土地經(jīng)營權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益的受損與應(yīng)對

楊偉光

（西安財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710061）

1 問題的緣起

發(fā)展規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會發(fā)布《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的戰(zhàn)略部署，初次提出賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)能，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。2020年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》中再次強調(diào)鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)信托便是實踐中發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營的重要制度創(chuàng)新。在土地經(jīng)營權(quán)信托中，所有權(quán)、使用權(quán)與受益權(quán)相互獨立運行，完美契合“三權(quán)分置”的改革潮流，此種獨特的制度安排使其在全國各地快速實行并發(fā)展壯大。但由于土地經(jīng)營權(quán)信托在我國興起時間較晚，制度構(gòu)建還不成熟，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了很多損害農(nóng)民權(quán)益的情形。例如：在土地經(jīng)營權(quán)信托合同中只規(guī)定村委會為受益人，沒有涉及農(nóng)戶權(quán)利的相關(guān)事項，那么農(nóng)戶權(quán)益一旦受損，就無法直接依據(jù)合同行使救濟權(quán)。

近年來學(xué)界已有不少學(xué)者關(guān)注土地經(jīng)營權(quán)信托制度，尤其是隨著“三權(quán)分置”觀念被政府逐漸采納以后，土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)也引起了許多學(xué)者的研究熱情，但大多集中于土地經(jīng)營權(quán)信托的可行性、法律構(gòu)造、運行障礙等問題，缺乏對農(nóng)民權(quán)益保護方面的探討。保護農(nóng)民權(quán)益一直是我國開展各種農(nóng)村改革的基本原則之一。而且在過去幾十年的國家發(fā)展進程中，中國廣大農(nóng)村地區(qū)的財富被源源不斷輸送給城市，農(nóng)村與城市相比，大多處于貧窮困苦的境地，進而導(dǎo)致農(nóng)民處于整個社會中的弱勢群體地位。現(xiàn)在也理應(yīng)從各方面對農(nóng)民進行補償，這其中最基本的做法就是加強對農(nóng)民權(quán)益的保護。在土地經(jīng)營權(quán)信托開展初期關(guān)注農(nóng)民權(quán)益的保護可以提高農(nóng)民進行土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)的意愿，有助于土地經(jīng)營權(quán)信托的長遠(yuǎn)發(fā)展。鑒于此，本文擬從梳理土地經(jīng)營權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益受到損害的狀況入手，通過剖析其發(fā)生原因，提出如何切實有效保護農(nóng)民權(quán)益的對策。

2 土地經(jīng)營權(quán)信托中損害農(nóng)民權(quán)益形態(tài)描述

土地經(jīng)營權(quán)信托中涉及多方主體利益，農(nóng)民和其他主體相比又天然具有弱勢性，因此農(nóng)民的權(quán)益很容易就會受損。農(nóng)民權(quán)益在土地經(jīng)營權(quán)信托中被《信托法》表達為受益權(quán)，根據(jù)信托法的相關(guān)規(guī)定，受益權(quán)分為信托財產(chǎn)歸屬權(quán)、信托財產(chǎn)損害的救濟權(quán)、知情權(quán)、受托人的解任權(quán)等[1]?？疾焱恋亟?jīng)營權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益受損狀態(tài)則主要從這些權(quán)利入手，并且對權(quán)益受損的整個過程進行透視性分析，從而了解問題的實質(zhì)。

2.1 農(nóng)民對土地信托財產(chǎn)運行狀況不知情

在土地經(jīng)營權(quán)信托實踐當(dāng)中，信托公司為了降低談判成本，讓村委會與農(nóng)戶簽訂委托合同，再與村委會簽訂信托協(xié)議。這樣的安排雖然可以直接降低信托的設(shè)立成本來提高工作效率，但卻將農(nóng)戶排除出信托法律關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)戶對自己享有的權(quán)利不知情，甚至不了解自己的土地會轉(zhuǎn)移給誰管理，怎樣去管理。農(nóng)戶本身具有的弱勢性加上實踐中信托公司應(yīng)為的披露義務(wù)和村委會的信息傳達義務(wù)不完全履行或不履行，最終農(nóng)戶只能在收益分配時拿到土地收益，對信托其他運行環(huán)節(jié)知之甚少，更別提行使自身權(quán)利來維護其合法利益了。

2.2 農(nóng)戶的監(jiān)督權(quán)行使效率低甚至被剝奪

《信托法》賦予委托人、受益人以監(jiān)督權(quán)，來監(jiān)督受托人對信托財產(chǎn)的管理、盈利和支出信息情況，必要時有權(quán)查閱信托賬目以及其他相關(guān)資料。在土地經(jīng)營權(quán)信托中，農(nóng)戶享有監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督信托公司對土地的管理以及收支詳情。但是有時在實踐中由于農(nóng)民不具有信托的相關(guān)專業(yè)知識，不知曉自己享有監(jiān)督權(quán)，無法對信托過程進行監(jiān)督，不能得知真實的土地支出和獲利，這也就存在其他主體對收益進行私吞的可能。此外，在土地經(jīng)營權(quán)信托實踐中農(nóng)戶大多不在信托法律關(guān)系之中，信托委托人和受益人是政府或其他組織，在此種情況下，農(nóng)民不享有監(jiān)督權(quán)。而作為信托委托人和受益人的政府或其他組織因為還要將信托收益二次分配給農(nóng)民，因不是最后收益方也經(jīng)常對享有的監(jiān)督權(quán)不予重視。

2.3 農(nóng)戶不能直接依據(jù)信托合同提起救濟

我國土地經(jīng)營權(quán)信托實踐中，由于各地情況不同，土地經(jīng)營權(quán)信托模式也有所差異。在浙江紹興模式中，信托委托人是由政府成立的農(nóng)村經(jīng)濟合作社，農(nóng)戶統(tǒng)一把土地以入股的形式轉(zhuǎn)移給農(nóng)村經(jīng)濟合作社，再由合作社將土地委托給土地服務(wù)中心進行管理收益，農(nóng)戶獲取最終的收益。農(nóng)戶此時被排擠出信托法律關(guān)系，雖然最終的收益歸屬于農(nóng)戶，但信托協(xié)議內(nèi)并沒有明確指定。所以當(dāng)農(nóng)戶的權(quán)益一旦受損，不能直接依據(jù)信托協(xié)議去維護自己的合法權(quán)益，只能求助于村委會或?qū)で笃渌葷绞健８＝ㄉ晨h的土地經(jīng)營權(quán)信托實踐中村委會與信托公司為信托當(dāng)事人，合同條款直接稱甲方村委會為受益人，信托合同中并沒有出現(xiàn)關(guān)于農(nóng)戶的權(quán)利事項，那么農(nóng)戶權(quán)益一旦受損，如何依據(jù)信托合同有效行使救濟權(quán)。

2.4 信托盈利模式難以保證農(nóng)民長久的土地收益

在安徽宿州模式中，農(nóng)戶可以獲得每畝千金小麥的租金的固定收益和70%的未來土地經(jīng)營收益。中信信托和土地經(jīng)營公司分享剩余的30%收益。同時中信信托向經(jīng)營方提供年利率 10%融資支持[2]。一般來說，信托公司都沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，在從農(nóng)民手里取得土地之后，通常會將土地交由專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司去經(jīng)營。例如在安徽宿州模式中，中信信托將土地委托給安徽帝元農(nóng)業(yè)公司作為第三方來運作土地。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也有其特殊性，其前期投入大、生產(chǎn)周期長、收益率偏低、經(jīng)營風(fēng)險高，致使信托公司和實際土地經(jīng)營者都面臨很多風(fēng)險。而信托公司已經(jīng)提前預(yù)支了高額的固定地租，為了降低自身風(fēng)險，會把對經(jīng)營方提供的融資支持利率定的偏高，致使土地經(jīng)營者壓力更大。土地經(jīng)營者為獲取收益往往會鋌而走險將土地轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這種做法不僅違背設(shè)立信托的目的，也違反了國家的宏觀政策，而這也明顯不是長久之計。

3 土地經(jīng)營權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益受損形成機理分析

土地經(jīng)營權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益受損形態(tài)表現(xiàn)多種多樣，在分析致因時，往往多種因素相互作用導(dǎo)致受損狀態(tài)的發(fā)生，經(jīng)過理性思考，我們依然可以探究其主要致因。

3.1 農(nóng)民自身具有弱勢性

盡管近些年我國信托業(yè)發(fā)展迅速，但是由于信托源于英美，進入我國的時間較晚，因此社會公眾對信托業(yè)務(wù)大多都認(rèn)知不足。土地經(jīng)營權(quán)信托作為一種新興的信托業(yè)務(wù)，雖然經(jīng)歷過一段時間的實踐探索，但是對此知悉的人仍然很少。即使是專門從事信托行業(yè)的金融專家都知之甚少，更何況是較少涉及金融信托領(lǐng)域的廣大農(nóng)戶。所以，大部分農(nóng)戶對于土地經(jīng)營權(quán)信托是陌生的，并不知道其信托流程以及在土地經(jīng)營權(quán)信托中享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。這勢必會導(dǎo)致農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)信托中由于對權(quán)利義務(wù)不明晰，出現(xiàn)自身合法權(quán)利遭受損害的情況。

3.2 法律供給不足

在我國目前的法律體系中，關(guān)系到土地經(jīng)營權(quán)信托的法律規(guī)范有《物權(quán)法》、《信托法》和《土地承包法》，但上述法律規(guī)范均沒有直接規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)信托的相關(guān)內(nèi)容。在土地經(jīng)營權(quán)信托中共有兩層法律關(guān)系，一層是信托關(guān)系，主要適用《信托法》，一層是土地承包關(guān)系，主要適用《土地承包法》。而當(dāng)發(fā)生權(quán)屬轉(zhuǎn)移時，則從《物權(quán)法》中尋求依據(jù)。土地經(jīng)營權(quán)信托相較于一般信托有其特殊之處。首先，其客體權(quán)利特殊。土地經(jīng)營權(quán)作為其客體，不僅涉及農(nóng)戶利益，還涉及土地保護的相關(guān)宏觀政策。其次，客體權(quán)屬特殊。土地經(jīng)營權(quán)是在“三權(quán)分置”下產(chǎn)生的新型權(quán)利，現(xiàn)有法律規(guī)范尚未對其是物權(quán)還是債權(quán)作出明確規(guī)定。因此，在考慮土地經(jīng)營權(quán)信托本身特征的前提下，用一般信托的調(diào)整方式難以實現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)信托的調(diào)整。另外土地經(jīng)營權(quán)信托作為一種土地流轉(zhuǎn)方式，在現(xiàn)有《土地承包法》中也沒有進行明確規(guī)定，只能將其歸屬于“其他方式”之中。所以，現(xiàn)有的法律規(guī)范無法涵蓋土地經(jīng)營權(quán)信托制度，使農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)信托中的權(quán)利無法得到有效保護。

3.3 政府扮演的角色既越位又缺位

在社會市場經(jīng)濟體制下，政府應(yīng)扮演著一個服務(wù)型政府的角色，既不越位，也不缺位，但是在土地經(jīng)營權(quán)信托實踐中，政府所扮演的角色既越位又缺位。具體來說，越位即是在土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)過程中政府過度干預(yù)市場，從而對經(jīng)濟主體的經(jīng)營產(chǎn)生過多影響。例如，將農(nóng)戶排除出信托關(guān)系，自己直接充當(dāng)委托人和受益人。缺位即是政府在土地經(jīng)營權(quán)信托運行過程中沒有充分發(fā)揮自己作為信托委托人和受益人的權(quán)利，去監(jiān)管信托公司的信托行為。實踐中還出現(xiàn)了由地方政府出資設(shè)立信托公司的情形，那么假如出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，又是否由地方財政彌補虧損，恐怕最后承受風(fēng)險的還是處于最底端的農(nóng)民。

3.4 信托公司存在單向信息透明度問題

依據(jù)《信托法》第二條，土地經(jīng)營權(quán)信托是以信托人對受托人的信任為前提，但對于信托人農(nóng)戶來說，受托人的信用水平僅具有單向透明度特征[3]。在土地經(jīng)營權(quán)信托實踐中，信托企業(yè)與農(nóng)戶達成的信托合同多為信托企業(yè)利用其專業(yè)能力設(shè)計的格式合同，來規(guī)避己方信托責(zé)任。土地經(jīng)營權(quán)信托合同的制定程序也沒能有效進行公開，使得農(nóng)民難以實質(zhì)性參與到合同的制定過程中去，無法在簽訂合同時提出有效爭議，更無法利用信托合同來維護自身權(quán)益。并且信托公司制定的合同中存在諸多隱蔽性條款，來模糊自身的信息披露義務(wù)，強化農(nóng)民的履約義務(wù)。在此種信托公司單向信息透明的情況下，農(nóng)民一旦簽訂信托合同，將在承擔(dān)嚴(yán)苛義務(wù)的同時，也無法有效保護自身權(quán)益。

4 土地經(jīng)營權(quán)信托中保護農(nóng)民權(quán)益的路徑與對策

保障農(nóng)民權(quán)利，以至于保障每個人的基本權(quán)利和自由，關(guān)鍵在于馴服權(quán)力和馴服資本，這是我們實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型最為艱巨的時代任務(wù)[4]?！锻恋爻邪ā沸抻喼螅恋亟?jīng)營權(quán)也正式成為農(nóng)民權(quán)益的重要組成部分，土地經(jīng)營權(quán)信托以土地經(jīng)營權(quán)為客體進行土地流轉(zhuǎn)，關(guān)系到農(nóng)民是否能實現(xiàn)其土地權(quán)益。為此，經(jīng)過前文對土地經(jīng)營權(quán)信托中農(nóng)民權(quán)益保護問題的分析，現(xiàn)提出相關(guān)優(yōu)化策略。

4.1 構(gòu)建以保護農(nóng)民權(quán)益為原則的土地經(jīng)營權(quán)信托法律制度體系

針對目前我國現(xiàn)有法律規(guī)范滯后于土地經(jīng)營權(quán)信托實踐發(fā)展的情形，有必要通過立法對實踐中可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行規(guī)制。首先立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在與各利益方充分溝通及充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定土地經(jīng)營權(quán)信托單行法，以此將土地經(jīng)營權(quán)信托行為納入法律控制框架內(nèi)。其次在立法時引入懲罰性賠償原則保護農(nóng)民權(quán)益不受損害，但應(yīng)局限于受托人故意違反信托合同，并給農(nóng)民造成損失的情形。最后立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以法律形式明確土地經(jīng)營權(quán)信托行為，并且對于受托人以信托方式流轉(zhuǎn)得到的土地，進行強制性規(guī)定使其不可隨意變更用途，嚴(yán)防農(nóng)地非農(nóng)化。

4.2 政府充當(dāng)監(jiān)管人角色維護農(nóng)民權(quán)益

在土地經(jīng)營權(quán)信托設(shè)立到終止的整個過程中，既不能完全禁止政府參與，也不能忽視政府在其中的積極作用，而應(yīng)當(dāng)明確政府的監(jiān)管人角色，來為農(nóng)民權(quán)益保駕護航。對于土地經(jīng)營權(quán)信托中政府監(jiān)管角色的設(shè)置，首先政府監(jiān)管須以合法性為前提。政府在對土地經(jīng)營權(quán)信托運作進行監(jiān)管時，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定。在作為一般主體參加土地經(jīng)營權(quán)信托時，應(yīng)當(dāng)保持中立者姿態(tài)。其次注重發(fā)揮服務(wù)功能。服務(wù)型理念應(yīng)貫穿政府參與土地經(jīng)營權(quán)信托的整個過程，為公眾樹立一個良好的服務(wù)者形象。最后以維護農(nóng)民權(quán)益為最終目的。農(nóng)民在參與土地經(jīng)營權(quán)信托的過程中，與其他主體相比具有天然的弱勢性，政府應(yīng)承擔(dān)信托各方利益衡平職責(zé)，切實維護農(nóng)民權(quán)益。

4.3 強化信義義務(wù)約束信托公司行為

從信托本源可知，信托公司應(yīng)完全為了受益人的利益而對信托進行管理。那么依據(jù)《信托法》，土地經(jīng)營權(quán)信托中信托公司的信義義務(wù)可以總結(jié)為：（1）誠信管理義務(wù)。信托公司在對信托財產(chǎn)管理的過程中，應(yīng)恪守誠實信用原則，忠于信托目的，將農(nóng)民利益放在首位，不能隨意侵害農(nóng)民利益。（2）分別管理義務(wù)。信托公司在管理信托財產(chǎn)的規(guī)程中，應(yīng)對信托財產(chǎn)進行單獨管理，不能使信托財產(chǎn)與其他財產(chǎn)發(fā)生混淆。對各個農(nóng)戶的信托財產(chǎn)也要進行分別隔離管理，來確定各自的權(quán)屬邊界。（3）自己管理義務(wù)。原則上在土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，信托公司應(yīng)直接對信托財產(chǎn)進行管理。但考慮到信托公司沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，也可間接管理，但產(chǎn)生的法律后果還是直接歸屬于信托公司，由信托公司直接對農(nóng)民負(fù)責(zé)。（4）限制自我交易義務(wù)。當(dāng)發(fā)生特殊情況不得不進行自我交易時，應(yīng)取得農(nóng)民同意，防止農(nóng)民權(quán)益被侵害。

4.4 完善受益人權(quán)益保障機制

在土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，應(yīng)明確農(nóng)戶為信托受益人。在此前提下完善受益人權(quán)益保障機制，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益。首先，建立受益人大會制度，將眾多受益人意志轉(zhuǎn)變?yōu)榧w意志，以此來消除個體監(jiān)督能力的不足。其次，明確地方政府、村集體、信托公司、農(nóng)戶等主體的權(quán)責(zé)配置，以此來改善農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)時的弱勢地位。但也應(yīng)注意對各主體的責(zé)權(quán)利效進行綜合考量，例如，在必要時，為了調(diào)動信托公司的積極性也可給予其適當(dāng)優(yōu)惠。最后，考慮到農(nóng)戶作為受益人，其知識能力、談判能力和維權(quán)能力等方面都還處于弱勢地位，建議在設(shè)立信托合同時，引入信托監(jiān)察人制度并明定其職責(zé)，以此更好的保障受益人合法權(quán)益。