鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村公共服務(wù)供給模式研究
——以廣西桂平市為例

王偉

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，廣西 南寧 530000）

國外學(xué)者主要從市場(chǎng)、政府、社會(huì)組織等方面研究公共服務(wù)問題。斯托克[1]在公共服務(wù)治理方面提出治理主體不僅僅是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，還包括來自政府以外的治理主體；理查德在公共服務(wù)的具體供給職能方面提出供給主要是依托政府系統(tǒng)內(nèi)部的正式組織機(jī)構(gòu)[2]；美國學(xué)者戴維提出在公共服務(wù)供給背景下[3]，需實(shí)現(xiàn)從政府一元主導(dǎo)到市場(chǎng)主體多元參與的轉(zhuǎn)化；萊斯特提出政府可以通過為社會(huì)組織提供必要性的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到公共服務(wù)的實(shí)際生產(chǎn)與供給過程，以此擴(kuò)充供給的市場(chǎng)主體[4]；登哈特夫婦創(chuàng)立新公共服務(wù)理論，提出建立具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)是解決公共服務(wù)問題的關(guān)鍵[5]。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的研究主要包括：農(nóng)村公共服務(wù)供給、公共服務(wù)治理、公共服務(wù)監(jiān)督三個(gè)方面。陳永勝、張少冬，提出了多元共存、功能互補(bǔ)、良性競(jìng)爭的新型公共服務(wù)供給格局，要構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給模式、加大籌措資金與整合資金的力度、實(shí)現(xiàn)貧困縣農(nóng)村公共服務(wù)均等化，同時(shí)還要健全農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制[6]；王彥總結(jié)了政府一元化供給的缺陷，論證了村民參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的理論性和現(xiàn)實(shí)性，協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和村民在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的關(guān)系，是提升農(nóng)村公共服務(wù)供給有效性的明智選擇[7]；楊楠楠提出目前農(nóng)村公共服務(wù)最主要的問題就是供給不足，針對(duì)此提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、推動(dòng)建立多元化的服務(wù)供給模式、引入監(jiān)督機(jī)制[8]；趙為民總結(jié)了農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的結(jié)合在中國農(nóng)村傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”，減少了集體選擇行動(dòng)中的“自利行為”和“搭便車”傾向，有利于合作行為的形成，此種社會(huì)環(huán)境可以促成農(nóng)戶通過集體選擇自主提供公共產(chǎn)品[9]。

本文以桂平市作為實(shí)證研究對(duì)象，在國內(nèi)外研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣西桂平市農(nóng)村公共服務(wù)供給的實(shí)證案例，并嘗試提出農(nóng)村公共服務(wù)供給的可行創(chuàng)新機(jī)制，為解決農(nóng)村一事一議與政府的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度下公共服務(wù)供給效率問題提供參考實(shí)現(xiàn)路徑，助力于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施及推進(jìn)。

1 桂平市農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的比較

近年來，隨著財(cái)政扶持力度的不斷加大，桂平市在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)上，明顯改善：2016年新增水泥硬化路1458kg，2017年新增830kg，2018年進(jìn)入重點(diǎn)突破階段，2019年已基本實(shí)現(xiàn)了村村通公路；2016年新建或改建30個(gè)村級(jí)服務(wù)中心，2017年新建或改建44個(gè)村級(jí)服務(wù)中心，2018年新建或改建41個(gè)，2019年計(jì)劃新建或改建154個(gè)，改建新建完成后，基本實(shí)現(xiàn)全市412個(gè)行政村的村級(jí)服務(wù)中心全覆蓋。村級(jí)服務(wù)中心包含了文化活動(dòng)室、排練培訓(xùn)室、圖書閱覽室、體育活動(dòng)場(chǎng)，早在2015年底，桂平市已有村衛(wèi)生室1449個(gè)，已確保行政村衛(wèi)生室全覆蓋。

農(nóng)村“一事一議”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，推進(jìn)不順。2017年村級(jí)一事一議的補(bǔ)助支出年初預(yù)算為342.78萬元，支出決算為537.76萬元，完成年初預(yù)算的156.88%，2018年，預(yù)算支出為7377萬元，支出決算為4203.50萬元，結(jié)果只完成年初預(yù)算的56.98%。根據(jù)桂平市公共服務(wù)供給狀況，現(xiàn)有的供給模式主要有以下幾種：

1.1 自上而下的行政供給模式

在桂平市的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)供給中，包括了基礎(chǔ)道路、村級(jí)服務(wù)中心、環(huán)境保護(hù)、水利工程等，是由政府作為主要供給，采取了自上而下的行政供給模式。在政府供給模式下的農(nóng)村公共服務(wù)供給是覆蓋所有行政村的，沒有特殊性，發(fā)起到完成標(biāo)準(zhǔn)化、同一化、指標(biāo)化，兼顧了一個(gè)縣域下的公平，平等化對(duì)待。

1.2 農(nóng)村“一事一議”與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度

桂平市通過發(fā)展農(nóng)事村辦的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式，即農(nóng)村“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，由村委會(huì)聯(lián)系村民群眾，自下而上的發(fā)起。一方面，農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金來源依然主要是通過政府供給，村委會(huì)作為最后的末端執(zhí)行；另一方面提倡和支持村委會(huì)作為發(fā)起單位的村級(jí)自籌資金項(xiàng)目的公共服務(wù)的供給，激勵(lì)了農(nóng)村公共服務(wù)供給村級(jí)項(xiàng)目式發(fā)起的供給模式，同時(shí)通過部分自籌資金增加公共服務(wù)供給匹配度。

在實(shí)踐過程中，合水村和大廣村作為兩個(gè)相鄰的村子，都完成了水泥路自然村、屯的全通達(dá)和太陽能路燈的建設(shè)及飲水工程。發(fā)起過程中，制度上的流程是，第一步由村委會(huì)對(duì)一事一議籌資的議事項(xiàng)目提出資金補(bǔ)助申請(qǐng)報(bào)告，然后一事一議村民大會(huì)或村民代表會(huì)議記錄、一事一議會(huì)議表決的簽字記錄、一事一議自籌資金登記表；實(shí)際流程是合水村和大廣村都是先完成自籌資金，然后村民代表大會(huì)及簽字作為制度形式上的安排，最終是由村委會(huì)完成申報(bào)材料，民主決議轉(zhuǎn)化為是否愿意承擔(dān)按人口集資下的分配支付。對(duì)此大廣村和合水村的村委會(huì)的解釋是村民大會(huì)難以發(fā)起、村民代表大會(huì)必定通過，而最后籌款是落實(shí)到個(gè)人，能否籌集資金決定成敗。合水村和大廣村長水泥路的建設(shè)作為最先實(shí)施的項(xiàng)目，參與積極性比后面發(fā)起的太陽能路燈和飲水工程項(xiàng)目高，飲水工程項(xiàng)目積極性最低。

1.3 社會(huì)組織供給

主要表現(xiàn)在農(nóng)村的飲水、小型水利設(shè)施、小部分村道。以農(nóng)村飲水為例，農(nóng)村傳統(tǒng)的分散式居住和家族式聚居，在飲水供給上，桂平市農(nóng)村地區(qū)采用的是一戶或幾戶的分散式、自發(fā)式供給。在水源選取上，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)性的直接引用山泉水或井水，較次的選擇引用河水。這部分的供給特點(diǎn)為：小型性，主要是為了滿足幾戶到幾十戶的生活性和生產(chǎn)性公共服務(wù)需求；家族式，以家族為代表的社會(huì)組織作為主要供給者；鄰近性，各供給的個(gè)體單位上，其住宅或農(nóng)田，都是相鄰性；效益內(nèi)化性，只是作為供給組織內(nèi)部效益，供給者之外，不享有其效益外溢。

2 桂平市農(nóng)村公共服務(wù)供給的不足與現(xiàn)實(shí)困境

2.1 自上而下的行政供給的優(yōu)勢(shì)與不足

農(nóng)村公共服務(wù)依靠政府自上而下的強(qiáng)制性的行政手段，同時(shí)依托鄉(xiāng)村振興（精準(zhǔn)扶貧）的政策的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金支持，其標(biāo)準(zhǔn)化、同一化、指標(biāo)化的政府供給模式，快速性的實(shí)現(xiàn)了一批普遍性的農(nóng)村公共服務(wù)供給，在供給實(shí)現(xiàn)速度上優(yōu)于農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度。但存在著快速、普遍性的供給伴隨的需求對(duì)應(yīng)性問題，自上而下的供給缺乏活力造成供給無效性或低效性。

政績攤派的強(qiáng)制性，階段化強(qiáng)制完成當(dāng)期政績目標(biāo)，雖然一定程度激勵(lì)了政府提供和改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給，但是由于政績指標(biāo)在一定時(shí)期內(nèi)的穩(wěn)定性，先完成的部分農(nóng)村地區(qū)已顯示出供給無效性或低效性，但是由于缺乏無效政績指標(biāo)的退出機(jī)制，進(jìn)一步加劇了由于標(biāo)準(zhǔn)化、同一化、指標(biāo)化帶來的公共服務(wù)供給的無效性或低效性。

2.2 農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的效率

但在實(shí)踐過程中，政府干預(yù)性強(qiáng)，區(qū)別于傳統(tǒng)的農(nóng)村一事一議，同時(shí)受制于政府指標(biāo)。傳統(tǒng)的一事一議是先議事再籌錢，農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度受政府指標(biāo)性下發(fā)任務(wù)下是先籌錢不議事（村民代表大會(huì)的本質(zhì)是如何籌錢）。村委會(huì)作為執(zhí)行者，存在缺乏動(dòng)力機(jī)制激勵(lì)推進(jìn)問題。表現(xiàn)為農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度缺乏主動(dòng)宣傳與被動(dòng)式接受駐村干部或政府部門的發(fā)起要求。

在飲水工程上，已存在一戶或幾戶的分散式、自發(fā)式供給，但由于其政府政績指標(biāo)存在“四有”的其中有自來水硬性要求，村民反對(duì)意見強(qiáng)烈。政府行為的干預(yù)忽視了村民的支付能力及支付意愿，從而導(dǎo)致了村民支付與收益的不匹配性，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度效率低下。

2.3 多元化供給的困境

社會(huì)組織供給由于其供給特點(diǎn)小型性、家族式、鄰近性和效益內(nèi)化性，決定了社會(huì)組織供給無法承擔(dān)更大范圍社會(huì)公共服務(wù)供給。同時(shí)城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村人口遷移，進(jìn)一步瓦解了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)組織供給能力，農(nóng)村社會(huì)組織已經(jīng)無法自主實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度擁有政府權(quán)力和資金介入也難以協(xié)調(diào)農(nóng)村人口流動(dòng)帶來支付承擔(dān)與效益匹配問題。

公共服務(wù)市場(chǎng)化的供給始終存在農(nóng)村公共產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)模小，進(jìn)入成本與效益不匹配等問題。政府通過補(bǔ)貼私人企業(yè)或引導(dǎo)國有企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)供給。但是由于該類公共服務(wù)需求為日常性需求，如教育、公共交通、供電通信，由于公共預(yù)算限制與國有企業(yè)效率考慮，難以維持可持續(xù)性供給，故而此類公共服務(wù)的供給一直存在巨大的城鄉(xiāng)差異。

3 鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新及實(shí)現(xiàn)路徑

針對(duì)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景和桂平市的現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新及實(shí)現(xiàn)路徑提出了以下建議：

3.1 建立政府公共服務(wù)供給政績指標(biāo)退出和重入機(jī)制

政府作為農(nóng)村公共服務(wù)的提供者，就目前桂平市農(nóng)村公共服務(wù)的供給機(jī)制而言，政府供給模式由于受到政績、指標(biāo)性的由上及下的供給機(jī)制的影響，供給彈性和供給效用都受到一定的制約，而農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的供給機(jī)制目的就是在于建立起自下而上的供給機(jī)制來彌補(bǔ)政府供給模式下的弊端，但是都受到政府政績的干擾，未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的供給效率，為了提高供給效率，應(yīng)該建立政府公共服務(wù)供給政績指標(biāo)退出機(jī)制。

3.1.1 建立階段化的評(píng)估機(jī)制

通過建立階段化的政府農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的階段化評(píng)估，來決定是選擇繼續(xù)推進(jìn)該類公共服務(wù)的推進(jìn)建設(shè)。自上而下的行政供給模式中，組成政府—社會(huì)—村民三方評(píng)估，包括：村民的滿意度評(píng)價(jià)、村民的使用率評(píng)價(jià)；社會(huì)的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、結(jié)果監(jiān)督體系；政府的績效評(píng)價(jià)。其中村民不滿意具有一票否決權(quán)，有條件的地區(qū)，委托高校等利益外圍方評(píng)估。在農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度中，可由村民支付意愿作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，包括支付金額及支付積極性，設(shè)置不同權(quán)重，村內(nèi)常住村民的權(quán)重高于已遷居的并不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化。對(duì)不合格的、不滿意的，實(shí)行政績指標(biāo)退出。

3.1.2 建立防止性懶政的機(jī)會(huì)主義和指標(biāo)重入機(jī)制

為了防范懶政的機(jī)會(huì)主義，在完成階段性的評(píng)估后，設(shè)置適當(dāng)?shù)暮罄m(xù)追蹤調(diào)查，主要針對(duì)村民的對(duì)不同公共服務(wù)滿意度及感知提升效益的調(diào)查。根據(jù)滿意度及感知提升效益，對(duì)比不同農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給實(shí)現(xiàn)的差異做出分析，對(duì)不同地區(qū)的公共服務(wù)的滿意度及公共服務(wù)改進(jìn)的感知提升效益的地區(qū)公共服務(wù)差異作分析，對(duì)差異較大的，可允許公共服務(wù)指標(biāo)重入政績考核，主要基于村民的熟人社會(huì)交流易產(chǎn)生差異對(duì)比性和村民民主決策的錯(cuò)判。同時(shí)通過指標(biāo)重入，增加當(dāng)?shù)卣畱姓L(fēng)險(xiǎn)，也是對(duì)村委會(huì)工作避責(zé)的防范，農(nóng)村熟人社會(huì)對(duì)村委會(huì)工作具有記憶性與對(duì)比性，指標(biāo)重入是重要的喚醒手段。最終通過政績指標(biāo)退出與重入，優(yōu)化政府和農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度公共服務(wù)供給效率，增加公共服務(wù)供給的匹配度。

3.2 培育村民公共產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)意識(shí)

農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度效率有待提高的原因在于自下而上的供給安排未能從底層傳遞出公共服務(wù)需求，表現(xiàn)為村民代表大會(huì)意見表達(dá)的虛設(shè)。要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品自下而上的表達(dá)需求，關(guān)鍵在于培育村民公共產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)意識(shí)，主動(dòng)參與到公共產(chǎn)品需求表達(dá)中來。

首先，政府部門需列出公共服務(wù)供給清單和支付承擔(dān)分配清單，農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度有明確的公共服務(wù)供給清單，但是缺少支付承擔(dān)分配清單，明確支付承擔(dān)分配清單利于村民評(píng)估支付成本與收益，做出選擇。其次，完善公共產(chǎn)品供給信息傳遞，盡管當(dāng)前農(nóng)村存在公示欄、電子政務(wù)信息公示平臺(tái)等信息傳遞方式，但是忽視了村民文化素養(yǎng)的制約，信息傳遞未表示出有效的傳遞性，應(yīng)當(dāng)建立更加接地氣的信息傳遞，增設(shè)方言視頻講解、村委會(huì)語音播報(bào)講解等多種形式，確保信息傳遞的有效性。最后，完善公共產(chǎn)品供給信息的全面性和村民公共產(chǎn)品知識(shí)的普及性，最后一點(diǎn)的成效依賴前兩點(diǎn)的鋪墊，培育村民公共產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)意識(shí)，進(jìn)而參與公共選擇，促進(jìn)農(nóng)村一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的制度效率。

3.3 推進(jìn)多元化參與

農(nóng)村社會(huì)組織供給模式，已不再適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，同時(shí)為了推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品市場(chǎng)化的建設(shè)，需多元化推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

3.3.1 重構(gòu)社會(huì)組織參與

農(nóng)村人口流動(dòng)，一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的個(gè)人籌資問題，也存在一定障礙，社會(huì)組織公共產(chǎn)品供給特征是以戶籍制度行政村、生產(chǎn)大隊(duì)而產(chǎn)生的，在整體性推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)，必須重構(gòu)社會(huì)組織參與。誰受益，誰支付，其主體既可以是個(gè)體，也可以是打破行政村、生產(chǎn)大隊(duì)的利益主體，一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度應(yīng)打破村委會(huì)代表的行政村固定群體，進(jìn)一步發(fā)展為可由利益主體代表，將支付群體與收益群體相契合，從而激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織的重構(gòu)和從內(nèi)部激勵(lì)社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。

3.3.2 完善制度法規(guī)建設(shè)

市場(chǎng)化的政府補(bǔ)貼和市場(chǎng)準(zhǔn)入都需要進(jìn)一步的完善制度法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步降低市場(chǎng)主體供給成本，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給，避免尋租空間。同時(shí)，如果放寬一事一議與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度受眾代表，需要進(jìn)一步完善制度和法規(guī)建設(shè)。最終，明確的制度法規(guī)，才能有效多元化推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。