非洲豬瘟沖擊下生豬產(chǎn)業(yè)環(huán)保政策調(diào)整研究綜述

周琬玥，楊 林

（1．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南 長沙410128；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410128）

1 前言

自2010年國家頒布《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)支持》開始，拉開了我國畜禽環(huán)保政策的大幕，緊接著頒布的《水十條》《新環(huán)保法》將我國的環(huán)保力度提升到了一個前所未有的高度。由于環(huán)保政策過嚴(yán)，給生態(tài)環(huán)境帶來保護的同時也提高了生豬養(yǎng)殖門檻，嚴(yán)重降低了生豬存欄量，2016年環(huán)保禁養(yǎng)生豬存欄減少3 600萬頭，2017年減少了約2 000萬頭。而后加之非洲豬瘟的沖擊，全國生豬存欄量急劇下降，目前我國生豬市場已是供不應(yīng)求狀態(tài)，以至于至今豬肉價格仍居高不下。

目前全國生豬產(chǎn)業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)大規(guī)模的復(fù)產(chǎn)狀態(tài)，雖然面對非洲豬瘟目前尚無疫苗也無有效防控方法，但是豬肉缺口和豬價上漲帶動了全國豬場復(fù)產(chǎn)的積極性。此時，對當(dāng)前矯枉過正、缺乏靈活性的環(huán)保政策作出合理、有效的調(diào)整，對提高養(yǎng)殖戶的積極性和維護生豬供應(yīng)具有重要的影響。

2 國內(nèi)外研究綜述

2.1 關(guān)于疫情沖擊下糞污處理政策調(diào)整研究

2.1.1 強制性限制政策研究

生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，本身具有非排他性和非競爭性，人們往往為了追求自身利益而肆意破壞生態(tài)環(huán)境，所以才需要有強制性的法律政策制約負外部性，來限制和規(guī)范生豬糞污的處理。歐盟在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始修訂環(huán)境法，規(guī)定糞污的排放量，限定不同土壤單位面積的糞肥施用率。荷蘭是全球畜牧業(yè)密集程度最高的國家之一，每年有高達1/6的糞污無法處理而過剩，由于未達到歐盟所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)于2003年被罰款2.3億歐元[1]。2010年，我國原環(huán)境保護部頒布了《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)支持》《畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）監(jiān)察工作指南（試行）》，開始規(guī)范畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放[2]。但是D'Arcy B（2001）[3]認(rèn)為，利用政策嚴(yán)格控制污染物雖然可以有效地治理農(nóng)業(yè)面源污染，但政策推行的過程中需要足夠的指導(dǎo)資金支持，并且政策在實施過程中仍需完善。而張志強（2010）[4]發(fā)現(xiàn)，我國制定的《環(huán)境保護法》、排污許可證制度等對畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護均作了相關(guān)規(guī)定，由于這些法律法規(guī)開始是以工業(yè)污染防治為出發(fā)點的，對畜禽污染一類的農(nóng)業(yè)面源污染源研究和考慮的還不夠。且豬的糞便是有機肥料，而部分主管人員按工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求處理滿足達標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)，并沒有考慮到它的資源化利用和處理成本。且把工業(yè)環(huán)保的要求套用到養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)上，不考慮養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)周期，直接一刀切，沒有給養(yǎng)殖戶整改或關(guān)停的時間[5]。另一方面，我國生豬養(yǎng)殖污染防治方面的政策手段都為命令控制型，雖然這類政策手段提高了違法成本但是同時也一定程度地挫傷了養(yǎng)殖戶的環(huán)保積極性，降低了法律體系的靈活性[6]。

2.1.2 排污稅（費）研究

排污稅（費）的環(huán)境治理作用機制類似征稅, 將負外部性內(nèi)在化, 把導(dǎo)致的社會成本納入私人成本, 提高企業(yè)排污成本, 約束其污染排放量, 促進環(huán)境治理[7]。規(guī)模化飼養(yǎng)尤其是工廠化畜禽企業(yè)排污量大、排污點集中, 容易監(jiān)測, 主要是一種點源污染, 采取排污稅 (費)等方式，對規(guī)?；B(yǎng)殖戶收取適量的排污稅, 可督促其糞污資源化, 達標(biāo)排污[8]。而養(yǎng)殖戶可以在提高產(chǎn)出效益和減少污染成本之間進行權(quán)衡, 具有一定的靈活性, 但不免存在“末端治理”的缺陷[9]。

2.1.3 糞污處理補貼政策研究

舒暢等（2019）[10]指出，無論是從養(yǎng)殖場戶還是資源化消納方自身的成本收益角度看，畜禽糞污治理不僅具有明顯正外部性效應(yīng)，還具有公共物品屬性，改善后的生態(tài)環(huán)境具有消費非排他性和非競爭性，再加上農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性，養(yǎng)殖場戶、有機肥企業(yè)、種植戶等市場經(jīng)營性治理主體難以同時承擔(dān)自身發(fā)展、提供更多更好農(nóng)產(chǎn)品與保護生態(tài)環(huán)境多重重任，需要政府參與并提供支持。從某種角度考慮, 禽畜養(yǎng)殖排泄糞污也是寶貴的資源。為此,對養(yǎng)殖造成的污染問題,不能單純走簡單治理的老思路。而應(yīng)該變換思路,實現(xiàn)糞污的再利用、再處理[11]。但是要實現(xiàn)糞污資源化還是需要政府支持，培訓(xùn)資源化技術(shù)，予以經(jīng)濟補貼。不過，石哲（2019）[12]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有12%的養(yǎng)殖戶聘有糞污處理技術(shù)人員，26%的養(yǎng)殖戶定期參加相關(guān)的培訓(xùn)，8%的養(yǎng)殖戶愿意負擔(dān)高效糞污處理設(shè)備的費用，67%的養(yǎng)殖戶獲得政府發(fā)放的糞污處理財政補貼，但獲得者都認(rèn)為補貼不足。為了要保障養(yǎng)殖戶的利益，梁興娟（2019）[13]提出，政府應(yīng)提高糞污資源化處理的補貼標(biāo)準(zhǔn)，并督促銀行等金融部門提供給養(yǎng)殖戶信貸優(yōu)惠，對養(yǎng)殖戶進行資金、信息、技術(shù)等各方面的支持。

2.2 關(guān)于疫情沖擊下病死豬無害化處理政策調(diào)整研究

2.2.1 病死豬無害化處理補貼政策研究

張輝（2019）[14]研究指出，病死豬無害化處理對防疫的重要性，但是鑒于病死豬無害化處理對于養(yǎng)殖戶來說成本代價過高而導(dǎo)致了養(yǎng)殖戶隨地丟棄、掩埋甚至販賣病死豬的行為。且對處理死亡生豬的補貼措施存在補償標(biāo)準(zhǔn)低、資金撥付周期長的問題，一定程度上,影響了養(yǎng)殖場戶無害化處理的積極性[15]。曾春蘭（2019）[16]提出，要在2016年劃分的病死豬無害化處理補貼機制上進一步詳細地劃分病死豬無害化處理補貼層次，按照養(yǎng)殖期間病害和屠宰環(huán)節(jié)病害兩方面劃分不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)并要根據(jù)市場價格靈活調(diào)節(jié)。代三妹（2019）[17]提出要政府增加資金支持，減少費用。但是，卻不能只給補貼而又無監(jiān)管，沒有持續(xù)地監(jiān)管很容易造成非法埋豬而面臨“環(huán)保套利”問題。

2.2.2 病死豬無害化處理政策實施問題研究

雖然國家在大力宣傳病死豬的危害和對病死豬無害化處理給予補貼，但是由于缺乏防控意識、監(jiān)督不盡完善等緣由，隨意處置病死豬的現(xiàn)象仍然不時出現(xiàn)。為此，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督部門要對病死畜禽無害化處理過程進行監(jiān)督檢查，要求相關(guān)從業(yè)者對病死畜禽嚴(yán)格實行“四不準(zhǔn)一處理”規(guī)定[18]。要厘清職責(zé), 依法依規(guī)做好無害化處理的專項整治工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局病死豬無害化收集處理體系[19]。加大懲治力度，畜牧部門嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法, 對拒不設(shè)立病死動物無害化處理設(shè)施設(shè)備、不按規(guī)定處置病死動物的單位和個人依法嚴(yán)肅查處[20]。

2.3 關(guān)于疫情沖擊下畜禽禁限養(yǎng)政策實施的調(diào)整研究

2.3.1 畜禽禁限養(yǎng)政策目標(biāo)研究

隨著畜禽養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖中產(chǎn)生的廢棄物對生態(tài)環(huán)境造成了一定的負面影響，為解決禽畜糞便中藥物、重金屬和微量元素等對水、空氣、土壤資源帶來的破壞問題而出臺禽畜禁限養(yǎng)政策[21]。畜禽禁限區(qū)的劃定主要就是為了深入解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染問題，優(yōu)化養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)布局，美化生態(tài)環(huán)境，促進畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護全面協(xié)調(diào)發(fā)展[22]。由于非洲豬瘟暴發(fā)之前生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢向好，市場上生豬供過于求，政府出臺生豬禁養(yǎng)政策可以適當(dāng)縮減生豬養(yǎng)殖規(guī)模, 維護市場均衡[23]。

2.3.2 畜禽禁限養(yǎng)政策執(zhí)行問題研究

現(xiàn)行的畜禽禁限養(yǎng)政策中主要存在的問題有：禁限養(yǎng)區(qū)的范圍劃定不盡合理，對禁限養(yǎng)區(qū)的范圍劃定不明確，沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性[24]；管理保障缺失，方案制定流于形式；非規(guī)?；B(yǎng)殖戶點多面廣，污染治理難度大；養(yǎng)殖戶不愿退出，后續(xù)方案難以推進[25]；環(huán)保、農(nóng)牧部門聯(lián)合監(jiān)管能力有待加強；很多養(yǎng)殖企業(yè)治污設(shè)施不正常運行、相關(guān)手續(xù)不完備, 但依舊照常生產(chǎn)養(yǎng)殖, 造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的市場效應(yīng), 暴露出地方的監(jiān)管缺位[26]。

2.3.3 畜禽禁限養(yǎng)政策效果研究

禁限養(yǎng)政策的實行調(diào)整了生豬產(chǎn)業(yè)的布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了南方水網(wǎng)地區(qū)的生豬養(yǎng)殖布局，將生豬產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到玉米產(chǎn)區(qū)和環(huán)境容量較大的北方地區(qū)，東北地區(qū)將成為生豬發(fā)展重地[27]。禁限養(yǎng)政策雖然給生態(tài)環(huán)境帶來了良好的保護，但也給養(yǎng)殖戶造成了一定的經(jīng)濟損失甚至導(dǎo)致散養(yǎng)戶失去經(jīng)濟來源[28]。且傷害了養(yǎng)殖戶的生產(chǎn)積極性，尤其迎上了非洲豬瘟疫情使得生豬價格居高不下，還為上訪等群眾事件埋下隱患[29]。

2.4 關(guān)于限制抗生素使用政策研究

2.4.1 抗生素限制政策研究

歐盟于2006年開始禁止使用抗生素來促進畜禽生長，緊接著美國國會也引入了限制抗生素使用的相關(guān)法案[30]。丹麥不僅限制以促生長為目的的抗生素使用，還限制了獸醫(yī)從銷售抗生素產(chǎn)品獲利的可能，并加強了對獸醫(yī)開具處方藥的監(jiān)管[31]。而中國對限制抗生素的政策主要經(jīng)歷三個階段：以藥品管控為主要治理策略，以臨床監(jiān)測為主要治理手段，多領(lǐng)域參加的全面治理策略，雖有成效但我國抗生素濫用問題依舊嚴(yán)峻仍需繼續(xù)探索[32]。

2.4.2 抗生素限制政策實施問題研究

我國現(xiàn)今并沒有一部真正意義的高階位強制限制合理使用抗生素的法律法規(guī)，當(dāng)前的法律法規(guī)過于寬泛且缺乏可操作性[33]。且法律責(zé)任不明確, 法律責(zé)任與違法收益不成正比, 違法成本低[34]。在我國當(dāng)前“以藥養(yǎng)醫(yī)”的醫(yī)療體制下，醫(yī)生肆意開具處方藥導(dǎo)致抗生素濫用問題難以制止，限制抗生素還需改革當(dāng)前醫(yī)療體制否則難以起效[35]。楚亞飛（2016）[36]指出，我國抗生素限制政策的執(zhí)法主體積極性不高以及對主體監(jiān)督的缺少；另外，相關(guān)的法律體制不完善，抗生素使用標(biāo)準(zhǔn)不明確。

3 研究述評

綜上所述，國內(nèi)外專家學(xué)者雖然從糞污處理政策、病死豬無害化處理政策、禁限養(yǎng)區(qū)政策以及抗生素限制政策等幾方面研究環(huán)保政策的制定、執(zhí)行和效果，但卻很少有研究環(huán)保政策的后續(xù)監(jiān)管體系以及研究該如何將現(xiàn)行的環(huán)保政策落到實處，為了保障生豬的供給，穩(wěn)定豬肉價格，調(diào)整生豬產(chǎn)業(yè)環(huán)保政策來適應(yīng)當(dāng)前形勢是迫在眉睫。