社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心編外人員管理現(xiàn)狀與思考
——以廣州市越秀區(qū)大東街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為例

●歐陽范堅

廣州市越秀區(qū)現(xiàn)有14 家政府辦公益一類性質(zhì)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，2011 年10 月由原區(qū)級醫(yī)院或街道衛(wèi)生院轉(zhuǎn)型而來。在轉(zhuǎn)型前，區(qū)編制辦一直沒有核定編制，人員由正式工和合同工組成；轉(zhuǎn)型后，區(qū)編制辦核定了編制，原正式工轉(zhuǎn)為編制內(nèi)職工，合同工轉(zhuǎn)為編外人員。由于各中心的編制偏少、每年的公招名額有限，以及基本醫(yī)療和社區(qū)公共服務(wù)任務(wù)逐年增加，目前仍然存在大量的編外人員，以彌補用人缺口。截止到2019 年7 月，14 家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心編外人員為1153 人，編制數(shù)僅為893 個，編外人員總數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過編內(nèi)職工數(shù)。下面以具有代表性的廣州市越秀區(qū)大東街社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（簡稱大東社衛(wèi)中心）的編外人員為研究對象。

一、基本情況

大東社衛(wèi)中心原名廣州市越秀區(qū)華山醫(yī)院，服務(wù)人口約為11萬人，其中常住戶籍人口為8.3 萬人。目前，職工總?cè)藬?shù)為119 人，其中編制內(nèi)職工41 人，編外人員（含返聘人員）78 人，編外人員占總職工數(shù)的65.55%。

（一）人員崗位分布

1.管理、后勤保障科室（不含中心領(lǐng)導(dǎo)，至2019 年12 月）職工人數(shù)為21 人，編外人員17 人，占80.95%。編外人員分布為：辦公室1 人，占科室人數(shù)50%；財務(wù)科2 人，占科室人數(shù)66.67%；醫(yī)務(wù)科1 人，占科室人數(shù)33.33%；總務(wù)科4 人，收費處7 人，統(tǒng)計室2人，均為科室人數(shù)的100%。

2.業(yè)務(wù)科室（至2019 年12 月）職工人數(shù)為94 人，編外人員61人，占64.89%。編外人員分布為：全科5 人，占科室人數(shù)50%；中醫(yī)科1 人，占科室人數(shù)20%；康復(fù)科12 人，占科室人數(shù)85.71%；婦科3 人，占科室人數(shù)75%；治療室6 人，占科室人數(shù)60%；藥劑科8人，占科室人數(shù)66.67%；醫(yī)技組2 人，占科室人數(shù)33.33%；社衛(wèi)部12 人，占科室人數(shù)80%；預(yù)防接種門診2 人，占科室人數(shù)25%；口腔科5 人，美沙酮門診5 人，均為科室人數(shù)的100%。

3.學(xué)歷至2019 年12 月，編外人員中本科30 人，占38.46%；大專34 人，占43.59%；中專10 人，占12.82%；高中4 人，占5.13%。

4.職稱至2019 年12 月，編外人員中副高2 人，占2.57%；中級5 人，占6.41%；初級56 人，占71.79%；無職稱15 人，占19.23%。

5. 年齡至2019 年12 月，編外人員中35 歲以下36 人，占46.15%；35～44 歲22 人，占28.21%；45～54 歲9 人，占11.54%；55歲以上11 人，占14.10%。

6. 工作年限至2019 年12 月，編外人員中1 年以下8 人，占10.26%；1～3 年（不含1 年）15 人，占19.23%；3～5 年（不含5 年）16人，占20.51%；5 年以上39 人，占50.00%。

（二）流動情況

表1 編外人員2015—2019 年流動情況

（三）工資待遇

目前，編外人員工資待遇由基本工資、績效工資、年終獎勵、社會保險、住房公積金等組成。基本工資按職稱參照編內(nèi)職工事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)套改?？冃ЧべY分為基礎(chǔ)性績效工資和獎勵性績效工資?；A(chǔ)性績效工資相對固定，獎勵性績效工資、年終獎勵等與編內(nèi)職工為同一考核分配方案，且在工資總額中占比較大，基本上體現(xiàn)了同工同酬、多勞多得、向關(guān)鍵性崗位傾斜的分配原則。

（四）經(jīng)費來源

編外人員支出經(jīng)費納入財政預(yù)算管理。經(jīng)費來源于編外人員聘用經(jīng)費、基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)補助。

（五）編外人員管理主管部門對編外人員的錄用條件、報備進行了規(guī)范

大東社衛(wèi)中心結(jié)合本單位的實際情況，制訂了一系列的管理制度，對編外人員崗位設(shè)置、招聘、崗前培訓(xùn)、檔案管理、職稱晉升、考核、合同管理以及住房公積金、假期等福利待遇進行了規(guī)范。

二、編外人員在越秀區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中發(fā)揮著重要作用

（一）編外人員彌補了編制嚴(yán)重不足的問題

從人員崗位分布看，除中心領(lǐng)導(dǎo)外，編外人員已覆蓋了所有科室，且所占比例遠(yuǎn)大于編內(nèi)人員，管理、后勤保障科室編外人員占80.95%，業(yè)務(wù)科室編外人員占64.89%，其中總務(wù)科等科室全部為編外人員。

（二）編外人員在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中同樣起到了“健康守門人”的作用

大東社衛(wèi)中心2019 年門診總?cè)舜螢?61171 人次，其中編外醫(yī)生門診總?cè)舜螢?94902 人次，占門診總?cè)舜蔚?3.96%。該中心基本公共衛(wèi)生服務(wù)人口約11 萬人，基本公共衛(wèi)生服務(wù)專職人員為25 人，其中編外人員為16 人，占公衛(wèi)服務(wù)人員的64%。

（三）編外人員是疫情社區(qū)防控中一支不可或缺的重要力量

2020 年1 月以來，各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心編外人員在新冠疫情社區(qū)防控中發(fā)揮了基層戰(zhàn)斗堡壘作用，在預(yù)檢分診、流行病調(diào)查、上門排查、咽拭子采樣、發(fā)熱病人轉(zhuǎn)運、酒店隔離等方面做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，是越秀區(qū)疫情得到有效控制的重要防線之一。

三、存在的問題與困難

（一）財政預(yù)算收緊，編外人員支出經(jīng)費相應(yīng)減少

2019 年下半年，區(qū)內(nèi)財政部門預(yù)算明顯收緊，下達(dá)了2019 年編外人員經(jīng)費支出控制數(shù)，比2018 年經(jīng)費有所減少。2020 年預(yù)算經(jīng)費總量比2019 年又減少約300 萬元，每人每年減至約7.8 萬元。

（二）暫停新進編外人員

從2019 年7 月起暫停新進編外人員。編外人員面臨“只減不增”、“只出不進”的局面。

（三）編外人員職稱總體較低

大東社衛(wèi)中心91.02%的編外人員為初級職稱或無職稱人員，2 名高級職稱人員實為退休返聘人員。從各單位崗位設(shè)置來看，基本上參照編內(nèi)進行了崗位設(shè)置，但中高級職稱的崗位數(shù)相對編內(nèi)來說更少，加上編外人員的流動性較大，晉升高級職稱的機會很少。

（四）全科醫(yī)生規(guī)范化培訓(xùn)或中醫(yī)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)尚未覆蓋到編外人員

目前，廣州全科醫(yī)生規(guī)范化培訓(xùn)為三年，中醫(yī)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)為一年，均為脫產(chǎn)培訓(xùn)，培訓(xùn)期間的工資待遇正常發(fā)放。因經(jīng)費及編外人員不穩(wěn)定問題，至今尚未安排編外人員參加。

（五）編外人員缺少歸屬感

編外人員的大量使用，出現(xiàn)了有編制身份的“正式工”和編外身份“合同工”，這種雙軌制使“編外”身份人員產(chǎn)生了不平衡、不穩(wěn)定的心理，思想波動較大，在感情上使其對醫(yī)院缺少歸屬感。編制內(nèi)外職工除了在工資福利上存在一定差距外，在學(xué)習(xí)、進修、管理使用等也存在一定差距，這在一定程度上影響了編外人員的歸屬感和工作積極性，勞動關(guān)系相對不穩(wěn)定。

（六）編外人員工作積極性降低或辭職

編外人員的經(jīng)費總量降低后，人均工資待遇也相應(yīng)降低，特別是原工資待遇較高的醫(yī)生、治療師的工資待遇降低明顯。工資待遇降低，工作積極性隨之降低，出現(xiàn)了干多干少一個樣的消極心理。工資待遇長期達(dá)不到滿意，部分能力較強的則另謀出路，向單位提出辭職。疫情防控常態(tài)化、復(fù)工復(fù)產(chǎn)后，辭職現(xiàn)象開始加劇。

四、思考與對策建議

（一）編外人員的數(shù)量不能簡單地采取經(jīng)費總量或人數(shù)總量等行政手段來控制

隨著公共事業(yè)的發(fā)展，編外人員已不再是傳統(tǒng)意義上的簡單工作的“臨時工”，而是公共服務(wù)的重要參與者。加強事業(yè)單位編外人員管理對于推動社會事業(yè)發(fā)展，優(yōu)化人力資源配置具有重要意義。政府部門應(yīng)組織科研機構(gòu)和用人單位，全面調(diào)研區(qū)域內(nèi)各中心的工作實際需求和工作總量，客觀地測算出工作標(biāo)量及實際需要的崗位數(shù)，真正地實現(xiàn)因需設(shè)崗、因事設(shè)崗。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)與當(dāng)?shù)鼐巸?nèi)職工同工同酬或待遇接近的原則，核定編外人員的經(jīng)費總量，并隨工作總量的變化，每年相應(yīng)調(diào)整。比如，今年新冠疫情防控是突發(fā)公共衛(wèi)生事件，增加了大量的工作量，可以追加經(jīng)費總量或?qū)ｍ椆ぷ鹘?jīng)費。

（二）滿足編外人員職稱職務(wù)晉升、培訓(xùn)以及優(yōu)先轉(zhuǎn)為編內(nèi)職工等職業(yè)規(guī)劃需要

根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，人均有生理、安全、歸屬和愛、尊重、自我實現(xiàn)等五種需要，且在不同時期表現(xiàn)出來的各種需要的強烈程度不同，未滿足的需要是行為的主要激勵源，組織用于滿足低層次需要的投入效益是遞減的。工資待遇在一定的時期內(nèi)確能起到很好的激勵作用，這是大部分職工在職業(yè)初期主要考慮的因素。但當(dāng)工資待遇得到滿足且上升空間不大時，已不再發(fā)揮應(yīng)有的激勵作用。職稱職務(wù)晉升、培訓(xùn)以及優(yōu)先轉(zhuǎn)為編內(nèi)職工是更高層次的需要，是職工實現(xiàn)自我價值的需要，也是編外人員對單位忠誠的粘合劑。

（三）改變“空編”與編外用人控制并存的怪狀

越秀區(qū)各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的原正式工是歷史形成的，2011年核編時各中心的編制數(shù)是按服務(wù)人口數(shù)核定，在全系統(tǒng)總編制數(shù)一定的情況下，出現(xiàn)了有些單位超編，有些單位卻空編。2018 年以來，公開招聘一直沒有進行，隨著編內(nèi)人員的各類減員，出現(xiàn)了空編增加與控制編外用人并存的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象如長期存在，非常不利于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人才隊伍建設(shè)。建議盡快重啟公開招聘，讓部分優(yōu)秀編外人員進入編內(nèi)人員隊伍。

（四）借區(qū)域醫(yī)療集團建設(shè)的契機，整合人力資源，達(dá)到減員增效的目的

按照《廣州市城市醫(yī)療集團規(guī)劃（2019）》的部署，越秀區(qū)2020年年底前擬建成以越秀區(qū)中醫(yī)院牽頭的，包括14 家政府辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在內(nèi)的越秀醫(yī)療集團，要求設(shè)置財務(wù)、信息、人力資源、后勤服務(wù)和物流配送等管理中心，建立心電、醫(yī)學(xué)影像、檢查檢驗、病理診斷和消毒供應(yīng)等資源共享中心。可以此為契機，整合全系統(tǒng)的相關(guān)人力資源，包括編外人員，減少人力成本，提高工作效率。