對非主要農作物品種登記制度的探討

孫海艷

（全國農業(yè)技術推廣服務中心，北京 100125）

自《非主要農作物品種登記辦法》（以下簡稱《登記辦法》）頒布實施以來，各省種子管理部門高度重視，始終堅持“放管服”改革精神，始終堅守制度設立初心，不斷完善登記受理審查機制，依法謀劃和探索建立品種登記事后管理技術，并采取多種形式開展普法宣傳，有效規(guī)范了非主要農作物種子市場秩序，有力促進了非主要農作物種業(yè)健康發(fā)展。

1 品種登記制度實施取得初步成效

1.1 建立了品種管理信息線索與服務索引通過品種登記情況分析，獲取了各作物品種特征特性和選育推廣等信息，為種業(yè)管理決策提供了參考。同時，申請登記的品種中，不乏地方特色品種、國外引進品種、新選育品種等優(yōu)質資源，通過提交種子樣品，收集保藏了2 萬份品種資源，為種子市場監(jiān)管和種業(yè)科技創(chuàng)新提供了重要的技術基礎。種子技術部門還針對當前病蟲害等嚴重危害，分析登記品種和申請主體結構等，制定了諸如向日葵抗列當品種評價等相關方案措施，為社會提供更有針對性、更加優(yōu)質的公共服務。

1.2 基本解決了“一名多品”市場混亂問題省部兩級嚴格按照《登記辦法》和指南要求，依法審查品種登記申請材料，特別是針對當前市場品種命名混亂問題，充分利用現(xiàn)代信息技術，自動檢索排查品種審定、保護與登記庫間及省際間近似名稱品種，杜絕了申請登記品種與已有品種名稱重復、夸大宣傳、“傍大款”等問題，有效規(guī)范了品種命名，及時阻止了擾亂種子市場秩序行為。

1.3 研究探索了品種登記事后監(jiān)管技術根據(jù)《登記辦法》第二十五條，依法謀劃和探索部分作物品種登記驗證技術。按照“重點先行、試點開路”的原則，率先開展向日葵、甜菜、小西瓜品種登記驗證試驗，布局23 個試驗點，抽樣選取377 個品種，每個作物選定能反映品種商品價值和經(jīng)濟價值的7～10 個性狀，驗證重要性狀與登記信息的吻合度，基本掌握了品種登記的真實情況。同時，通過實踐探索，初步構建了驗證技術體系框架，為今后啟動品種登記事后管理提供了技術儲備。

1.4 引領促進了登記作物種業(yè)健康發(fā)展以品種登記為切入點，前接科研進展，后延產業(yè)需求，搭建科研與市場對接平臺，引領登記作物品種創(chuàng)新方向。每年編印29 種登記作物品種發(fā)展分析報告，每年舉辦全國及區(qū)域性品種展示評價現(xiàn)場會，加快科技成果轉化，加速優(yōu)良品種應用，服務行業(yè)發(fā)展和農民看禾選種。

2 當前品種登記實施存在的問題

品種登記作為一項新設立的制度，一項建立在誠信基礎上的管理制度，在具體實施過程中還存在不少問題，主要表現(xiàn)在3 個方面。

2.1 “一品多名”問題尚不能有效避免根據(jù)《登記辦法》，申請登記的品種應具備特異性、一致性、穩(wěn)定性。但由于部分申請者缺乏誠信，有的登記品種分離嚴重，甚至將不育系申請了登記，特別是在品種特異性方面，因為全國品種特異性分子快速鑒定平臺還未建立起來，申請者又受自身能力所限，無法知曉市場上銷售多年的品種是否已經(jīng)登記，登記的品種可能存在“一品多名”問題。

2.2 登記申請材料科學性尚不能保證按照登記指南，對于新選育品種，申請者認為自身有能力就可開展品質、抗病性、轉基因和DUS 測試。從提交的登記申請材料看，不少是申請者自行出具的結果報告，其中有的申請者不具備相應的技術能力和水平，其測試和檢測結果缺乏可信性。同時，在品種登記過程中，仍存在不少品種性狀表述不規(guī)范不合理、品種命名不符合《農業(yè)植物品種命名規(guī)定》、品種實際表現(xiàn)與登記信息不吻合等問題，這些均影響了品種登記的嚴肅性和權威性。

2.3 品種登記事后監(jiān)管尚未發(fā)揮作用“放管服”是品種登記設立與實施的基本遵循。但在放權的同時，事中事后監(jiān)管這方面尚未硬起來，多數(shù)省份的管理僅處在事前登記許可環(huán)節(jié)，涉及事后監(jiān)管方面，比如對于品種登記申請文件、種子樣品等不真實的管理制度還沒有研究建立，對于未登先推等市場違法行為的治理還未提上重要議程，嚴重影響了品種登記制度的法律效果。

3 有關問題探討與建議

品種登記制度設立之初，旨在解決“一品多名、一名多品”等擾亂市場秩序問題，鼓勵育種創(chuàng)新和保護育種者權益，補齊非主要農作物種業(yè)發(fā)展短板。對照這個初衷，對標現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展使命任務，對現(xiàn)行的品種登記制度及今后發(fā)展方向進行探討分析。

3.1 關于進一步明確品種登記范疇問題這是品種登記申請者和種子執(zhí)法部門最關心的問題，也是品種登記制度設立最基本的法律問題。對此，《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）第二十二和第二十三條有明確規(guī)定：“列入非主要農作物登記目錄的品種，在推廣前應當?shù)怯?。應當?shù)怯浀霓r作物品種未經(jīng)登記的，不得發(fā)布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售[1-2]”。但在解讀細化上還不夠清晰。一是在品種登記辦法宣貫中，認為品種進入市場前，如果要推廣，就必須登記；如果要銷售（不以登記品種名義），就可以不用登記。二是在全國人大常委會委員劉振偉等主編的《種子法導讀》中，對此解讀是“該品種的種子在市場上準備向用種者或農民推廣銷售時，則必須通過品種登記，才是合法的行為。如果育種者培育出或引進一個新品種不準備向用種者或農民推廣銷售，而是作為品種向其他育種者進行轉讓、交換或銷售的，則可以不申請登記”。前者解讀認為，品種登記不是品種進入市場的強制性登記，而后者解讀為品種登記是品種進入市場的強制性登記。對照品種登記制度設立初衷，后者更能有力實現(xiàn)品種管理目標，前者易給執(zhí)法部門帶來何為推廣、何為銷售的困惑，且目前尚沒有對推廣與銷售進行司法界定。

3.2 關于改進完善現(xiàn)行法律框架下品種登記制度在當前《種子法》對品種登記制度的法律規(guī)定框架下，針對實施過程中存在的問題，按照種業(yè)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設要求，建議在堅持“放管服”基本遵循下，加強4 個方面建設，切實發(fā)揮品種登記制度應有的作用。

3.2.1 落實品種登記底線要求任何一個納入登記目錄的品種材料都可以登記并不是登記管理的本意；只有具備“特異性、一致性、穩(wěn)定性”的品種才能申請登記，這是設立品種登記制度用以實現(xiàn)建立品種身份證、保護和激發(fā)育種創(chuàng)新目標的根本，是品種登記的底線要求。然而，這個底線要求僅體現(xiàn)在紙面規(guī)定上，還沒有得到有效落實。建議在具體操作層面，對于品種“一致性、穩(wěn)定性”，可由申請者通過田間試驗自行判斷，并向政府機關出具相關證明材料即可；但在“特異性”判斷上，由于申請者自身局限，應在建立的全國統(tǒng)一鑒定平臺上開展，以確保登記品種的唯一性。為提高鑒定效率，建議采用DNA 指紋技術與DUS 測試相結合的方式，即經(jīng)全國統(tǒng)一的DAN 指紋鑒定或DUS 測試具備品種特異性的，可直接判定品種符合唯一性要求；倘若DNA指紋鑒定與已申請登記品種相同，再經(jīng)DUS 測試比對后，發(fā)現(xiàn)存在差異的，也可判定品種符合要求。但受目前分子水平鑒定技術限制，品種登記后，若發(fā)現(xiàn)與已有登記品種在田間表現(xiàn)上確實相同，應撤銷其登記。

3.2.2 提高申請材料真實可信度試驗由申請者自行開展，而不是由國家統(tǒng)一組織，這是品種登記制度與審定制度最大的區(qū)別，也是簡政放權的具體體現(xiàn)。根據(jù)品種登記申請材料要求，新選育品種申請登記的，申請者應提供品種適應性、品質分析、抗病性鑒定、轉基因成分檢測等說明材料，以及DUS 測試報告，對于涉及的試驗、檢測等，應由具備相應條件和能力的單位組織。但從實際操作看，品質分析、抗病性鑒定、轉基因成分檢測等，對申請者的專業(yè)技術和設備條件要求較高。申請者應具備什么樣的條件和能力，哪些單位具備這些試驗、檢測條件和能力，《登記辦法》和品種登記指南中并沒有明確規(guī)定。在當前行業(yè)自律和誠信建設有待進一步加強的情況下，建議明確細化管理要求，比如對于田間適應性試驗，在申請者開展品種田間試驗過程中，省級種子管理部門可進行隨機現(xiàn)場抽查；對于品質分析、抗病性鑒定、轉基因成分檢測等，統(tǒng)籌細分作物和檢測事項，明確開展這些檢測技術的單位條件和能力要求，并通過認證或考核等方式確定由真正具備條件的申請者或相關單位來開展。

3.2.3 細化品種登記事后監(jiān)管措施國務院“放管服”改革會議多次強調，“只有管得好，才能放得開，也只有放得下、減下去，政府才有更多的精力創(chuàng)新和加強事中事后監(jiān)管。如果說放權是割肉，檢驗的是政府自我革命的勇氣，那么監(jiān)管要創(chuàng)新，考驗的是各級政府的智慧和能力。在放權的同時，事中事后監(jiān)管這一手必須硬起來”。目前，專門針對品種登記的事后監(jiān)管尚未啟動。根據(jù)全國農業(yè)技術推廣中心選擇部分作物品種開展驗證試驗反映出的品種登記真實性情況看，應盡快在《登記辦法》中明確登記事后的管理措施，特別是應依據(jù)《種子法》，細化“對已登記品種存在申請文件、種子樣品不實的”鑒定措施，防止事前也放、事后也放、全過程一放了之，達不到制度設計初衷的法律效果。對于品種登記事后管理措施，建議依法謀劃和建立品種登記事后驗證監(jiān)管制度，即采取“雙隨機一公開”方式，抽取登記品種，驗證品種登記信息的真實性，對于品種重要特征特性實際表現(xiàn)與登記信息不吻合的，按法律規(guī)定進行撤銷，并向社會公開，與信用監(jiān)管有效銜接。由于全國是一個統(tǒng)一開放的大市場，品種種植推廣涉及跨省的不同生態(tài)區(qū)域，可以按照“誰審批、誰監(jiān)管”和“部級統(tǒng)籌、屬地主管、省際協(xié)管、結果互認”的原則，聯(lián)合開展品種登記驗證管理，對抽查發(fā)現(xiàn)的違法失信行為依法實施聯(lián)合懲戒。

3.2.4 加大品種登記市場監(jiān)管力度種子市場監(jiān)管是品種登記事后監(jiān)管的另一舉措，是品種登記梯次接續(xù)的根本保障，也是品種登記能否實現(xiàn)預期總目標的關鍵。針對市場上大量品種“未登先推”的現(xiàn)狀，建議加大品種登記宣貫，界定“未登先推”違法行為，開展以應登記而未登記品種為重點的專項治理檢查，嚴厲打擊違法銷售行為，并聯(lián)合公安、工商等部門，建立高密度、多頻次的種子市場監(jiān)管機制，倒逼品種規(guī)范經(jīng)營。

3.3 關于再設計《種子法》中品種登記制度的構想品種登記與審定都是《種子法》框架下的品種管理制度。兩者目標一致，均為保障國家糧食安全、生物安全、食品安全、種業(yè)安全提供品種支撐。但兩者在事前管理上存在明顯不同。品種登記是一項行政許可事項，由政府部門根據(jù)書面申請材料對品種入市進行許可；而品種審定是由專業(yè)機構即品種審定委員會，按照標準對統(tǒng)一組織的試驗結果進行品種入市審定。同為品種管理制度，管理主體和性質不同，決定了不同的管理效果。倘若再修改品種登記制度，建議在深化“放管服”改革的道路上，再向前邁進一步，實行專業(yè)委員會負責制，即將現(xiàn)行的由政府部門負責的登記許可轉為由專業(yè)機構負責的審查登記制。主要基于3 點：（1）登記只進行書面審查，即形式審查，政府部門負責這種形式審查，公告的品種信息存在政府為其背書的嫌疑，容易誤導消費者。（2）依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其行為[3]。但品種登記許可是申請者獲得品種登記后，其他單位或個人也有權經(jīng)營這個品種，因此這種許可不同于《行政許可法》中的許可事項。（3）根據(jù)2004 年《漁業(yè)法》修法背景提出的“有些事項，屬于專門領域的事項，靠專業(yè)機構鑒定就可以了，政府沒有必要介入。如水產新品種經(jīng)審定委員會審定后，由行政主管部門批準改為經(jīng)行政主管部門發(fā)布”。品種登記與審定一樣，屬于專門領域的事項，其負責主體可以是專業(yè)委員會。