“ 放管服”背景下政府采購問題與監(jiān)督管理思考
——以山西某市為例

●張 銘

隨著放管服改革的深入，對我國的政府采購工作提出了新要求。因此，為了進(jìn)一步提高采購效率，充分發(fā)揮政府采購的政策作用，服務(wù)于整個(gè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，各地財(cái)政部門在法律和法規(guī)的要求下進(jìn)行了工作創(chuàng)新。以山西某市為例，隨著改革的深入，全市政府采購工作不斷深化改革，圍繞完善監(jiān)督制度，規(guī)范采購秩序，提高采購效果轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮了重要作用。

一、案例分析

（一）案例情況

該市政府采購工作于2003 年開始。2009 年開始實(shí)行“采購與管理分離”，實(shí)施“依法采購”，近年來，隨著“放管服”改革的提出，該市的政府采購工作圍繞簡化采購程序，完善監(jiān)督制度，提高服務(wù)質(zhì)量的新要求，在加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，提高資金使用效率，優(yōu)化采購隊(duì)伍等方面進(jìn)行了新的調(diào)整，取得了一定成效。目前，全市的125 個(gè)預(yù)算單位和10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5 個(gè)街道辦事處已經(jīng)全部納入政府采購監(jiān)督范圍，采購領(lǐng)域已全面覆蓋商品，服務(wù)和項(xiàng)目。2019 年，全市共實(shí)現(xiàn)政府采購18.34 億元，成本節(jié)約率為16.38%。其中，公開招標(biāo)占63.11%。從全市情況看，政府采購總體運(yùn)行良好，采購范圍逐步擴(kuò)大，采購方式和流程更加合理。近年來，隨著采購系統(tǒng)的完善和監(jiān)督法規(guī)的完善，該市政府采購也出現(xiàn)了一些問題，作為主管政策制定和監(jiān)督控制的主體，政府部門還沒有有效地適應(yīng)從管理向服務(wù)功能轉(zhuǎn)變的新形勢。有鑒于此，本研究將以該市的財(cái)政采購部門為例，深入探究在簡化管理和下放權(quán)力的新形勢下，該市出現(xiàn)的新問題和改進(jìn)途徑。

（二）問卷設(shè)計(jì)

本次問卷調(diào)查研究主要是為了衡量放管服背景下該市政府采購的工作效果，進(jìn)而分析產(chǎn)生問題的原因，為了提高問卷設(shè)計(jì)的有效性，我們采取專家訪談的方式來確定問卷問題，根據(jù)政府采購放管服的工作對象，我們邀請了不同的政府采購監(jiān)管方、采購單位、中介機(jī)構(gòu)、采購專家和供應(yīng)商五方代表，并組織五方不同代表分兩輪對問題進(jìn)行了座談和討論，根據(jù)放服管要求內(nèi)容確定了采購自主性、采購流程、審批環(huán)節(jié)、采購方式、預(yù)算執(zhí)行、中介機(jī)構(gòu)管理、專家管理、履約驗(yàn)收管理、信息公開服務(wù)、采購平臺(tái)服務(wù)、服務(wù)效能和采購培訓(xùn)12 個(gè)方面的打分題，由相關(guān)政府采購涉及的部門和單位對政府采購的工作效果進(jìn)行評價(jià)。

（三）問卷發(fā)放

問卷設(shè)置簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)三大項(xiàng)采購自主性、采購流程、審批環(huán)節(jié)、采購方式、預(yù)算執(zhí)行、代理機(jī)構(gòu)管理、專家管理、履約驗(yàn)收管理、信息公開服務(wù)、采購平臺(tái)服務(wù)、服務(wù)效能和采購培訓(xùn)12 小項(xiàng)問題，問卷分別面向不同的政府采購參與者共一類人員包括：政府采購監(jiān)管單位、采購單位、中介機(jī)構(gòu)、采購專家和供應(yīng)商共發(fā)放問卷300 份，剔除無效問卷31 份，得到有效問卷269 份。

人員類別 監(jiān)管單位 采購單位 中介機(jī)構(gòu) 采購專家 供應(yīng)商數(shù)量 32 68 41 53 75

（四）問卷質(zhì)量分析

問卷質(zhì)量的好壞用效度和信度來評價(jià)，評價(jià)直接決定研究結(jié)果的正確與否，本問卷效度采用了兩輪專家訪談對問題設(shè)置進(jìn)行討論并確定，最大程度地考慮了放管服背景下政府采購采用的工作方式，保證了問卷效度。問卷信度則對問卷的發(fā)放對象，問卷數(shù)據(jù)的收集提出要求，本研究充分考慮了現(xiàn)實(shí)情況，適當(dāng)減少了監(jiān)管單位的自評數(shù)據(jù)，對于選項(xiàng)90%以上的趨同問卷予以剔除，從而提高了問卷的有效程度。

二、政府采購中存在的問題

政府采購部門實(shí)施“放管服”工作，是為了最大程度地搞高市場活力，減少行政干預(yù)，確保國家相關(guān)政策法規(guī)得到執(zhí)行，從問卷結(jié)果看，政府采購參與者對該市政府采購的總體評價(jià)較好，對采購自主性、審批環(huán)節(jié)和采購方式評價(jià)最高。說明隨著“放管服”工作的不斷推進(jìn)，該市政府采購的簡政放權(quán)工作得到有有效實(shí)施，而對采購預(yù)算、代理機(jī)構(gòu)管理和履約驗(yàn)收和服務(wù)效能評價(jià)較低，說明政府作為決策和加強(qiáng)監(jiān)督的責(zé)任主體，在簡化行政管理和下放權(quán)力的新形勢下，政府已經(jīng)從管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，但政府采購監(jiān)管方的服務(wù)意識(shí)還有待加強(qiáng)。

!" #$ %& "& '! (! & (# ' #" " (' %# ("&( ' %% !% #& !')* ! " " ' (" (' (" ! ($

（一）采購預(yù)算執(zhí)行有待加強(qiáng)

預(yù)算管理的監(jiān)管效果評價(jià)低于50%，說明政采監(jiān)管部門的采購預(yù)算執(zhí)行管理有待加強(qiáng)，在政府采購工作中，有些單位不注重政府采購預(yù)算工作，而是以完成任務(wù)的心態(tài)編制政府采購預(yù)算，導(dǎo)致實(shí)際發(fā)生的采購行為與采購預(yù)算相去甚遠(yuǎn)。采購主體對政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行的原則和要求不熟悉，在編制過程中，采購方對預(yù)算執(zhí)行情況了解不足，沒有對每年更新的采購目錄進(jìn)行深入研究，對申報(bào)采購項(xiàng)目的技術(shù)參數(shù)和規(guī)格是否符合規(guī)定不明所以，隨意性強(qiáng)，存在為花錢而做預(yù)算的情況。另外還存在有政府采購預(yù)算遺漏和政府采購監(jiān)督規(guī)避的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，在2019 年，全市有23 個(gè)采購單位沒有實(shí)施政府采購，盡管年初制定了采購預(yù)算，但沒有發(fā)后實(shí)際的采購行為。這些問題的發(fā)生既有政府采購規(guī)劃不強(qiáng)的原因，也有政府采購監(jiān)督部門缺位的原因，由于監(jiān)督部門對采購單位采購項(xiàng)目沒有進(jìn)行科學(xué)審查，導(dǎo)致有太多項(xiàng)目需要額外資金支持，特別是在使用專項(xiàng)資金方面。在編制預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目沒有制定實(shí)施計(jì)劃，在編制采購預(yù)算的過程中不夠具體和詳細(xì)，導(dǎo)致采購預(yù)算與實(shí)際采購之間嚴(yán)重脫節(jié)。

（二）中介機(jī)構(gòu)管理有待規(guī)范

在采購過程中，各監(jiān)管部門往往根據(jù)部門和行業(yè)自身的特點(diǎn)制定監(jiān)管政策，部門間缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通，形成管理重疊和多頭計(jì)劃等問題，從而導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)在多方檢查和多方身份識(shí)別中長期存在多重困難。問卷調(diào)查中各相關(guān)方對中介管理評價(jià)47%也說明了中介機(jī)構(gòu)管理有待規(guī)范。當(dāng)前，政府采購招標(biāo)業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)發(fā)展緩慢，相關(guān)的行業(yè)法規(guī)不健全，導(dǎo)致實(shí)際操作無法有效連接。這與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的背景不符。而采購招投標(biāo)機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的制度約束，增加了該行業(yè)所有參與者違法經(jīng)營的可能性。

（三）履約驗(yàn)收監(jiān)管有待強(qiáng)化

履約驗(yàn)收作為政府采購的最后一環(huán)，也是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，但監(jiān)管評價(jià)中其37%的比率評價(jià)是體現(xiàn)政府采購管理環(huán)節(jié)中最低的，即使放到全部評價(jià)中其僅次于采購培訓(xùn)服務(wù)。很多相關(guān)方都將履約驗(yàn)收看作一種形式，各方都存在重采購輕驗(yàn)收的情況。有的工程項(xiàng)目驗(yàn)收數(shù)據(jù)的管理混亂。部分單位的驗(yàn)收數(shù)據(jù)不完整。對于驗(yàn)收小組的組成，驗(yàn)收時(shí)間，驗(yàn)收地點(diǎn)，驗(yàn)收項(xiàng)目以及驗(yàn)收小組對項(xiàng)目驗(yàn)收的排序和評估等書面數(shù)據(jù)，無法及時(shí)備案，不能形成完整的驗(yàn)收報(bào)告，以提供可靠的證據(jù)。在采購驗(yàn)收中只有建設(shè)方和施工方，而且工程資料缺失，特別是隱蔽工程的建檔工作缺失，存在隨意性。而一些采購項(xiàng)目供應(yīng)商以低價(jià)中標(biāo)后，不按照采購文件要求進(jìn)行供應(yīng)，當(dāng)實(shí)際供應(yīng)時(shí)，產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)將被更改，甚至供應(yīng)時(shí)間將被延遲，從而損害購買者和其他供應(yīng)商的利益。在組織采購項(xiàng)目的驗(yàn)收過程中，一些采購單位未能按照政策要求建立專門的驗(yàn)收工作組，在某種程度上，在整個(gè)采購過程中都存在一個(gè)人奔波的現(xiàn)象，項(xiàng)目結(jié)算并沒有真正進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，只是為了資金的支付和應(yīng)付款的檢查就簽字。另外許多購買者不積極接受中標(biāo)供應(yīng)商提供的產(chǎn)品，他們不組織接受或故意延遲接受時(shí)間，結(jié)果是其他企業(yè)中標(biāo)。

（四）從業(yè)人員素質(zhì)待提高

采購法頒布以后，政府部門和行業(yè)自律組織的共同努力，采購參與者和各行各業(yè)逐漸加深了對政府采購的認(rèn)識(shí)，對采購的重要性有了更深刻的了解，但仍有很大的作為偏差。目前來看采購培訓(xùn)31%的評價(jià)是最低的，這說明采購人員素質(zhì)不高。政府采購工作復(fù)雜，需要高素質(zhì)的采購從業(yè)人員，從業(yè)人員必須熟悉相關(guān)法律規(guī)定，并具有較高的專業(yè)素質(zhì)。目前，各地的政府采購從業(yè)人員大多是未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)的普通人員。對政府采購的法律法規(guī)了解甚少，對政府采購的業(yè)務(wù)知識(shí)掌握的還不夠，這使得在當(dāng)前新形勢下政府采購難以有效進(jìn)行，導(dǎo)致出現(xiàn)采購程序不規(guī)范，各個(gè)采購單位組織自己的采購時(shí)，沒有記錄員，主管等相關(guān)人員，視頻和其他視聽資料不完整，也沒有抱怨和質(zhì)疑的依據(jù)，給調(diào)查和取證帶來困難。另外，監(jiān)管方?jīng)]有組織相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，無論是采購專家、采購單位、中介機(jī)構(gòu)還是供應(yīng)商都應(yīng)該掌握相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，了解政府采購流程，熟悉政府采購程序，但由于各種主觀和客觀原因，該培訓(xùn)沒有適時(shí)實(shí)施，這在一定程度上給采購工作帶來了壓力。

三、完善政府采購監(jiān)督管理的建議

（一）加強(qiáng)采購預(yù)算執(zhí)行

在“放管服”背景下，對政府部門的首要要求是“簡化行政管理和下放權(quán)力”。形成一套集約、完整、有效的采購體系，以簡化服務(wù)對象，提高采購效率。在“放管服”的背景下，政府部門要繼續(xù)完善政府采購內(nèi)部控制管理新機(jī)制，明確采購執(zhí)行主體，加強(qiáng)過程監(jiān)督檢查中，建立采購單位內(nèi)部控制管理機(jī)制，提高采購單位的思想意識(shí)，成立單位采購工作組，負(fù)責(zé)政府采購的重大事項(xiàng)，進(jìn)行審批和解決，督促各采購預(yù)算單位分別設(shè)立采購專項(xiàng)職位，全面負(fù)責(zé)單位政府采購的內(nèi)部建設(shè)。

（二）規(guī)范中介機(jī)構(gòu)管理

政府采購是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅是財(cái)政部門的責(zé)任，而且還需要該地區(qū)各個(gè)預(yù)算部門，機(jī)構(gòu)，供應(yīng)商和其他社會(huì)部門的廣泛參與。目前看來，在政府采購的實(shí)施過程中，僅靠財(cái)政部門的力量很難達(dá)到節(jié)省財(cái)政資金的效果。一方面，有必要廣泛吸引政府采購不同環(huán)節(jié)的所有參與者。在采購過程中，有必要建立一個(gè)由財(cái)務(wù)部門牽頭的工作機(jī)制，所有有關(guān)部門和參與者要相互配合、相互監(jiān)督、相互制約，形成強(qiáng)有力、規(guī)范、高效、分工合作的局面。充分發(fā)揮政府采購的應(yīng)有功能。另一方面，各地在對政府采購活動(dòng)進(jìn)行績效評估時(shí)，應(yīng)當(dāng)將評估結(jié)果及時(shí)反饋給當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察部門，并在違反規(guī)定紀(jì)律的限期內(nèi)整改。在采購過程中，及時(shí)加以懲處，以確保政府采購能夠最大程度地發(fā)揮作用。建立信用管理措施，建立中介行為季度評估機(jī)制，倡導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)以公平競爭和誠實(shí)信用為原則參加政府采購活動(dòng)，為了規(guī)范政府采購市場，確保公平競爭，進(jìn)一步增強(qiáng)政府采購的信譽(yù)，應(yīng)建立信用評價(jià)和監(jiān)督常備本，定期披露評價(jià)結(jié)果，處理不誠實(shí)的行為，改善行業(yè)信用體系，增加違規(guī)成本。探索建立分段監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作的新機(jī)制，嘗試實(shí)施分段采購，將采購過程分為三個(gè)階段進(jìn)行監(jiān)督，每個(gè)階段由專人負(fù)責(zé)，制定規(guī)章制度，規(guī)范采購流程。運(yùn)作上，從根本上杜絕中介機(jī)構(gòu)誠信風(fēng)險(xiǎn)，避免違紀(jì)行為的發(fā)生，確保政府采購全過程的誠信高效運(yùn)作；繼續(xù)進(jìn)行流程再造，不斷完善運(yùn)作制定規(guī)則，明確業(yè)務(wù)運(yùn)作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，確保中介機(jī)構(gòu)在所有采購環(huán)節(jié)中都有遵循的規(guī)則和依據(jù)，制定采購項(xiàng)目的審批程序，減少招標(biāo)因采購文件準(zhǔn)備不規(guī)范造成的拒絕，建立供應(yīng)商查詢和投訴制度，完善政府采購?fù)对V處理機(jī)制，有效運(yùn)作；定義業(yè)務(wù)處理的時(shí)限，并要求員工在合理的時(shí)間內(nèi)按照業(yè)務(wù)流程完成業(yè)務(wù)，以確保所有采購環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行。

（三）強(qiáng)化履約驗(yàn)收監(jiān)管

在當(dāng)前的“放管服”新背景下，政府部門的第二個(gè)要求是“加強(qiáng)過程管理”。作為采購監(jiān)督部門，政府采購的“管理”手段是有效發(fā)揮政府部門的監(jiān)督職能，確保采購單位在各個(gè)方面的合法合規(guī)。在履約驗(yàn)收階段，政府部門應(yīng)更加重視引入競爭機(jī)制完善監(jiān)管制度，實(shí)行分部門監(jiān)督，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)。探索實(shí)施第三方評估機(jī)制，對履約驗(yàn)收的各個(gè)方面進(jìn)行全面監(jiān)督，建立具體的工作部門，確保職責(zé)明確，并確保責(zé)任落實(shí)到人。采購單位必須嚴(yán)格按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、各項(xiàng)承諾、合同要件等內(nèi)容組織驗(yàn)收小組進(jìn)行驗(yàn)收；驗(yàn)收小組成員必須在驗(yàn)收結(jié)束后簽訂驗(yàn)收報(bào)告，交財(cái)政廳備案，且留采購人和供應(yīng)商備存；基于不涉及采購主體和供應(yīng)商的第三方中介的利益，進(jìn)行項(xiàng)目評估應(yīng)該更加客觀，公正，真正維護(hù)供需雙方的切身利益，為了防止違規(guī)行為的發(fā)生，應(yīng)將購買、驗(yàn)收、使用和付款四項(xiàng)權(quán)利分開，形成相互制約和監(jiān)督的機(jī)制。同時(shí)，有必要將評估結(jié)果應(yīng)用到未來的采購活動(dòng)中，形成評估激勵(lì)機(jī)制，在整個(gè)地區(qū)宣傳評估結(jié)果，并調(diào)動(dòng)所有采購參與者的積極性。采購單位應(yīng)加強(qiáng)單位內(nèi)部政府采購工作的管理，建立、健全管理制度，并在驗(yàn)收環(huán)節(jié)明確責(zé)任人員；驗(yàn)收小組成員應(yīng)具備與采購項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，驗(yàn)收中如發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商未按合同約定履約、在安裝等方面違反合同約定等情形，應(yīng)在驗(yàn)收報(bào)告中注明違約情形，并及時(shí)通知采購人；供應(yīng)商的職責(zé)則包括嚴(yán)格按合同約定履約、提供相關(guān)技術(shù)資料等協(xié)助采購人驗(yàn)收等。

（四）提高從業(yè)人員素質(zhì)

組織政府采購從業(yè)人員培訓(xùn)，及時(shí)更新政采專業(yè)知識(shí)，強(qiáng)化法律法規(guī)貫徹，對采購流程、采購環(huán)節(jié)、采購要點(diǎn)進(jìn)行全方位解答，確保從業(yè)人員專業(yè)、高效。作為政府部門，應(yīng)該更加重視加強(qiáng)培訓(xùn)，完善信息公開制度，創(chuàng)新服務(wù)方式和激活宣傳方式。

四、結(jié)語

根據(jù)黨中央和國務(wù)院的統(tǒng)一安排，我國正在經(jīng)歷自上而下的體制機(jī)制創(chuàng)新，政府采購領(lǐng)域在此背景下，為適應(yīng)改革發(fā)展需要，也正在積極探索符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r的改革發(fā)展道路。本文運(yùn)用文獻(xiàn)研究，調(diào)查和案例分析的方法，采用問卷調(diào)查對放管服背景下的當(dāng)?shù)卣少徯ЧM(jìn)行評價(jià)，對山西某市政府采購的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了深入的研究，并仔細(xì)分析了政府采購存在問題的原因，并對加強(qiáng)政府采購監(jiān)管管理提出通過加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，完善監(jiān)督體系并優(yōu)化服務(wù)水平來實(shí)現(xiàn)。該對策和建議的提出將有助于當(dāng)?shù)卣少徆芾淼牟粩鄡?yōu)化。從長遠(yuǎn)來看，基層政府采購是中國政府采購的重要組成部分，改善基層政府采購對提高財(cái)政資金使用效率，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益具有重要意義。