有效機(jī)制作為工作重點(diǎn)，為組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)，在原則上不宜將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)參與折股量化，即使對(duì)個(gè)別增值潛力大參加折股量化的，也應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織管理;海南省規(guī)定非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)獲得的收益應(yīng)及時(shí)作為重點(diǎn)納入折股量化范圍[8]。

2.4? 其他資產(chǎn)量化

除了上述類型的討論之外，個(gè)別地方還對(duì)其他類型的財(cái)政支農(nóng)資金，即相關(guān)建設(shè)投入形成的資產(chǎn)，納入量化范圍。

2.4.1? 財(cái)政支農(nóng)資產(chǎn)量化

安徽省、福建省、貴州省、河北省、湖南省、江西省、吉林省、遼寧省、山西省、四川省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、云南省規(guī)定各級(jí)財(cái)政投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展類、扶持類資金，如果存在不改變資金使用性質(zhì)和用途并且符合政策要求的情況，則可以將其入股量化為村集體和農(nóng)民持有資金，以獲得股份收益。青海省探索政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并量化為集體成員股份的辦法，增加農(nóng)牧民財(cái)產(chǎn)性收入。

2.4.2? 涉農(nóng)資金投入建設(shè)形成資產(chǎn)量化

河北省、河南省、湖南省、江西省、吉林省、遼寧省、四川省、西藏自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、云南省規(guī)定，在確保不改變用途的情況下，可以將在設(shè)施農(nóng)業(yè)、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)中投入的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金涉農(nóng)資金與其他涉農(nóng)資金進(jìn)行條件審查，將符合條件的部分折股量化。

3? 試點(diǎn)地區(qū)股權(quán)量化問題分析

3.1? 集體股設(shè)置問題分析

集體股是集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員作為股東共同行使對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)量化份額的所有權(quán)，體現(xiàn)了社會(huì)主義公有制的核心要義，但目前仍存在設(shè)置不完善導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)歸屬不清、再分配隱患等現(xiàn)象。部分試點(diǎn)地區(qū)不鼓勵(lì)設(shè)置集體股的行為對(duì)集體股緩解集體組織社會(huì)性支出、提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的作用存在一定忽視，對(duì)其設(shè)置不妥所生的隱患則可以通過地方省份正在試行的集體股占比限制、替代性制度設(shè)計(jì)（如公積金制度）等途徑進(jìn)行必要預(yù)防與適當(dāng)排除。

3.2? 農(nóng)齡股與貢獻(xiàn)股設(shè)置問題分析

農(nóng)齡股與貢獻(xiàn)股作為個(gè)人股的特殊存在形式，在設(shè)置過程中存在爭(zhēng)議。對(duì)于設(shè)置農(nóng)齡股的集體組織，組織內(nèi)成員積累的勞動(dòng)成果與其長(zhǎng)期生活在組織內(nèi)部并圍繞進(jìn)行生產(chǎn)與生活所產(chǎn)生的集體資產(chǎn)緊密聯(lián)系。將農(nóng)齡作為折股量化依據(jù)，不僅符合集體成員的共識(shí)，更能夠調(diào)動(dòng)成員的勞動(dòng)積極性。而貢獻(xiàn)股是集體組織成員勞動(dòng)貢獻(xiàn)積累的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力價(jià)值的重要方式，因此也具有設(shè)置的必要性。

就如何設(shè)置農(nóng)齡股及貢獻(xiàn)股提供如下思路。在設(shè)置農(nóng)齡股作為量化標(biāo)準(zhǔn)之一時(shí)，同時(shí)還要完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，如成立農(nóng)齡核實(shí)工作組，制訂工作程序和操作細(xì)則，準(zhǔn)確計(jì)算農(nóng)齡起止日期，落實(shí)農(nóng)齡登記制度。在設(shè)置貢獻(xiàn)股過程中，要著重考慮歷年來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織干部的切實(shí)貢獻(xiàn)，切忌把貢獻(xiàn)股變成干部特權(quán)股。在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，結(jié)合干部任職年限、職務(wù)級(jí)別及貢獻(xiàn)經(jīng)歷等多重因素設(shè)計(jì)全面的考核標(biāo)準(zhǔn)。

3.3? 資源性資產(chǎn)折股量化問題分析

將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)納入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)量化范圍是各地試點(diǎn)的首要選擇，但就農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)是否應(yīng)納入折股量化范圍及如何納入范圍成為了實(shí)踐中地方試點(diǎn)的一項(xiàng)難題。

目前我國(guó)正處于“三權(quán)分置”改革階段，將農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分別處理，發(fā)揮農(nóng)地資源經(jīng)濟(jì)效益最大化的優(yōu)勢(shì)。因此，以農(nóng)民所有的土地、森林、山嶺、草原為代表的資源性資產(chǎn)在股權(quán)量化時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下思路。

首先，堅(jiān)持將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包權(quán)分離對(duì)待，將土地承包權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織的社員權(quán)利。

其次，明確土地承包權(quán)不得折股量化。因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)特征與可流動(dòng)性存在根本上的區(qū)別，通過立法強(qiáng)制性地將土地承包權(quán)進(jìn)行股份化的處理會(huì)與我國(guó)現(xiàn)有制度體系產(chǎn)生悖論。

再次，允許將分離后的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入折股量化范圍，這種解決方式也在地方省份試點(diǎn)的實(shí)踐中得到了驗(yàn)證。

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