基礎設施投融資體制存在的問題及可行性建議

宜春交通投資集團有限公司 張冠軍

城市建設發(fā)展進程中，對基礎設施的需求非常大，基礎設施是給人們生產(chǎn)生活與國民經(jīng)濟提供服務、促進城市建設生存與發(fā)展的重要載體形式。城市基礎設施建設項目數(shù)量、規(guī)模等逐漸增多，然而卻呈現(xiàn)出經(jīng)濟效益隱現(xiàn)特點?；谖覈疅o償投入方式，其投資量有局限性，促使基礎設施項目建設暴露出滯后性問題。目前，政府對基礎設施投資力度加大，并輔以政策引導，但是并不能解決城市發(fā)展進步與城市居民生產(chǎn)生活需求間的矛盾，再加上車輛交通擁堵、環(huán)境惡化、人口居住量大等問題沒有根本改變，資金運轉問題更加突出。因此，城市基礎設施投融資問題成為市政改革的難點。

一、基礎設施投融資體制內涵

基礎設施投融資體制是指管理與組織投融資的基本方式與活動，其涉及投融資主體、方式、宏觀調控、運行機制等各方面。投資主體是指當?shù)卣?、銀行、個人、企業(yè)或其他法人；融資方式是投融資主體獲得資金的方法或渠道，也包括運用資金的方式；投資運行機制設計到投資運行動力、決策、目標、運行、信息傳遞等過程所采取的手段或方式，對投資主體活動進行約束與激勵；投融資宏觀調控單獨指政府對投融資主體所要求的管理落腳點。

二、基礎設施投融資體制存在的問題

（一）運營維護方式較為傳統(tǒng)

目前，部分城市地區(qū)的城市基礎設施運營及維護，沒有按照市場化與企業(yè)化方式予以改變，進而導致很多城市基礎設施長期處于經(jīng)濟虧損或維護不善等問題的出現(xiàn)，進而導致作為投資主體的政府無法獲得效益，因無法回收定期投資而影響再投資項目。造成這一系列問題的根本原因并不是單一性的，其多數(shù)涉及基礎設施所提供的服務價格、價值與產(chǎn)品之間的矛盾問題，進而出現(xiàn)市政基礎設施產(chǎn)業(yè)的虧損較為嚴重。

（二）政府宏觀管理與基礎設施市場間差距

行政審批替代投資決策，是因為傳統(tǒng)投資方式未與時俱進?；A設施建設項目的決策制度主體仍然是政府，其下發(fā)審批權限，而其中的審批內容與方式尚未響應市場環(huán)境變化，導致所提出的投資決策不適宜。再加上政府項目投資管理措施的落實不到位問題，尚未建立健全宏觀管理體系，集中表現(xiàn)在政府管理職能的分散，基礎設施投資管理部門與市政管理分化在不同財政、審計、建設與計劃體系內，政府對統(tǒng)一宏觀事項的管理分屬不同職務，管理難以實現(xiàn)統(tǒng)一。尤其是在管理方式上，投資管理沿用具體且直接方式，未形成間接調控模式。同時，在投資立法層面上，法律法規(guī)沒有明細基礎設施投資各方的權利與職責。

（三）法制法律的建設滯后問題

政府努力打破經(jīng)營性質的基礎設施投融資壟斷局面，但是卻沒有予以法律法規(guī)上的導向，國家也沒有出臺投融資試行管理辦法。在基礎設施投融資體制機制上，對經(jīng)營者、投資者與所有者的權益與義務，對資金分配、收益、投入、來源與管理等方面沒有具體體現(xiàn)在法律規(guī)范，進而導致社會資金與社會力量對基礎設施投融資的參與性較弱，進而影響基礎設施建設進度。

（四）基礎設施投融資渠道單一

與發(fā)達國家、發(fā)達城市相比，多數(shù)城市的基礎設施項目建設投融資主體是單一主體，投融資手段與渠道較為單一，投融資穩(wěn)定且規(guī)范的渠道尚未打通，突出在我國多數(shù)地方政府不允許發(fā)行債券，以發(fā)達國家作為參考，市政性質的債券是城鄉(xiāng)建設投融資的穩(wěn)定渠道，借助于市場發(fā)展活力，從事長期性與低成本的投融資項目建設資金?；I資渠道的單一性問題，還表現(xiàn)在國債與貸款等方面上，因此兩項流程涉及復雜的手續(xù)，并且限制因素很多，所以實施效果并不佳。基礎設施項目建設使用資金一般是以借貸方式進行籌措，但是債務的負擔較重，與收益不成正比。間接融資權重較大，而直接融資比重較低。多數(shù)地方政府不允許發(fā)行債券，債券市場沒有被完全建立起來，資本市場為主導的籌資渠道發(fā)展受到阻礙。在城市基礎設施項目建設投融資方式方面，企業(yè)化運作載體發(fā)展有限，阻礙投融資規(guī)模，運行環(huán)境較差。另外，基礎設施的外資力度不足，如國際金融市場、項目融資、外商直接投資等工作進展緩慢等等。換句話說，我國城市基礎設施投融資，主要還是借助于政府財政性的投資方式為主。

三、基礎設施投融資體制的可行性建議

（一）推進城市基礎設施價格改革進程

這一項舉措的基本思路是建立在城市基礎設施建設基礎上提出的，即為“誰受益、誰投資、誰使用、誰付費”原則，對于提供基礎設施建設服務與產(chǎn)品，應確定受益者并對其進行計價收費，如供氣、供電、交通運輸、通信、供水等，根據(jù)“成本+稅費+利潤”來調整計價價格，逐漸形成一種投資、業(yè)務經(jīng)營與效益回收的循環(huán)機制，促使投資者利用科學管理方式與技術獲得合理性利益。而推進價格決策改革，應以公用事業(yè)定價價格聽證機制為輔，用約束規(guī)范方式來削弱政府的壟斷性價格計價行為。

（二）轉變地方政府職能，規(guī)范投資體制

轉變政府職能，不是改變政府的市場經(jīng)濟宏觀調控職能，而是在各方面條件允許情況下，削弱政府非法制或參與經(jīng)濟的直接干預權利?；A設施項目建設應該按照項目規(guī)模、性質采取差異性投融資機制體制，促使市場分工與政府間構建創(chuàng)新投融資機制。而轉變政府的職能，表現(xiàn)在放寬市場環(huán)境下資本投融資參與范圍，允許部分社會資本進入到公共事業(yè)、基礎設施領域，政府承擔約束規(guī)范參與投融資企業(yè)的行為，幫助其更好地參與基礎設施項目建設過程。政府作為基礎設施項目建設的監(jiān)督者，應為社會投資營造一個良好且法律規(guī)范的投資環(huán)境。并且，完善政府項目投資決策管理機制，規(guī)范政府在投融資環(huán)節(jié)上的審批程序行為。增強政府責任約束性，規(guī)范資金管理行為，通過項目建設方式的改進，促使政府投資項目建設更加符合市場發(fā)展規(guī)律。

（三）落實投融資法律法規(guī)迫在眉睫

目前，我國社會主義市場經(jīng)濟主要是以法制經(jīng)濟為主，基礎設施項目建設，對投融資產(chǎn)生巨大的需求，為推進該項行為更好的發(fā)展，需要有相關法律法規(guī)予以保駕護航。對此，根據(jù)城市基礎設施投融資建設發(fā)展現(xiàn)狀，通過法律形式進一步明確經(jīng)營者、管理者、投資者各方法律關系與界定范圍。改革中所涉及的問題，如服務標準、價格收費標準、產(chǎn)權明晰、市場準入、項目經(jīng)營期限、土地使用方式等，也需要以法律法規(guī)形式予以劃定。

（四）打開多元化投融資渠道與方式

第一，應用基礎設施與城市市場化經(jīng)營方式，將城市基礎設施項目建設運營引入到良性循環(huán)軌道中，促使基礎設施的價格更加趨于合理化，實現(xiàn)“設施養(yǎng)設施、以城養(yǎng)城”目標；第二，利用資本市場擴大城市基礎設施建設資金的來源渠道，如股票、銀行貸款、基金項目、信托、債券、民間資本等，以及招商引資方式，廣泛且多渠道地吸引更多投融資方式加入項目建設的資金籌劃，基于原企業(yè)運作模式，更新企業(yè)制度，以期更好地服務社會主義市場經(jīng)濟，加快城市基礎建設發(fā)展速度；第三，利用建設項目投融資方式，促進私人投融資者與政府間的合作，借助于資產(chǎn)證券形式籌措城市項目建設資金。國家發(fā)改委財金司對創(chuàng)新基礎設施投融資體制機制提出3點建議：一是要充分利用各類市場化融資工具，推動基礎設施建設。二是要在“一帶一路”建設中創(chuàng)新投融資方式，促進基礎設施聯(lián)通，進一步發(fā)揮“一帶一路”建設與人民幣對外投融資的協(xié)同效應。三是要加強信用體系建設，建立健全信用檔案和信用信息共享，強化守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒，鼓勵更多第三方征信機構加入，共同為基礎設施投融資創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。

四、結束語

總而言之，城市基礎設施項目建設對投融資提出更高要求，但是實現(xiàn)投融資渠道或方式的創(chuàng)新提供了很大的發(fā)展空間。對此，根據(jù)城市基礎設施投融資建設發(fā)展中的問題予以本質分析，提出相應的改革發(fā)展路徑，希望對基礎設施投融資機制體制化的推進予以一定的作用，進而能夠有利于展開投融資所面臨的方式、途徑與資金不足等問題，使得城市基礎設施項目建設發(fā)展有堅實的基礎。