我國城市綜合體安全面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策

周曉峰 朱偉

摘 要：隨著我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市綜合體在對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展產(chǎn)生重大推動(dòng)作用的同時(shí)，暴露出許多安全管理問題，安全監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)也越來越大。文章對(duì)安全視角下的城市綜合體概念進(jìn)行了剖析，從人、機(jī)、物、環(huán)、管五個(gè)方面對(duì)城市綜合體的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，針對(duì)我國城市綜合體安全監(jiān)管中存在的主要問題構(gòu)建了基于風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任矩陣，最后提出了提高城市綜合體安全監(jiān)管水平的建議。

關(guān)鍵詞：城市綜合體;安全監(jiān)管;對(duì)策

中圖分類號(hào)：TU247： C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10. 19881/j. cnki. 10063676. 2020. 11. 04

城市綜合體一般來說是將商業(yè)、辦公、居住、旅店、展覽、餐飲、會(huì)議、文娛、交通等三項(xiàng)以上的城市功能進(jìn)行組合，并在各部分間建立一種相互依存、相互助益的能動(dòng)關(guān)系，從而形成一個(gè)功能多、效率高、復(fù)雜且多元統(tǒng)一的建筑群落。它擁有高可達(dá)性、整體統(tǒng)一性、功能復(fù)合性、空間連續(xù)性、土地使用均衡性、內(nèi)外部關(guān)系完整性、強(qiáng)大的對(duì)外輻射性、升值快等優(yōu)勢(shì)。然而其內(nèi)外部超大空間尺度、通道樹型體系、建設(shè)快、數(shù)量多、規(guī)模大、功能組合復(fù)雜、聚合功能細(xì)分等特點(diǎn)[1]，為城市綜合體的安全監(jiān)管帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)！

一、研究背景

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》要求各有關(guān)部門建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題;2015年中央城市工作會(huì)議指出“要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域”; 《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》對(duì)于改進(jìn)城市綜合體安全監(jiān)管有著重要的指導(dǎo)意義;黨的十九大報(bào)告中指出，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。習(xí)近平總書記曾指出“公共安全是最基本的民生”，要“樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系”。城市綜合體作為城市地標(biāo)和重要組成部分，其建設(shè)和發(fā)展應(yīng)著力體現(xiàn)新時(shí)代發(fā)展的要求。

相關(guān)管理部門在積極行業(yè)加強(qiáng)城市綜合體監(jiān)管，如2016年4月25日公安部消防局頒布了《關(guān)于加強(qiáng)超大城市綜合體消防安全工作的指導(dǎo)意見》;2016年1月6日，成都市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了全國首個(gè)商業(yè)商務(wù)樓宇安全管理的地方標(biāo)準(zhǔn)一 《成都市商業(yè)商務(wù)樓宇安全管理標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)定規(guī)范》等。雖然我國已經(jīng)在城市綜合體安全管理及安全監(jiān)管方面開展了大量的工作，但對(duì)于城市綜合體的綜合安全監(jiān)管工作依然存在安全管理聯(lián)動(dòng)缺失、多頭監(jiān)管職責(zé)不清、設(shè)備設(shè)施復(fù)雜交會(huì)、客流風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不足等問題。

二、城市綜合體概念剖析

西方學(xué)者把城市綜合體簡(jiǎn)稱為HOPSCA[2]，即由酒店（Hotel）、辦公（Office）、停車場(chǎng)（Parking）、購物中心（Shopping）、會(huì)展中心（Convention）、公寓（Apartment）等場(chǎng)所的功能連綴起來的一個(gè)產(chǎn)業(yè)與建筑空間集合。它將城市中具有商業(yè)、辦公、居住、旅店、展覽、餐飲、會(huì)議、文娛和交通等城市生活功能的多種空間進(jìn)行組合，在各部分間建立一種相互依存、相互助益的能動(dòng)關(guān)系。它是隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市綜合水平的提高出現(xiàn)的一種特殊城市形態(tài)，是現(xiàn)代城市發(fā)展背景下卓有成效的開發(fā)模式。其開發(fā)要求及建設(shè)過程相較于傳統(tǒng)的城市開發(fā)模式更加復(fù)雜，更注重相互配合、協(xié)同發(fā)展;它的發(fā)展要求與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和城市總體規(guī)劃目標(biāo)結(jié)合得更緊密，其運(yùn)作也更受外部環(huán)境的制約。

從安全管理的角度來看，城市綜合體還應(yīng)加入新的內(nèi)涵，即城市綜合體是在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造等全流程基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的空間可延伸、功能可擴(kuò)展的城市組成部分。在城市建設(shè)發(fā)展方面，城市綜合體具有整體性或明確的分期擴(kuò)展性，在城市空間范圍方面，其具有集中的空間連續(xù)性和高度的資源集聚性以及統(tǒng)一的對(duì)外形象標(biāo)識(shí)、總體協(xié)調(diào)的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)、兼具空間一致和功能差異的公眾認(rèn)知。在城市安全管理方面，監(jiān)管主體涉及三家以上安全監(jiān)管行業(yè)領(lǐng)域，存在開發(fā)商、業(yè)主、物業(yè)管理等多元責(zé)任主體，是相互依存、相互作用、相互影響的城市街區(qū)實(shí)體。

城市綜合體作為一個(gè)人員密集、空間結(jié)構(gòu)復(fù)雜、設(shè)各種類繁雜相互關(guān)聯(lián)緊密的系統(tǒng)，隱藏在其內(nèi)部某一特定領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，通過“放大器”的作用，可能引發(fā)更大的社會(huì)事件;綜合體內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的局部功能失效，通過“交織網(wǎng)”的蔓延，將影響其他運(yùn)行領(lǐng)域的正常運(yùn)轉(zhuǎn);在城市關(guān)鍵敏感區(qū)域出現(xiàn)的問題，通過“聚光燈”的聚焦，會(huì)迅速形成惡劣的負(fù)面效應(yīng)。這些都是城市綜合體安全監(jiān)管必須要考慮到的風(fēng)險(xiǎn)。

三、城市綜合體風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)評(píng)估

城市綜合體中突發(fā)事故的直接誘因繁多，包括人員擁擠踩踏、高處墜落、觸電、中毒、燃?xì)庑孤?、危險(xiǎn)化學(xué)品中毒或擴(kuò)散、基礎(chǔ)設(shè)施故障、特種設(shè)備故障、救援設(shè)施故障、惡劣自然天氣、火災(zāi)、爆炸、恐怖襲擊、搭建物倒塌等。下面從“人”“機(jī)”“物”“環(huán)”“管”五個(gè)方面對(duì)事故因素進(jìn)行分析。

（一）從“人”的角度

從“人”的角度對(duì)城市綜合體安全問題進(jìn)行分析，主要是從城市綜合體的客流量、內(nèi)部的工作人員及租戶、特殊人群、因大型群眾性活動(dòng)而突增的人群等方面進(jìn)行要素分析。由于城市綜合體是將商業(yè)、辦公、居住、旅店、展覽、會(huì)議、餐飲、交通和娛樂等多種城市功能有機(jī)地結(jié)合在一起的多功能的、新型的、綜合多種空間的建筑，多處于城市的中心或繁華地段，日均客流量很大，個(gè)人相對(duì)的安全意識(shí)不高，一旦發(fā)生安全事故，人員疏散十分困難，救援難度大。

（二）從“機(jī)”的角度

從“機(jī)”的角度對(duì)城市綜合體安全問題進(jìn)行分析，主要是從重要設(shè)備、設(shè)施和中控室等幾方面進(jìn)行分析。城市綜合體中的重要設(shè)備、設(shè)施主要包括消防安全設(shè)施[3-6]、特種設(shè)備及其他重要設(shè)施。其中消防安全設(shè)施和特種設(shè)備都是需要進(jìn)行安全管理的重點(diǎn)。由于特種設(shè)備兼具重要性和危險(xiǎn)性兩種特性，相關(guān)管理部門必須制定相應(yīng)的安全管理制度對(duì)此類設(shè)備加以維護(hù)以避免事故的發(fā)生。

（三）從“物”的角度

從“物”的角度對(duì)城市綜合體安全問題進(jìn)行分析，主要是從危險(xiǎn)物品的質(zhì)量、存儲(chǔ)位置、數(shù)量和使用方法等方面進(jìn)行分析。城市綜合體中危險(xiǎn)物品大致可以分為兩類：由物品本身的理化性質(zhì)決定的危險(xiǎn)物品和在使用過程中由一般物品轉(zhuǎn)化而成的危險(xiǎn)物品。

（四）從“環(huán)”的角度

環(huán)境問題是城市綜合體的安全問題中很重要的一環(huán)。從“環(huán)”的角度對(duì)城市綜合體安全問題進(jìn)行分析，主要從自然環(huán)境、導(dǎo)向標(biāo)識(shí)、內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境[7]四個(gè)方面著手。

（五）從“管”的角度

從“管”的角度對(duì)城市綜合體安全問題進(jìn)行分析，主要是從內(nèi)部管理和外部管理[8-10]兩個(gè)方面展開分析。

四、城市綜合體安全監(jiān)管中存在的主要問題

（一）城市綜合體安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位

城市綜合體功能的不斷復(fù)雜化，逐步加大了城市綜合體安全監(jiān)管的難度，且基層安全監(jiān)管部門缺乏具有相關(guān)監(jiān)管專業(yè)知識(shí)的專業(yè)技術(shù)人員;安全投入少、技術(shù)裝備水平差、監(jiān)管手段落后，這導(dǎo)致大量的安全隱患不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

（二）安全監(jiān)管存在權(quán)責(zé)不清和權(quán)責(zé)重疊

由于各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，各部門之間很難實(shí)現(xiàn)人員、物資、信息等充分共享和統(tǒng)一調(diào)配。專業(yè)部門在面對(duì)突發(fā)狀況時(shí)，往往各自為戰(zhàn)，不僅造成了公共安全資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且由于存在職權(quán)交叉，還容易出現(xiàn)推諉、扯皮和責(zé)任難以認(rèn)定等問題。

（三）城市綜合體監(jiān)管制度規(guī)范

城市綜合體的安全監(jiān)管是全流程的監(jiān)管，涉及設(shè)計(jì)、建筑、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)環(huán)節(jié)，而目前我國缺乏這一規(guī)范體系尚不完善;城市綜合體的監(jiān)管方式也不同，需要制訂因組織而異的制度規(guī)范;制訂詳細(xì)的制度和具體的規(guī)范將有利于規(guī)范化管理。

（四）城市綜合體缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)控

監(jiān)管部門缺乏和城市綜合體之間實(shí)時(shí)的信息溝通，無法及時(shí)監(jiān)測(cè)到事故的發(fā)生情況;公眾的公共安全意識(shí)不強(qiáng)，也缺乏與政府監(jiān)管部門實(shí)時(shí)溝通的渠道，缺乏多樣化的監(jiān)管信息溝通手段。

五、基于風(fēng)險(xiǎn)的安全監(jiān)管責(zé)任體系構(gòu)建

基于城市綜合體安全監(jiān)管中存在的問題，為促進(jìn)責(zé)任落實(shí)，筆者構(gòu)建了基于風(fēng)險(xiǎn)的安全監(jiān)管責(zé)任體系，如表6所示。

六、提高城市綜合體安全監(jiān)管水平的建議

（一）城市綜合體安全監(jiān)管工作的基本原則

城市綜合體安全監(jiān)管工作中，要牢固樹立新發(fā)展理念，堅(jiān)持安全發(fā)展，堅(jiān)守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)這條不可逾越的紅線，以防范遏制重特大生產(chǎn)安全事故為重點(diǎn)，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、改革創(chuàng)新，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管，著力強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，著力堵塞監(jiān)督管理漏洞，著力解決不遵守法律法規(guī)的問題，依靠嚴(yán)密的責(zé)任體系、嚴(yán)格的法治措施、有效的體制機(jī)制、有力的基礎(chǔ)保障和完善的系統(tǒng)治理，切實(shí)增強(qiáng)安全防范治理能力，提升我國城市綜合體安全管理整體水平，確保人民群眾安居樂業(yè)。

1.堅(jiān)持安全發(fā)展。貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，始終把人的生命安全放在首位，正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系，實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略，為城市綜合體安全有序開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提供強(qiáng)有力的安全保障。

2.堅(jiān)持改革創(chuàng)新。不斷推進(jìn)安全監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新、安全科技創(chuàng)新和安全文化創(chuàng)新，增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新活力，破解城市綜合體安全管理難題，推動(dòng)安全與城市綜合體協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.堅(jiān)持依法監(jiān)管。大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，運(yùn)用法治思維和法治方式，深化安全監(jiān)管執(zhí)法體制改革，完善城市綜合體相關(guān)安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法效能，提高安全生產(chǎn)法治化水平。

4.堅(jiān)持源頭防范。嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，城市綜合體建設(shè)發(fā)展要以安全為前提，把安全貫穿于城市綜合體規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全過程。積極構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防工作機(jī)制，嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)演變、隱患升級(jí)導(dǎo)致安全事故發(fā)生。

5.堅(jiān)持系統(tǒng)治理。嚴(yán)密層級(jí)治理和行業(yè)治理、政府治理、社會(huì)治理相結(jié)合的安全生產(chǎn)治理體系，組織動(dòng)員各方面力量實(shí)施社會(huì)共治。綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)等手段，落實(shí)人防、技防、物防措施，提升城市綜合體安全管理和安全監(jiān)管能力。

（二）城市綜合體安全監(jiān)管工作的具體措施

1.推動(dòng)城市綜合體安全監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新。應(yīng)健全落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任制，改革安全監(jiān)管監(jiān)察體制，大力推進(jìn)依法治理;

2.發(fā)揮城市綜合體安全自我管理與行業(yè)自律作用。應(yīng)落實(shí)城市綜合體企業(yè)安全主體責(zé)任，推動(dòng)城市綜合體行業(yè)協(xié)會(huì)籌建和發(fā)展;

3.建立城市綜合體立體安全預(yù)防控制體系。應(yīng)加強(qiáng)城市綜合體安全風(fēng)險(xiǎn)管理，建立城市綜合體安全隱患排查治理機(jī)制，提升城市綜合體應(yīng)急保障能力;

4.加強(qiáng)安全基礎(chǔ)保障能力建設(shè)。應(yīng)加強(qiáng)城市綜合體內(nèi)外部安全保障能力建設(shè);

5.加強(qiáng)城市綜合體客流安全服務(wù)。應(yīng)健全安全宣傳教育體系，加強(qiáng)城市綜合體大客流安全管理，提高城市綜合體安全信息溝通水平。

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作者簡(jiǎn)介：周曉峰，男，1983年生，助理研究員，研究方向：公共安全和社區(qū)安全。