用體制優(yōu)勢(shì)夯實(shí)抗擊新冠肺炎的制度基礎(chǔ)：國(guó)家動(dòng)員、地方執(zhí)行與公民信任(筆談)

任曉林

(延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000)

必須看到，進(jìn)入21世紀(jì)僅僅20年時(shí)間，中國(guó)就經(jīng)歷了包括2003年SARS在內(nèi)的兩次席卷全國(guó)的突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件，這不能不引起我們的警惕。兩次事件不僅影響國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，更重要的是給國(guó)家治理——治理能力和治理水平提出巨大挑戰(zhàn)；給全國(guó)人民造成身心上的傷害和財(cái)產(chǎn)損失，迫切要求我們反思包括公共管理、公共衛(wèi)生、醫(yī)療教育在內(nèi)的體制機(jī)制弊端。

這次COVID-19爆發(fā)，以《新英格蘭醫(yī)學(xué)雜志》上“新型冠狀病毒感染性肺炎在武漢的早期傳播動(dòng)態(tài)”的425例案例披露為起點(diǎn)，從2019年12月下旬就在中國(guó)湖北省武漢市以“無關(guān)聯(lián)病例呈指數(shù)增長(zhǎng)”狀態(tài)呈現(xiàn)。最早的病例是通過“病因不明的肺炎”監(jiān)測(cè)機(jī)制確定的。從發(fā)病初始，迄今三個(gè)月余，影響范圍和波及人數(shù)空前。

幾乎與17年前SARS發(fā)生一致，這一突發(fā)性公共衛(wèi)生事件挑戰(zhàn)了包括我國(guó)政府在內(nèi)的全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的認(rèn)知，在最短時(shí)間和最大范圍內(nèi)——包括實(shí)體公共空間和虛擬公共空間兩個(gè)領(lǐng)域?qū)φ仓卫硭?、治理能力和?guó)家現(xiàn)代化提出了新的考驗(yàn)。比較發(fā)現(xiàn)，前后十七年時(shí)間中兩次同等規(guī)模的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件就是一個(gè)公共衛(wèi)生“黑箱體”事件。無論SARS，還是COVID-19，整個(gè)國(guó)家及政府職能部門對(duì)其的判斷始終是無限度的盲點(diǎn)。觀察近兩個(gè)月各方面的表現(xiàn)，我們不知道病毒從哪里來？什么時(shí)候發(fā)生的？為什么會(huì)造成突發(fā)性？在動(dòng)物與人類之間，我們找不到中間宿主。在救治方面，我們即使倉(cāng)促收治，找不到最佳治療方案，只能對(duì)病人“一人一方”。對(duì)于治愈者，我們不知道為什么治好了？機(jī)理不清楚。整個(gè)疫情發(fā)病規(guī)模多大？發(fā)生時(shí)間多長(zhǎng)？什么時(shí)候消失？我們統(tǒng)統(tǒng)依靠各種預(yù)測(cè)觀察，實(shí)質(zhì)上是不清楚。這種復(fù)雜性的表現(xiàn)，就是一個(gè)巨大公共領(lǐng)域的“黑箱體”。在這一“黑箱體”面前，政府唯一能夠采取的就是通過不間斷的政策改變，不同的外界因素影響，通過觀察和感知結(jié)果來判斷整個(gè)“黑箱體”可能的走向，進(jìn)而決定下一步的行動(dòng)。從根本上講，這是一次面對(duì)“黑箱體”與無數(shù)“認(rèn)知盲點(diǎn)”上的國(guó)家動(dòng)員、政府行動(dòng)。

與其他類突發(fā)性公共危機(jī)事件不同，比如地震、火災(zāi)、泥石流、洪災(zāi)等，這類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件給了我們兩個(gè)核心關(guān)鍵詞：“黑箱體”和“認(rèn)知盲點(diǎn)”?！昂谙潴w”是指我們對(duì)它整個(gè)發(fā)生、發(fā)展的過程、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、演化規(guī)律幾乎看不見，看不清楚。它是一個(gè)我們?nèi)徊恢膮^(qū)域或系統(tǒng)，一種病毒危機(jī)。“認(rèn)知盲點(diǎn)”是指我們不知道采用什么手段、方法或者技術(shù)抑制其蔓延擴(kuò)散和造成新的危害。我們唯一能夠采用的辦法就是依靠最原始的手段被動(dòng)應(yīng)對(duì)和防止它對(duì)人類新的傷害。當(dāng)年SARS是這樣，今天COVID-19我們依然只能這樣。兩次事件都起源自我國(guó)，也因此，我國(guó)政府面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。

我們的挑戰(zhàn)是什么？

我們經(jīng)常會(huì)講到制度優(yōu)勢(shì)。什么樣的制度優(yōu)勢(shì)？中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。這個(gè)優(yōu)勢(shì)可以理解為“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的制度優(yōu)勢(shì)，可以理解為舉國(guó)動(dòng)員的制度優(yōu)勢(shì)，也可以理解為“以人民為中心”的制度優(yōu)勢(shì)，總括起來就叫中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，制度優(yōu)勢(shì)不等于體制優(yōu)勢(shì)——具體行動(dòng)中國(guó)家行動(dòng)體制的水平與能力問題。因此，把制度優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為處理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的體制、機(jī)制優(yōu)勢(shì)更為重要。在這類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件爆發(fā)過程中，我們面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為體制優(yōu)勢(shì)、轉(zhuǎn)化為治理能力。本質(zhì)上說，就是我國(guó)政府在如此嚴(yán)峻的形勢(shì)下如何通過靈活高效的體制運(yùn)轉(zhuǎn)來解決此類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。

在實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化過程中，體制就是處理“黑箱體”和解決“認(rèn)知盲點(diǎn)”的大腦和中樞，是靈魂。依靠體制的治理能力，我們才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家動(dòng)員、地方行動(dòng)和公民責(zé)任的治理邏輯。為此，我們認(rèn)為在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間，包括此次COVID-19事件結(jié)束之后，有必要為以下方面而努力。

第一，在國(guó)家現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立獨(dú)立于國(guó)家治理體制之外的突發(fā)性公共危機(jī)事件應(yīng)急委員會(huì)。長(zhǎng)期以來，面對(duì)國(guó)內(nèi)各類突發(fā)性公共安全事件，以前是依靠國(guó)務(wù)院下設(shè)的國(guó)家安全生產(chǎn)管理委員會(huì)、民政部、國(guó)家衛(wèi)生及疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)來實(shí)施的。由于職能所限，權(quán)力有限，在處理國(guó)內(nèi)各類突發(fā)性災(zāi)害面前，包括地震、洪澇災(zāi)害、雨雪災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、食品安全公共事件，指揮和救治的指揮權(quán)一般由這些部門牽頭完成。能力弱、效率差，掣肘多。黨的十九大之后，2018年3月，《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革》方案實(shí)施，我們雖然重新設(shè)立了國(guó)家應(yīng)急管理部，但在COVID-19被媒體披露到整個(gè)進(jìn)入國(guó)家議程之前，政府職能部門依然是多頭發(fā)號(hào)施令，缺乏明確的決策導(dǎo)向。2020年1月25日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議，黨中央決定成立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組，這才從根本上推動(dòng)了有關(guān)地方全面加強(qiáng)防控一線工作，推動(dòng)了全國(guó)“一盤棋”，地方“一條線”局面的基本形成。這暴露出的問題是突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急體制的制度缺陷，即在國(guó)家動(dòng)員之前，整個(gè)政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律機(jī)構(gòu)缺乏一個(gè)應(yīng)急機(jī)制彈起按鈕，長(zhǎng)期的突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備是不足和不充分的。這也證明，在SARS、禽流感、甲肝等事件之后，獨(dú)立于國(guó)家正常治理體制之外的公共衛(wèi)生應(yīng)急體制并沒有在國(guó)家與地方政府之間真正構(gòu)建起來。今天看來，在國(guó)家層面構(gòu)建這樣一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家治理體制之外的特殊應(yīng)急體制是必須的。它就像一個(gè)儲(chǔ)備體制，隨時(shí)可以按鍵啟動(dòng)，地方政府可以隨時(shí)響應(yīng)，整個(gè)流程和應(yīng)對(duì)思路是清晰而完備的，專業(yè)性是可以保證的?；仡櫢母镩_放40余年來我們的治理體制構(gòu)建，對(duì)于“以人民為中心”的國(guó)家治理而言，對(duì)于公共安全而言，唯有這一儲(chǔ)備體制我們是缺少的。

第二，建立、充實(shí)和完善以地方政府負(fù)總責(zé)的地方各類突發(fā)公共事件專業(yè)技術(shù)力量，把專業(yè)問題的處理通過專家技術(shù)力量來解決。我們不能把從來不懂醫(yī)療救治、缺乏醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)的公務(wù)員隊(duì)伍動(dòng)員到一線臨危受命，也不能依靠國(guó)家軍隊(duì)體制介入解決問題。我們看到，在目前的解決過程中，這場(chǎng)疫情檢驗(yàn)的不僅是湖北省委、省政府及武漢市級(jí)黨委政府的決斷能力和執(zhí)行能力，同時(shí)也間接檢驗(yàn)了全國(guó)其他各省、市政府的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力。湖北、武漢政府面對(duì)這類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件“黑箱體”“認(rèn)知盲點(diǎn)”所表現(xiàn)出的慌亂和無所適從雖然被詬病，但實(shí)際上其行為、能力在全國(guó)是有普遍性的。2019年12月31日，武漢官方首次披露發(fā)生不明原因肺炎疫情。2020年1月20日，鐘南山公開宣布COVID-19“確定人傳人”。1月23日，武漢宣布“封城”。許多人認(rèn)為對(duì)于武漢來說，這是關(guān)鍵的20天，是措施遲滯的20天。但今天回溯信息分析，基于“黑箱體”和“認(rèn)知盲點(diǎn)”，也基于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力是很低的。我國(guó)地方政府長(zhǎng)期以來抓政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮，抓和人民利益密切相關(guān)的各類社會(huì)事務(wù)的管理，基本上是正向的、積極的方面，一般很少考慮風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和防范，為此所進(jìn)行的各種治理知識(shí)、能力的儲(chǔ)備基本為零。因此，此類問題長(zhǎng)期的解決在于必須通過地方政府的努力，構(gòu)建專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，并為此做好技術(shù)儲(chǔ)備、人才儲(chǔ)備。在這一過程中，地方政府公務(wù)員隊(duì)伍最好的行動(dòng)就是維持外圍秩序，減少事件處理壓力，包括輿情控制、媒體應(yīng)對(duì)、社會(huì)安撫、資金支持等。

第三，建立和提高包括地方黨政負(fù)責(zé)人在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍現(xiàn)代化管理知識(shí)儲(chǔ)備機(jī)制，用現(xiàn)代化思維從根本上破除官僚主義、形式主義的羈絆。面對(duì)包括SARS在內(nèi)的此類事件的處理，政府和公共職能部門表現(xiàn)出的知識(shí)儲(chǔ)備、能力要求是非常不夠的。湖北省委主要領(lǐng)導(dǎo)回答記者提問全程念稿，顧左右而言他。武漢市負(fù)責(zé)同志在回答國(guó)家媒體采訪過程中與湖北省政府之間信息溝通不暢，疾病控制中心、紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)更是以缺乏專業(yè)性而成為整個(gè)輿論詰難的對(duì)象。種種事件暴露出的就是公務(wù)員隊(duì)伍官僚主義、形式主義的問題，就是管理、治理知識(shí)老化，現(xiàn)代管理知識(shí)缺乏，現(xiàn)代思維滯后的問題。黨的十八大之后，特別是十九大之后，對(duì)國(guó)家公務(wù)人員素質(zhì)提出了一系列新的要求，包括盡快適應(yīng)國(guó)家治理體系、能力及現(xiàn)代化總體要求等。這些新思維和管理技能的提升，不僅僅在于處理日常管理事務(wù)，更重要的是靈活機(jī)動(dòng)的應(yīng)變能力，突發(fā)事件處理的應(yīng)急能力，解決傳統(tǒng)問題的新手段能力，運(yùn)用和駕馭現(xiàn)代技術(shù)的管理能力等。否則，陳陳相因，照搬老模式，官僚習(xí)氣盛行，必將影響此類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的處理。這次事件中，黨中央及時(shí)調(diào)整、充實(shí)湖北省及武漢市相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)崗位人員，就是有關(guān)治理突發(fā)性公共危機(jī)事件領(lǐng)導(dǎo)能力、水平的檢驗(yàn)。

第四，要通過法制手段，依靠制度規(guī)范建立必要的“政府——公民”之間的信任關(guān)系。在此類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生過程中，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，整個(gè)公共領(lǐng)域的空間邊界被破除，時(shí)間概念被消解，各種信息流動(dòng)成為概率事件，隨時(shí)都可能引起一部分人對(duì)另一部分人；一定的社會(huì)組織對(duì)另一些社會(huì)組織；整個(gè)公民群對(duì)政府之間的信任關(guān)系的危機(jī)和沖突。COVID-19從爆發(fā)到延續(xù)至今，各種信息構(gòu)成的復(fù)雜性幾乎綁架了整個(gè)社會(huì)，導(dǎo)致必須以另外的管理力量通過各種媒體說明、糾正、證明真相、事實(shí)和行動(dòng)效果是什么，這極大地浪費(fèi)了事件處理過程中有限的公共資源。在這些沖突中，最大的是對(duì)政府的不信任和懷疑，甚至認(rèn)為有“陰謀”和“黑箱操作”等等。因此，唯一能夠制止和解決的就是建立更加明晰、清楚的法律制度和規(guī)范在特殊時(shí)期發(fā)揮作用。我們要加大步伐，完善和修改現(xiàn)有國(guó)家應(yīng)急法律規(guī)范為核心的一整套法律制度，讓法律制度走在前面，制止各種猜忌、謠言——制止政府說謊和信息不透明；制止其他社會(huì)組織煽動(dòng)和中傷；制止公民以不負(fù)責(zé)任的言說在政府和公民群之間制造矛盾和沖突。

第五，必須建立健全全民突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急知識(shí)的普及和教育，以更精準(zhǔn)的專業(yè)防護(hù)知識(shí)教育構(gòu)筑整個(gè)國(guó)家的心理防線和應(yīng)急防線，補(bǔ)齊現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展中的防護(hù)短板。COVID-19及以前的SARS事件同時(shí)也暴露出我們?cè)诠駥I(yè)防護(hù)知識(shí)的教育、專業(yè)訓(xùn)練、演練方面的巨大問題。一個(gè)基本的事實(shí)是我們發(fā)現(xiàn)全國(guó)公民在此次事件中基本上犯了一個(gè)低級(jí)錯(cuò)誤:我們不會(huì)購(gòu)買、使用口罩——戴口罩缺乏專業(yè)知識(shí)指導(dǎo)和訓(xùn)練。我們也發(fā)現(xiàn)各種搶購(gòu)藥物、防護(hù)用品等具有很大的盲目性，各種消毒藥品的使用從地方政府到公民個(gè)人都出現(xiàn)很大的錯(cuò)誤。這一點(diǎn)上，我們與臨近的日本相比較，有很大的差距?；仡櫸覀冴P(guān)于各類突發(fā)性公共安全事件的日常普及和教育，全民是缺乏的。我們僅在有限的范圍內(nèi)和有限的地域內(nèi)進(jìn)行過單一的消防知識(shí)、生命救援等事件的演練，而全民的公共衛(wèi)生知識(shí)、安全知識(shí)教育包括其他方面是整體缺乏的。我們必須從知識(shí)的系統(tǒng)化上做文章，建立比較齊全的公共安全應(yīng)急知識(shí)體系，特別是面對(duì)迅猛發(fā)展的社會(huì)需求，在人口密度大、城市群林立、交通迅捷，信息無國(guó)界的新的時(shí)代背景下，以精準(zhǔn)的專業(yè)知識(shí)構(gòu)筑全民應(yīng)急防線和心理防線。也只有這樣，我們才會(huì)在此類災(zāi)難事件面前不慌亂、不忙亂，保證秩序維度，有序化解問題，最終度過各種難關(guān)。