陜西農(nóng)村反相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制研究

何昕桁，馬岳潮，朱丹青

（陜西科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710021）

貧困和反貧困是當(dāng)前社會(huì)熱點(diǎn)。圍繞貧困的發(fā)生機(jī)制、貧困深度、貧困的影響、扶貧手段、減貧政策及其成果等相關(guān)內(nèi)容，學(xué)界研究成果頗豐。但是，關(guān)于在2020年陜西實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)后如何有效鞏固脫貧成果、建立反相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的研究尚處于萌芽階段，理論文獻(xiàn)相對(duì)較少。已有理論研究認(rèn)為，2020年后陜西省的貧困特征將發(fā)生變化:由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)貧困并存轉(zhuǎn)變，由收入貧困向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等多維貧困轉(zhuǎn)變，由普遍貧困向個(gè)體貧困轉(zhuǎn)變，貧困人群分散化分布。為應(yīng)對(duì)這些即將到來的變化，學(xué)界提出，要盡快建立反相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧成果。

1 陜西省相對(duì)貧困現(xiàn)狀

陜西省是一個(gè)相對(duì)貧困情況突出的大省，多數(shù)貧困人口都處于“山大溝深”、資源相對(duì)匱乏的偏遠(yuǎn)地區(qū)，各種基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，需要投入更多的社會(huì)資源來進(jìn)行幫扶建設(shè)。陜西省貧困范圍廣、人口基數(shù)大，制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的許多深層次矛盾沒有得到有效解決。陜南陜北狹長(zhǎng)，陜南缺土、陜北缺雨的惡劣自然環(huán)境是主要致貧因素，近年來通過國(guó)家西部大開發(fā)以及當(dāng)前退耕還林的效益，自然環(huán)境對(duì)扶貧工作的限制已有所好轉(zhuǎn)。但是秦嶺北麓進(jìn)山以后，地理?xiàng)l件非常差，既不具備陜南的光熱、水利資源優(yōu)勢(shì)，又無陜北的土地資源優(yōu)勢(shì)，所以此區(qū)域貧困情況仍十分嚴(yán)重。陜西省內(nèi)秦巴山區(qū)、呂梁山區(qū)和六盤山區(qū)，在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)來衡量下仍為特殊困難貧困縣區(qū)，而這三個(gè)片區(qū)覆蓋我省43個(gè)縣。所以，解決陜西省相對(duì)貧困問題仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)。

據(jù)陜西省社科院發(fā)布的《陜西精準(zhǔn)脫貧藍(lán)皮書》顯示：2016年，陜西省脫貧人數(shù)達(dá)到了130萬，共計(jì)有2 907個(gè)貧困村退出；2017年脫貧人數(shù)達(dá)107萬，共計(jì)有2 428個(gè)貧困村退出。目標(biāo)2020年實(shí)現(xiàn)全省建檔立卡的貧困人口全部脫貧，全面建成小康社會(huì)。但是，伴隨著扶貧工作的深入開展，剩余貧困人口的幫扶難度也在不斷提升。首先，勞動(dòng)力較為充足、生活負(fù)擔(dān)輕的貧困家庭已經(jīng)陸續(xù)脫貧，剩余的貧困家庭絕大多數(shù)都沒有勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)且家庭成員多是需要照顧的病人或殘疾人。

經(jīng)過改革開放三十多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，陜西省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得很大成效。陜西省地處內(nèi)陸，經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展建設(shè)，形成了門類全面的工業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已然形成了“二、三、一”梯度的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但改革進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，整體的水平以及實(shí)力較弱，且產(chǎn)業(yè)布局仍不盡合理，工業(yè)產(chǎn)業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益低。從另一方面來看，陜西省自主創(chuàng)新能力的缺乏使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率提升的新動(dòng)力尚未完全形成。因此，陜西省相對(duì)貧困問題的解決還面臨著艱巨挑戰(zhàn)。

2 陜西省反相對(duì)貧困初步探索

消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。陜西省始終堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本方向，不斷探索反階段性貧困的有效路徑，根據(jù)當(dāng)前貧困現(xiàn)狀，實(shí)事求是，逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

陜西省異地搬遷扶貧的耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)且規(guī)模大。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，陜西省鼓勵(lì)各種企業(yè)和創(chuàng)業(yè)人員開創(chuàng)社區(qū)工廠，易地扶貧搬遷戶被陜西省作為工廠吸納、推動(dòng)就業(yè)的重點(diǎn)對(duì)象，截止2020年初，全省社區(qū)工廠總數(shù)已經(jīng)達(dá)到779家。在第十三個(gè)五年計(jì)劃期間，陜西省的扶貧搬遷涉及27.3萬戶家庭和92萬人。目前，安置房已基本建成，實(shí)際入住率達(dá)到91.91%。由于陜西橫貫六盤山、秦巴山、呂梁山，不少貧困人口居住在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，因此解決搬遷問題刻不容緩。自2016年以來，陜西已經(jīng)完成了24.9萬戶家庭、近85萬人的易地扶貧搬遷工作，到2019年年底，保障房建設(shè)任務(wù)基本完成，今后在相關(guān)政策的實(shí)施下，這些貧困人口將走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的新道路。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是脫貧攻堅(jiān)的重中之重。陜西省各級(jí)部門在“三農(nóng)”工作重要論述的指導(dǎo)下，以產(chǎn)業(yè)扶貧為總?cè)蝿?wù)，認(rèn)真貫徹落實(shí)省委、省政府的有關(guān)決策和部署，恪守初心、承擔(dān)使命，加大能源和資金的投入。緊貼產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌安排、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化主體、建立健全機(jī)制，全力推進(jìn)全省產(chǎn)業(yè)扶貧工作，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展在反相對(duì)貧困中的重要作用，并取得了明顯成效：陜西省產(chǎn)業(yè)覆蓋度進(jìn)一步提升。近年來，按照“貧困村必須有產(chǎn)業(yè)覆蓋”“有勞動(dòng)能力的貧困家庭至少有一個(gè)長(zhǎng)短結(jié)合的產(chǎn)業(yè)增收項(xiàng)目”的工作要求，以大產(chǎn)業(yè)理念為依據(jù)，陜西省引導(dǎo)貧困縣長(zhǎng)短結(jié)合布局產(chǎn)業(yè)，使新型產(chǎn)業(yè)最大程度地覆蓋貧困村貧困戶；有效發(fā)揮主體帶動(dòng)作用，推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)“萬企幫萬村”行動(dòng)，幫助上萬名貧困群眾就業(yè)增收；發(fā)揮技術(shù)服務(wù)實(shí)效，在全省搭建了“三轉(zhuǎn)變?nèi)Y(jié)合”的產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，改進(jìn)了傳統(tǒng)技術(shù)推廣方式。

多元化金融扶貧措施取得顯著成效。陜西省多市積極推進(jìn)金融扶貧工作，運(yùn)用“金融+”的扶貧模式，實(shí)現(xiàn)了資金的有效循環(huán)，持續(xù)為貧困戶提供資金扶持。不僅如此，陜西省政府盤活民營(yíng)資本，支持民營(yíng)企業(yè)出資設(shè)立扶貧小額貸款擔(dān)?；穑l(fā)揮擔(dān)?；鸬母軛U作用，降低了貧困人口的借款成本和農(nóng)村商業(yè)銀行的融資成本，實(shí)現(xiàn)了多方共贏的局面。

3 陜西省反相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建愿景

當(dāng)前，陜西省在減貧工作中已取得顯著成效，但在相對(duì)貧困的治理方面仍沒有建立綜合統(tǒng)一的貧困治理體系，在扶貧政策和投入上存在明顯 的城鄉(xiāng)差異。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，相對(duì)貧困問題日益凸顯，給陜西相對(duì)貧困治理體系的建立和扶貧政策的完善提出了新的挑戰(zhàn)，日后，陜西省應(yīng)從以下幾方面著力改進(jìn)：

一是堅(jiān)持開發(fā)式扶貧?；趪?guó)家宏觀視角分析可知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是農(nóng)村減貧的重要內(nèi)生動(dòng)力。通過各級(jí)政府部門尤其是縣一級(jí)政府推行落實(shí)開發(fā)式扶貧，提高貧困地區(qū)與貧困群體自我發(fā)展的能力，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力帶動(dòng)扶貧開發(fā)。首先是擴(kuò)大支農(nóng)投入，完善農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)體系，通過政府有效引導(dǎo)貧困地區(qū)進(jìn)入市場(chǎng)，為貧困人口創(chuàng)造脫貧機(jī)遇，引導(dǎo)性增強(qiáng)貧困地區(qū)、貧困人口的“造血功能”。第二，通過行政立法的方式，完善與農(nóng)村扶貧制度相銜接五保供養(yǎng)社會(huì)的保障制度，有效規(guī)避社會(huì)保障中有限覆蓋性對(duì)相對(duì)貧困治理工作的“木桶效應(yīng)”。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理需要構(gòu)建惠貧利貧性社會(huì)保障體系，這是未來扶貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，即農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、救助救濟(jì)有機(jī)結(jié)合，從制度設(shè)計(jì)入手，增強(qiáng)脫貧開發(fā)源動(dòng)力。

二是大力推動(dòng)各項(xiàng)民生工程，緊扣易地搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧“三大扶貧”工作，建設(shè)以基本權(quán)利公平為基礎(chǔ)的社會(huì)保障體系。在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，要進(jìn)一步推動(dòng)與落實(shí)相關(guān)責(zé)任，加強(qiáng)貧困地區(qū)通信、科技等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，持續(xù)深化扶貧開發(fā)供給側(cè)改革，針對(duì)特困地區(qū)解決行路難、就業(yè)難、飲水不安全等問題，將行業(yè)扶貧的責(zé)任細(xì)化落實(shí)至各個(gè)項(xiàng)目，進(jìn)一步推動(dòng)深度貧困地區(qū)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。在提高農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平的同時(shí)，聚焦于注重教育扶貧，針對(duì)貧困人口不同人力資本水平，建立多元化和差異化梯度的教育扶貧方式。針對(duì)易地搬遷扶貧，要規(guī)范完善易地搬遷扶貧政策的鏈條，有效提高土地利用率，明確政府在易地搬遷工作中的地位。在實(shí)施意見，明確 “民生工程”的目標(biāo)后，要將任務(wù)逐一分解攻克，保證對(duì)貧困地區(qū)的有效扶持。

三是完善扶貧開發(fā)的管理機(jī)制，將政府各部門的扶貧開發(fā)責(zé)任明確落實(shí)，聚集各部門力量，形成扶貧減貧開發(fā)合力。根據(jù)對(duì)各級(jí)政府，對(duì)各個(gè)行業(yè)部門都有了明確的責(zé)任，包括項(xiàng)目資金管理、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，扶貧開發(fā)的考核機(jī)制等，多方面強(qiáng)化檢查監(jiān)督并嚴(yán)肅查處違規(guī)行為。政府發(fā)揮扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，建立并完善社會(huì)各主體可助力的扶貧減貧制度，為各參與主體搭建利益表達(dá)平臺(tái)，提供制度化的扶貧減貧保障。