核發(fā)排污許可證與第二次全國(guó)污染源普查工作銜接探析
——基于四川省畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證和第二次全國(guó)污染源普查農(nóng)業(yè)源工作

謝 琴，王維竹，盧 墨

(1.四川省宜賓市珙縣生態(tài)環(huán)境局，四川 珙縣 644500；2.四川省第二次全國(guó)污染源普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，四川 成都 610041； 3.四川極潔環(huán)保科技有限公司，四川 成都 610300))

1 前言

全面實(shí)施控制污染物排放許可制，是黨中央、國(guó)務(wù)院深化改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的重要部署。銜接整合各項(xiàng)環(huán)境管理基礎(chǔ)制度，建立起以排污許可制度為核心的固定污染源環(huán)境管理制度體系，能提高環(huán)境保護(hù)行政管理工作質(zhì)效，也能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)[1]。第二次全國(guó)污染源普查(以下簡(jiǎn)稱二污普)是重大的國(guó)情調(diào)查，是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性工作。做好與排污許可證核發(fā)工作的銜接，能延續(xù)污染源普查數(shù)據(jù)生命力，減少環(huán)境主管部門工作量和工作難度。此外，四川作為農(nóng)業(yè)大省，各類農(nóng)業(yè)污染物產(chǎn)排量巨大，對(duì)生態(tài)環(huán)境影響大，做好畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證核發(fā)工作與二污普農(nóng)業(yè)源工作的銜接，為加快推進(jìn)排污許可證核發(fā)進(jìn)度，貫徹落實(shí)固定污染源全生命周期的“一證式”監(jiān)管，做好四川省農(nóng)業(yè)污染源管控具有重要意義。

2 排污許可制度與二污普銜接比較

2.1 排污許可制度和二污普不同點(diǎn)

2.1.1 實(shí)施目的 二污普目的是摸清各類污染源基本情況，了解污染源數(shù)量、結(jié)構(gòu)和分布狀況，掌握全市、區(qū)域、流域、行業(yè)污染物產(chǎn)生、排放和處理情況，服務(wù)環(huán)境與發(fā)展綜合決策提供依據(jù)等，是以政府主導(dǎo)為主，涉及面廣，參與人員多，工作協(xié)調(diào)難度大；排污許可制度是生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)的環(huán)境管理工作，專業(yè)性強(qiáng)，行業(yè)類別明顯，指標(biāo)劃分細(xì)致。

2.1.2 工作對(duì)象 二污普普查對(duì)象為行政轄區(qū)內(nèi)有污染源的單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，分工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源、生活污染源、集中式污染治理設(shè)施和移動(dòng)源等五大源進(jìn)行普查；排污許可制度針對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。二污普通過(guò)核算得出地區(qū)各類污染物排放總量，能夠反映出地區(qū)整體環(huán)境水平；排污許可對(duì)名錄內(nèi)涉及的污染源，采取重點(diǎn)管理、簡(jiǎn)化管理、登記管理的不同方式，服務(wù)于污染物總量控制。

2.2 排污許可制度和二污普的共識(shí)點(diǎn)

2.2.1 筑牢以排污許可制度為核心的“同心圓” 排污許可制度是環(huán)境管理的基礎(chǔ)核心地位，目的就是將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，成為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)[2-3]。鄒世英[4]等指出，排污許可制度在實(shí)施過(guò)程中，存在基礎(chǔ)核心地位不突出，沒(méi)有有效銜接，環(huán)境管理制度交叉并行，污染源“多頭管理”，降低了行政質(zhì)效。特別是工業(yè)企業(yè)、畜禽養(yǎng)殖等固定污染源的污染排放是我國(guó)環(huán)境污染的主要來(lái)源，是我國(guó)對(duì)固定污染源監(jiān)管的重中之重。但是，當(dāng)前推進(jìn)排污許可制度工作進(jìn)展緩慢，需要其他環(huán)境管理制度做好支撐，尤其是充分利用二污普成果，樹立以排污許可制度為環(huán)境基礎(chǔ)管理核心的“同心圓”。

2.2.2 回歸以固定污染源環(huán)境管理為核心的“落腳點(diǎn)” 排污許可證制度是以排污許可證為載體，重塑污染源管理體系，強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)管，形成更為便捷、高效的管理方式，實(shí)現(xiàn)“一證式”管理模式[5]。大型固定污染源基本實(shí)現(xiàn)了全生產(chǎn)線中控系統(tǒng)控制管理，將環(huán)境管理要求落實(shí)到企業(yè)的各個(gè)層次，將環(huán)境管理措施分解到生產(chǎn)過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)，可分行業(yè)、分規(guī)模、分生產(chǎn)工藝流程分步實(shí)施，能夠滿足以核發(fā)排污許可證的環(huán)境管理模式的需求[6]。要實(shí)現(xiàn)二污普成果開發(fā)應(yīng)用與排污許可制度的有機(jī)銜接、有效銜接，既要做好制度層面的總體設(shè)計(jì)，又要做好基礎(chǔ)層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)銜接設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源全生命周期的“一證式”監(jiān)管，形成最優(yōu)化環(huán)境管理模式，回歸以固定污染源環(huán)境管理為核心的“落腳點(diǎn)”[3]。

2.2.3 構(gòu)建以信息化平臺(tái)建設(shè)為核心的“一張圖” 生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)類型多、應(yīng)用價(jià)值高，發(fā)展速度快，是新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)，已經(jīng)成為了我們的國(guó)家戰(zhàn)略[7-8〗。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，習(xí)近平總書記明確指出，要推進(jìn)全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，開展生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)分析。建設(shè)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)，推動(dòng)信息化建設(shè)，推動(dòng)跨部門生態(tài)環(huán)境信息共享，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，構(gòu)建以信息化平臺(tái)建設(shè)為核心的“一張圖”[9-11]。目前，二污普數(shù)據(jù)采集與管理系統(tǒng)結(jié)合各類污染源的特點(diǎn)、不同行業(yè)特點(diǎn)、全國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)是對(duì)排污許可證的申領(lǐng)已及證后的管理實(shí)施信息化，對(duì)排污許可的申請(qǐng)、核定、審批、公示、發(fā)放、證后的管理等流程進(jìn)行管理。兩個(gè)系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，不同人員管理，需要加快推進(jìn)固定污染源統(tǒng)一數(shù)據(jù)建設(shè)，抓住整合全國(guó)污染源普查數(shù)據(jù)采集與管理系統(tǒng)和全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)的重要契機(jī)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通[12-14]。

3 核發(fā)排污許可證和二污普銜接面臨的困難

2019年，生態(tài)環(huán)境部開展排污許可證清理整頓試點(diǎn)工作過(guò)程中，認(rèn)識(shí)到二污普清查名錄冊(cè)等數(shù)據(jù)對(duì)核發(fā)排污許可證起到較大幫助，但由于核發(fā)排污許可證和二污普法律依據(jù)不同，參照標(biāo)準(zhǔn)不同，工作人員不同，使用系統(tǒng)不同，致使二者工作銜接有一定困難和問(wèn)題[15]。

3.1 普查時(shí)間不統(tǒng)一，產(chǎn)排污系數(shù)不一致，行業(yè)類別有調(diào)整

二污普時(shí)期資料為2017年度資料，因而2018年新增企業(yè)并未納入。新排污許可證從2017年開始核發(fā)，計(jì)劃于2020年全部核發(fā)完成，缺乏2018年及以后新建的畜禽養(yǎng)殖戶名錄，需補(bǔ)充名錄；排污許可制度使用的產(chǎn)排系數(shù)也與二污普使用的系數(shù)不一致，導(dǎo)致最終的產(chǎn)排量也不一樣。二污普依托的是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(2017年)，將生活源、移動(dòng)源和規(guī)模以上和規(guī)模以下農(nóng)業(yè)源均納入了普查范圍。排污許可制度前期依據(jù)也是2017年版的名錄分類別進(jìn)行管理核發(fā)，后面經(jīng)過(guò)名錄修訂完善，出臺(tái)了《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》，涉及108個(gè)行業(yè)(國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類中49個(gè)大類、212個(gè)種類、706個(gè)小類)和4個(gè)通用工序，比2017年版增加了30個(gè)行業(yè)類別，與二污普行業(yè)類別劃分不一致。

3.2 管理方式有調(diào)整

排污許可制度規(guī)定，涉及通用工序的固定源應(yīng)當(dāng)對(duì)其涉及的通用工序申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證或者填報(bào)排污登記表。例如：有鍋爐的酒店，應(yīng)根據(jù)鍋爐的管理類別申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證或者填報(bào)排污登記表。而第2次全國(guó)污染源普查規(guī)定，酒店鍋爐屬于生活源的非工業(yè)源鍋爐，也要單獨(dú)填報(bào)，納入統(tǒng)一核算大氣排放量。此外，二污普是按照清查建庫(kù)、入戶調(diào)查、產(chǎn)排系數(shù)核算等階段開展工作的，一環(huán)扣一環(huán)，一步一步生成普查成果。排污許可制度是按照行業(yè)類別進(jìn)行分類管控，管理思路和方式方法與第2次全國(guó)污染源普查不一致。

4 四川省畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證和二污普農(nóng)業(yè)源差異性比較

2019年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布實(shí)施《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范畜禽養(yǎng)殖行業(yè)》(HJ 1029-2019)，主要用于指導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的排污單位填報(bào)《排污許可證申請(qǐng)表》，填報(bào)相關(guān)申請(qǐng)信息，并指導(dǎo)核發(fā)部門核發(fā)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證。2019年底，四川省對(duì)普查對(duì)象開展了入戶調(diào)查，經(jīng)確認(rèn)核實(shí)，共計(jì)有14911個(gè)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)。這對(duì)四川省核發(fā)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證是一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)，必須有效銜接二污普工作，明確工作差異性，減少發(fā)證工作量，佐證核查數(shù)據(jù)。

4.1 工作程序

二污普農(nóng)業(yè)源分為：清查建庫(kù)階段，由省污普辦(四川省生態(tài)環(huán)境廳)牽頭負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)部門參與，形成統(tǒng)一的清查名錄冊(cè)。入戶調(diào)查階段，由省污普辦負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖業(yè)源，開展畜禽種類、養(yǎng)殖情況、糞污產(chǎn)生和處理情況調(diào)查。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)掌握種植業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中主要污染物流失量、產(chǎn)生量、排放量及其去向，查清地膜的使用量和殘留量、秸稈的產(chǎn)生量和利用量。產(chǎn)排污核算階段，省污普辦牽頭負(fù)責(zé)產(chǎn)排污核算，農(nóng)業(yè)部門參與數(shù)據(jù)審核。排污許可證前期通過(guò)開展固定污染源清理整頓，落實(shí)“摸、排、分、清”4項(xiàng)工作任務(wù)，清理無(wú)證排污單位，全面摸清固定污染源底數(shù)，再針對(duì)納入固定污染源發(fā)證和登記清單的排污單位，進(jìn)行分類處置。

4.2 工作范圍

二污普農(nóng)業(yè)源包括：種植業(yè)源、畜禽養(yǎng)殖業(yè)源、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)以及地膜、秸稈和農(nóng)業(yè)污染源的產(chǎn)排情況。其中，畜禽養(yǎng)殖業(yè)源是開展畜禽種類、養(yǎng)殖情況、糞污產(chǎn)生和處理情況調(diào)查；核發(fā)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證時(shí)，涉及畜禽養(yǎng)殖的行業(yè)類別為畜牧業(yè)，包括牲畜飼養(yǎng)、家禽飼養(yǎng)和其他畜牧業(yè)。根據(jù)《四川省畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)》確定是否為規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)。其他畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))飼養(yǎng)的其他畜種可根據(jù)生產(chǎn)特點(diǎn)按照豬當(dāng)量換算方法參照?qǐng)?zhí)行。

4.3 數(shù)據(jù)填報(bào)及審核

二污普農(nóng)業(yè)源通過(guò)詳細(xì)審核畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)關(guān)鍵指標(biāo)，包括：區(qū)劃代碼、養(yǎng)殖種類、圈舍消毒方式、原水存儲(chǔ)設(shè)施、尿液廢水處理設(shè)施、尿液廢水處理利用方式比例、糞便存儲(chǔ)設(shè)施、糞便廢水處理利用方式比例、受納水體名稱、生豬全年出欄量(頭)，以及多方比對(duì)，重點(diǎn)關(guān)注全省畜禽養(yǎng)殖量與2017年肉產(chǎn)量數(shù)據(jù)、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)糞便等污染物綜合利用率與2017年有關(guān)數(shù)據(jù)等，開展普查數(shù)據(jù)填報(bào)及審核，確保普查數(shù)據(jù)真實(shí)、全面、準(zhǔn)確。核發(fā)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污許可證時(shí)，審核要點(diǎn)包括：一是明確養(yǎng)殖場(chǎng)規(guī)模，是否有外排口或加熱鍋爐。有鍋爐設(shè)施的畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污單位，鍋爐的廢氣產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)、污染物及污染治理設(shè)施信息按照《排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范鍋爐》(HJ 953)中的相關(guān)要求填報(bào)[16]；無(wú)鍋爐設(shè)施的畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污單位，不需要填報(bào)廢氣產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)、污染物及污染治理設(shè)施信息表，關(guān)于廢氣的相關(guān)信息分別在大氣污染物無(wú)組織排放信息表和畜禽養(yǎng)殖行業(yè)無(wú)組織排放控制要求表格中填報(bào)。二是畜禽養(yǎng)殖行業(yè)排污單位在選擇行業(yè)類別時(shí)應(yīng)選擇國(guó)民經(jīng)濟(jì)代碼的小類。三是已納入二污普清單的無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)人或家庭畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，但未納入排污許可分類管理名錄的，由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一登記，標(biāo)記為“無(wú)實(shí)體企業(yè)類”，不再要求由個(gè)人或家庭業(yè)主進(jìn)行登記；對(duì)于未納入二污普清單的，規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)按名錄要求發(fā)證或登記，非規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)不納入排污許可管理。

核發(fā)排污許可證和第2次全國(guó)污染源普查是對(duì)固定污染源管控的兩項(xiàng)重要舉措，二者工作內(nèi)容和范圍有共同點(diǎn)，工作方式有共通性。但是，由于參照標(biāo)準(zhǔn)、參與人員和開展時(shí)間不一致，存在不一致甚至相互沖突點(diǎn)，需要進(jìn)一步做好細(xì)化梳理，區(qū)分差異性，做好工作銜接，為開展排污許可證核發(fā)工作推進(jìn)工作進(jìn)度，減少重復(fù)勞動(dòng)，提高工作質(zhì)效，助力共同打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)做出貢獻(xiàn)。