經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作協(xié)作機(jī)制研究

黃月眉 楊紹義

[摘要]經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作相互協(xié)作，優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于形成巡審監(jiān)督合力，提升監(jiān)督成效。應(yīng)從創(chuàng)新協(xié)作模式，完善協(xié)作機(jī)制，健全協(xié)作制度等三個(gè)方面，建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作協(xié)作機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);巡視巡察;協(xié)作機(jī)制

[中圖分類號] D262.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作的異同

1.1 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察的工作目標(biāo)

1.1.1 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的工作目標(biāo)是依據(jù)相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)確定的?！吨腥A人民共和國審計(jì)法》第一條和第十六條至第二十五條，對審計(jì)的工作目標(biāo)、職責(zé)定位作了清晰規(guī)定，就是為了維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。中央兩辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第一條和第二條要求，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是對黨政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，作出評價(jià)，揭示問題，促進(jìn)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這些審計(jì)法律法規(guī)，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)進(jìn)行了明確界定，也必然要求經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，以及法治國家、法治政府建設(shè)中發(fā)揮不可替代的作用。

1.1.2 巡視巡察工作目標(biāo)。巡視巡察工作目標(biāo)是依據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)確定的。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十九條載明，巡視要通過發(fā)現(xiàn)問題形成震懾，從而推動(dòng)改革和發(fā)展。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第三條也作出了與黨內(nèi)監(jiān)督條例相同的規(guī)定，要通過發(fā)現(xiàn)問題形成震懾，從而推動(dòng)改革和發(fā)展。黨的這兩個(gè)條例指明了巡視巡察工作目標(biāo)。

1.2 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作的異同

1.2.1 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作的差異點(diǎn)

一是工作依據(jù)不同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察工作，有著不同的法律法規(guī)依據(jù)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作依據(jù)是《中華人民共和國審計(jì)法》、中央兩辦《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》;巡視工作法規(guī)依據(jù)則是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》。

二是監(jiān)督對象不同。中央兩辦《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象作了具體規(guī)定，主要包括各級黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院、各級黨政部門、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國有企業(yè)的正職領(lǐng)導(dǎo)或者主持工作1年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)實(shí)務(wù)工作中，出于審計(jì)績效、審計(jì)力量、審計(jì)頻次等各方面因素的考慮，一般將任職時(shí)間二三年以上的黨政正職納入審計(jì)監(jiān)督計(jì)劃;而且，對不同單位任職的同一領(lǐng)導(dǎo)干部，一般不會安排多次審計(jì)。因此，一些調(diào)動(dòng)頻率高的領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位，較難納入審計(jì)監(jiān)督計(jì)劃?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》對巡視監(jiān)督對象作了具體規(guī)定，包括黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委以管轄權(quán)限劃分的下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其領(lǐng)導(dǎo)成員，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是對領(lǐng)導(dǎo)班子的整體監(jiān)督。期間，不論主要領(lǐng)導(dǎo)或班子成員是否調(diào)離本單位，只要屬于該屆班子，均被納入巡視巡察監(jiān)督對象。

三是監(jiān)督時(shí)間范圍不同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督時(shí)間范圍受多種因素影響。根據(jù)中央兩辦《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，對納入審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)近三年，任期外除對重要事項(xiàng)進(jìn)行追溯或延伸，一般不進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。巡視巡察監(jiān)督時(shí)間范圍則為每屆領(lǐng)導(dǎo)班子整個(gè)任期（通常5年），實(shí)行巡視巡察監(jiān)督全覆蓋。

四是具體工作內(nèi)容不同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)用這條主線，重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部重大經(jīng)濟(jì)決策情況和重大經(jīng)濟(jì)決策執(zhí)行情況，財(cái)政收支財(cái)務(wù)收支情況，國資管理使用情況，重點(diǎn)項(xiàng)目和重要資金管理使用情況等，對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行評價(jià)。巡視巡察工作則重點(diǎn)檢查黨的政治紀(jì)律執(zhí)行情況，組織紀(jì)律執(zhí)行情況，廉潔紀(jì)律執(zhí)行情況，群眾紀(jì)律執(zhí)行情況，工作紀(jì)律執(zhí)行情況和生活紀(jì)律執(zhí)行情況，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)違反政治紀(jì)律、法律法規(guī)、中央八項(xiàng)規(guī)定精神、選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗等方面的問題，對領(lǐng)導(dǎo)班子與領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行評價(jià)。

五是工作結(jié)果運(yùn)用機(jī)關(guān)不同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)組由審計(jì)機(jī)關(guān)派出、對審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)出具經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告和審計(jì)結(jié)果報(bào)告，并報(bào)送本級黨委、政府以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會議成員單位，成員單位的紀(jì)檢、組織、審計(jì)、監(jiān)察、人社和國資等職能部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)審計(jì)反映的問題進(jìn)行跟蹤問責(zé)。巡視巡察組則直接對所派出的本級黨委負(fù)責(zé)并匯報(bào)巡視巡察工作，巡視巡察工作報(bào)告直接報(bào)送本級黨委主管負(fù)責(zé)同志，巡視巡察發(fā)現(xiàn)的問題以黨委督查的方式，由相關(guān)職能部門跟進(jìn)查處。

1.2.2 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作的共同點(diǎn)

一是性質(zhì)相近。無論是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還是巡視巡察，不僅僅是對“官員”或者“領(lǐng)導(dǎo)”的監(jiān)督，而且也是由上級黨委政府委派的上位監(jiān)督。它較之同級職能部門監(jiān)督而言，能夠防止人為的阻力或干擾，更具有獨(dú)立性、權(quán)威性、有效性，彌補(bǔ)了過去公權(quán)力運(yùn)行中存在的“看得見的管不著，管得著的看不見”的缺陷。其功效類似于中國歷史上的“欽差”巡訪和“御史”查案，是新時(shí)期為適應(yīng)反腐敗形勢所作出的制度設(shè)計(jì)。

二是管轄對象層級相同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察工作都是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)確定的機(jī)構(gòu)管理、干部管理的權(quán)限和原則，對管理對象實(shí)施的組織監(jiān)督。譬如，省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組和省級經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍為縣（市）級黨委政府、地廳級地方國家機(jī)關(guān)及所屬企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部等。

三是工作重點(diǎn)相同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察工作職能盡管不同，但工作重點(diǎn)都是查錯(cuò)糾弊，發(fā)現(xiàn)、查處重大案件線索。通過查處重大案件線索，一方面形成震懾，促使領(lǐng)導(dǎo)清白為官，扎實(shí)干事;另一方面對工作發(fā)現(xiàn)的一些普遍性、傾向性問題，向其派出的黨委政府報(bào)告第一手材料，使問題在宏觀層面及早得到發(fā)現(xiàn)，及時(shí)得到糾正。

四是工作程序相仿。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察工作在工作流程上都包括工作準(zhǔn)備、進(jìn)點(diǎn)實(shí)施、出具結(jié)論報(bào)告、向工作對象反饋工作情況和查處問題處理落實(shí)等五個(gè)方面。只不過，這些工作流程在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則稱為審計(jì)準(zhǔn)備、實(shí)施、情況報(bào)告、征求被審計(jì)位及個(gè)人意見和審計(jì)整改;在巡視巡察工作中被稱為巡視巡察準(zhǔn)備、了解、匯報(bào)、反饋、移交督辦。

五是工作目標(biāo)相同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作都以查處問題為導(dǎo)向，都要監(jiān)督財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行情況。都是通過對所監(jiān)督的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在地方、部門和單位領(lǐng)導(dǎo)班子的管理監(jiān)督，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)，解決在一些地方、部門和單位存在的為官不正、為官不為、為官亂為等問題，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察，幫助其提高法規(guī)黨紀(jì)意識，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)本地區(qū)、本部門、本單位科學(xué)發(fā)展。

2 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作協(xié)作的依據(jù)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作五個(gè)方面的共同點(diǎn)，是兩者相互協(xié)作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一基礎(chǔ)源自相應(yīng)的法律法規(guī)。比較經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)依據(jù)的審計(jì)法、審計(jì)規(guī)定等相關(guān)法律法規(guī)與巡視巡察工作依據(jù)的巡視工作條例，兩者在立法理念、法規(guī)架構(gòu)、實(shí)施操作上都有許多共通之處?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作是從不同的角度，共同揭示問題、評價(jià)鑒證、推動(dòng)規(guī)范、促進(jìn)改革及發(fā)展。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作也存在區(qū)別。所以兩者相互協(xié)作，優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于促進(jìn)審計(jì)職能的發(fā)揮，也有利于增強(qiáng)巡視巡察工作的針對性和有效性，形成監(jiān)督合力，提升工作成效。

3 建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作協(xié)作機(jī)制

3.1 創(chuàng)新協(xié)作模式

3.1.1 審巡聯(lián)動(dòng)模式。即經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察同時(shí)進(jìn)駐、同步監(jiān)督、整改齊抓的模式。適用于計(jì)劃年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察均作安排的單位。審巡聯(lián)動(dòng)模式是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察工作協(xié)作的理想模式?？梢劳薪?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，采用“既統(tǒng)又分、統(tǒng)分結(jié)合”方式開展工作：一是統(tǒng)一建組，分別抽調(diào)工作人員。二是統(tǒng)一方案，分別確定檢查內(nèi)容。三是統(tǒng)一實(shí)施，分別檢查具體事項(xiàng)。四是統(tǒng)一反饋，分別梳理問題成果。五是統(tǒng)一口徑，分別形成專項(xiàng)報(bào)告。六是統(tǒng)一督查，分別跟蹤落實(shí)整改。

3.1.2 先審后巡或先巡后審模式。先審后巡模式，即經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)先行，巡視巡察深入的模式。適用于上年或近年已經(jīng)實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，本年度巡視巡察工作列入計(jì)劃的單位。先巡后審模式，即巡視巡察先行，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)深入的模式。適用于上年或近年已經(jīng)開展巡視巡察，本年度安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的單位。先審后巡或先巡后審模式下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與巡視巡察協(xié)作的重點(diǎn)是相互溝通信息，提供人員力量支持，協(xié)助重點(diǎn)事項(xiàng)的深入查處，跟蹤落實(shí)整改。

3.2 完善協(xié)作機(jī)制

3.2.1 聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制。一是審計(jì)機(jī)關(guān)與巡視巡察部門建立聯(lián)席會議制度，以便交流工作、通報(bào)情況，協(xié)調(diào)行動(dòng)，提升效率。二是審計(jì)機(jī)關(guān)與巡視巡察部門應(yīng)明確專門部門和人員，負(fù)責(zé)雙方之間日常聯(lián)絡(luò)溝通。三是審計(jì)機(jī)關(guān)與巡視巡察部門對重合部分的工作內(nèi)容應(yīng)相互提供檢查資料，既可以信息互通，又可以避免重復(fù)勞動(dòng)，還能減輕被檢查單位的負(fù)擔(dān)。

3.2.2 業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制。一是審計(jì)機(jī)關(guān)與巡視巡察部門應(yīng)制定中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，相互溝通，加強(qiáng)統(tǒng)籌，相互銜接。及時(shí)向?qū)Ψ酵▓?bào)相關(guān)重要會議精神、重要文件內(nèi)容、重點(diǎn)工作安排。二是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)正式進(jìn)點(diǎn)前，應(yīng)了解巡視巡察工作情況。應(yīng)巡視巡察需要，審計(jì)機(jī)關(guān)安排相關(guān)人員介紹被巡視巡察單位審計(jì)情況。三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施過程及巡視巡察過程中，雙方可視工作進(jìn)展情況，相互提請對方介紹相關(guān)情況，調(diào)閱相關(guān)材料。四是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)審計(jì)委員會批準(zhǔn)的年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃，依法組織開展審計(jì)。巡視巡察部門對于巡視巡察中發(fā)現(xiàn)的屬于審計(jì)部門工作職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)，可商請審計(jì)進(jìn)行配合。

3.2.3 成果互用機(jī)制。一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察工作中，對于對方通報(bào)反映的問題應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注，并作深入了解。二是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和巡視巡察應(yīng)形成合力促進(jìn)整改，發(fā)現(xiàn)整改措施不力、責(zé)任落實(shí)不到位、無故不按期整改、虛假整改的，應(yīng)進(jìn)行問責(zé)。三是審計(jì)機(jī)關(guān)和巡視巡察部門均應(yīng)加強(qiáng)工作中發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性、區(qū)域性、基礎(chǔ)性、傾向性、體制機(jī)制性等共性問題的梳理分析，從各自視角提出改進(jìn)意見，相互參考借鑒。

3.3 健全協(xié)作制度

應(yīng)制定聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡(luò)協(xié)商工作銜接制度、工作實(shí)施協(xié)助制度、案件線索移送制度、整改督查協(xié)同制度等一系列規(guī)范性文件，使聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制、業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制、成果互用機(jī)制等工作機(jī)制以制度形式固化，雙方共同遵守，使審巡協(xié)作走上制度化、規(guī)范化軌道。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陜西省審計(jì)廳課題組，國家審計(jì)推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的路徑研究[J]，現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì)，2016 （02）.

[2]陳彬彬.政府審計(jì)與巡視工作協(xié)作途徑新探索[J]，審計(jì)與理財(cái)，2018（08）.

[作者簡介]黃月眉（1963-），女，浙江省永康市人，副教授，從事經(jīng)濟(jì)管理教學(xué)與研究;楊紹義（1964-），男，浙江省諸暨市人，高級審計(jì)師、高級會計(jì)師，從事審計(jì)工作。