環(huán)境公益訴訟難在哪里

郁風(fēng)

相對(duì)環(huán)境民事公益訴訟，由于環(huán)境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作，而它之于加強(qiáng)對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督是非常重要的。

What Causes Difficulties in Environmental Public Interest Litigation

4月1日零時(shí)，山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司正式關(guān)停。在經(jīng)歷多次受罰，并被環(huán)保部點(diǎn)名批評(píng)，卻整改成效不大后，此前的3月19日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向山東省德州市中級(jí)法院提交了訴狀，對(duì)振華公司涉嫌大氣污染行為提起公益訴訟，索賠近3000萬(wàn)元。3月27日，該公司已經(jīng)停產(chǎn)。

這是新《環(huán)保法》實(shí)施后第一起針對(duì)大氣污染行為的環(huán)境公益訴訟案件。

更早前，今年1月1日，環(huán)保組織“自然之友”和福建“綠家同”針對(duì)福建南平損壞林地的采礦主提起公益訴訟，則成為新《環(huán)保法》實(shí)施后首例環(huán)境公益訴訟立案。

通過(guò)訴訟倒逼企業(yè)及個(gè)人守法治污，倒逼環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)切實(shí)履責(zé)，這些環(huán)境公益訴訟案件有其標(biāo)桿意義和示范價(jià)值。不過(guò)，難掩的一個(gè)尷尬事實(shí)是，連同上述2起案件在內(nèi)，截至目前，今年也僅有3家環(huán)保組織提起了共4起環(huán)境公益訴訟。

在接受《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者采訪時(shí)，自然之友環(huán)境公益訴訟項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓等專家表示，環(huán)境公益訴訟目前仍面臨諸多困難，包括各環(huán)保組織難以承擔(dān)較為高額的訴訟成本，自身法律專業(yè)能力欠缺等，此外，相對(duì)環(huán)境民事公益訴訟，由于環(huán)境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作，而它之于加強(qiáng)對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督是非常重要的。

值得一提的是，在3月29日出席博鰲亞洲論壇時(shí)，最高法院院長(zhǎng)周強(qiáng)也對(duì)環(huán)保團(tuán)體目前遭遇資金、人才困難導(dǎo)致公益訴訟案件數(shù)量少表示了關(guān)切。4月13日，環(huán)保部就《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》（征求意見稿）公開向社會(huì)征求意見，《意見稿》除明確公眾可參與污染調(diào)查處理等之外，在公益訴訟方面，還要求相關(guān)環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)在政府信息公開義務(wù)范圍內(nèi)，為環(huán)保組織提供便利。

艱辛起步

數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2013年，全同環(huán)境公益訴論案件總計(jì)不足60起，起訴主體絕大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)和檢察院等公權(quán)力機(jī)關(guān)，環(huán)保組織起訴的案件很少。

其主要原因是環(huán)境公益訴訟的主體資格問(wèn)題。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律服務(wù)中心副主任兼督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇表示，中國(guó)傳統(tǒng)民事法律關(guān)于原告主體的規(guī)定遵循“直接利害關(guān)系”原則，而公益訴訟則允許和案件無(wú)直接利害關(guān)系的機(jī)構(gòu)基于維護(hù)公共利益作為原告提起訴訟，這是對(duì)傳統(tǒng)民事法律的突破。在這樣的背景下，以往環(huán)境公益訴訟的主要依據(jù)是包括環(huán)保法在內(nèi)的一些原則性規(guī)定，以及一些試點(diǎn)成立環(huán)保法庭的地方高級(jí)法院出臺(tái)的規(guī)范性文件，通過(guò)打法律的“擦邊球”，進(jìn)行了一系列環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐。

2013年新《民事訴訟法》實(shí)施，加入了關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定，但是新法仍未就環(huán)境公益訴訟的主體進(jìn)行明確界定，這導(dǎo)致各法院在實(shí)際操作中對(duì)環(huán)境公益訴訟持保守態(tài)度。據(jù)悉，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的8起環(huán)境公益訴訟全部因訴訟主體無(wú)法律明確規(guī)定被駁回。

直至2014年《環(huán)保法》修訂，飽受爭(zhēng)議的環(huán)境公益訴訟主體問(wèn)題方才塵埃落定。白今年1月1日起實(shí)施的新《環(huán)保法》規(guī)定，符合一定條件的社會(huì)組織可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。新法中環(huán)境公益訴訟的開展范圍，也由之前的環(huán)境污染擴(kuò)大到環(huán)境污染和破壞生態(tài)。最高法院隨后出臺(tái)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，進(jìn)一步明確了社會(huì)組織的范圍及提起訴訟需符合的條件。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，目前符合環(huán)境公益訴訟主體資格的環(huán)保組織有700多家。

盡管新《環(huán)保法》的規(guī)定和最高院的司法解釋為環(huán)境公益訴訟打開了方便之門，但環(huán)境公益訴訟卻依然面臨“叫好不叫座”的尷尬局面。截至目前，從公開報(bào)道看，已經(jīng)立案的僅有福建南平毀林案、山東德州振華公司大氣污染案等4起，其中有官方背景的環(huán)保組織中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)占了3起。

高昂成本

在答復(fù)關(guān)于南平環(huán)境公益訴訟案的最新進(jìn)展時(shí)，葛楓告訴《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，他們已經(jīng)請(qǐng)生態(tài)和林業(yè)修復(fù)方面的專家去做了損害情況評(píng)估，專家報(bào)告已經(jīng)交給法院，目前在等待法院的進(jìn)一步消息。

在提起該環(huán)境公益訴訟案之前，去年7月28日，此案4名被告中的3人已兇非法占用農(nóng)地罪獲刑。他們?cè)谖匆婪ㄈ〉谜加昧值卦S可證及辦理采礦許可延期手續(xù)的情況下，開采礦石，造成近20畝林地植被在3年間被破壞殆盡。

證據(jù)充分加上當(dāng)?shù)胤ㄔ旱炔块T的支持，使得這起環(huán)境公益訴訟案成功立案。但葛楓表示，他們目前仍面臨著不少困難。

“首先，環(huán)境公益訴訟需要的成本還是比較高的。對(duì)于環(huán)保組織而言，經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)，這是一個(gè)非常實(shí)際的問(wèn)題?！睋?jù)她介紹，相關(guān)費(fèi)用涉及訴訟費(fèi)，人員差旅費(fèi)，律師費(fèi)用，以及做損害評(píng)估和修復(fù)方案的費(fèi)用等。南平中院已經(jīng)準(zhǔn)許緩交訴訟費(fèi)，“律師費(fèi)用我們與中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心的相關(guān)律師商量，等到結(jié)案后冉付。另外很大的一塊是做損害評(píng)估和修復(fù)方案的費(fèi)用，目前主要也是請(qǐng)一些專家?guī)兔ψ觯軌蚬?jié)省部分開支。但這畢竟不是一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。”她還提到，如果這個(gè)案子后期涉及全面的損害鑒定，費(fèi)用將更大，“我們還沒(méi)有確定是否必須進(jìn)行損害鑒定。”

此前報(bào)道顯示，2011年10月19日，云南省曲靖市中級(jí)法院受理了自然之友等環(huán)保組織就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟。參與該案訴訟的夏軍律師曾對(duì)媒體表示，審理案件的法院需要相關(guān)環(huán)境鑒定報(bào)告，鑒定需要600萬(wàn)元以上的費(fèi)用。由此足見環(huán)境公益訴訟之難。

葛楓透露，事實(shí)上，在新《環(huán)保法》通過(guò)后，自然之友就考慮到環(huán)境公益訴訟將遭遇的費(fèi)用方面的實(shí)際困難，在自然之友基金會(huì)下專門設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟支持基金”的專項(xiàng)基金，想借此募集資金，支持包括白然之友和其他環(huán)保組織開展環(huán)境公益訴訟?！安贿^(guò)，目前基金的體量還非常小，募集的資金僅有數(shù)十萬(wàn)元，可能只夠打一兩個(gè)官司就差不多了?！?/p>

除了費(fèi)用問(wèn)題，環(huán)保組織也面臨著法律專業(yè)能力欠缺等困難。葛楓稱，“以法律方面工作作為重點(diǎn)的環(huán)保組織很少，自然之友雖然一直忠實(shí)于以法律手段來(lái)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，但我們自己也沒(méi)有專職的律師隊(duì)伍。因此，包括環(huán)保組織在內(nèi)的NCO，自身法律團(tuán)隊(duì)和專業(yè)能力的建設(shè)與提高，將是非常重要的一方面?！?/p>

“我們目前解決這塊困難主要是通過(guò)和中國(guó)政法大學(xué)合作，對(duì)方給予一些法律方面的支持，像這起案件的代理律師就是他們那邊的律師。但今后如果要持續(xù)地做更多的案子，自身的法律能力勢(shì)必需要不斷提高?！备饤鞅硎?。

索賠與執(zhí)行難

相比其他環(huán)境公益訴訟，大氣污染類型的環(huán)境公益訴訟案件存在著很難定性、定量地鑒別究竟一家企業(yè)的排放對(duì)空氣污染影響有多大，很難鑒定評(píng)估污染損害的問(wèn)題。

在德州振華公司案中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)索賠近3000萬(wàn)元，要求法院判定被告立即停止超標(biāo)排放大氣污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施;在省級(jí)及以上媒體公開賠禮道歉;由被告承擔(dān)訴訟、鑒定、律師費(fèi)等支出。

近3000萬(wàn)的索賠依據(jù)是什么？據(jù)馬勇介紹，其主要包括兩個(gè)方面：一是振華公司賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2040萬(wàn)元;二是因拒不改正超標(biāo)排放污染物行為造成的損失780萬(wàn)元，兩者相加合計(jì)近3000萬(wàn)元。

馬勇進(jìn)一步解釋說(shuō)，最高院司法解釋第23條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的，法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。這提示了一條創(chuàng)新的出路，即據(jù)此，如果難以進(jìn)行生態(tài)損害評(píng)估的，可以通過(guò)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行核算。而根據(jù)公開資料，被告企業(yè)有幾條生產(chǎn)線沒(méi)有安裝治污設(shè)施，換算加起來(lái)大約有2000多萬(wàn)元。此外，他們嘗試通過(guò)比照按日計(jì)罰的行政處罰，對(duì)企業(yè)屢禁不止的行為提出懲罰性賠償780萬(wàn)元。

該案訴狀請(qǐng)求賠償款項(xiàng)將支付至地方政府財(cái)政專戶，用于德州市大氣污染的治理。馬勇表示，除了打到當(dāng)?shù)刎?cái)政賬戶，環(huán)境公益訴訟的實(shí)際執(zhí)行還有另一種方式，比如貴州有個(gè)“兩湖一庫(kù)”基金會(huì)，只要涉及到“兩湖一庫(kù)”的公益訴訟案件，其損害賠償款都會(huì)打到基金中。

但即便案件勝訴，賠償款執(zhí)行仍將是問(wèn)題。振華公司正是因?yàn)樾袠I(yè)不景氣，沒(méi)錢治污，面臨一張張環(huán)保罰單時(shí)，只好當(dāng)起“老賴”，而關(guān)停之后，以其目前的盈利狀態(tài)，也將面臨執(zhí)行難問(wèn)題。

行政訴訟缺位

環(huán)境公益訴訟面臨的挑戰(zhàn)還來(lái)自制度的不夠完備。相對(duì)環(huán)境民事公益訴訟，由于環(huán)境行政公益訴訟在法律制度上的不明晰，目前這塊還難以操作。

葛楓對(duì)《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者表示，新《環(huán)保法》第58條規(guī)定的公益訴訟制度，其實(shí)涵蓋了環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，前者是告污染者包括公司、個(gè)人，后者則是告有環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的相關(guān)政府部門沒(méi)有履職或履行不當(dāng)造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞。

但環(huán)境行政公益訴訟案件目前還沒(méi)有什么例子?！缎姓V訟法》并沒(méi)有對(duì)環(huán)境公益訴訟作卅明確規(guī)定，最高院有關(guān)司法解釋也沒(méi)有對(duì)環(huán)境行政公益訴訟作出解釋。葛楓說(shuō)，“因此環(huán)境行政公益訴訟難以開展。而如今環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)在環(huán)保中發(fā)揮很大作用，絕大部分環(huán)保法律包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)保法》，都規(guī)定了行政主管機(jī)關(guān)的職責(zé)，如果它們能夠履職到位，許多環(huán)境污染事故將可以避免。所以，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督非常重要，而環(huán)境行政公益訴訟很大程度上可以起到這樣一個(gè)作用?！?/p>

葛楓告訴記者，十八屆四中全會(huì)提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，現(xiàn)在實(shí)踐中也有檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟的案例，“但這只是黨的文件，立法和司法解釋方面還沒(méi)有相關(guān)規(guī)定?！?/p>

據(jù)悉，今年全國(guó)兩會(huì)期間，自然之友已經(jīng)通過(guò)全國(guó)人大代表、湖北省政協(xié)副主席呂忠梅呼吁完善環(huán)境公益訴訟制度，包括加強(qiáng)對(duì)環(huán)保組織提起公益訴訟的支持，以及完善環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)法律。

呂忠梅建議，要建立環(huán)境公益訴訟激勵(lì)機(jī)制，包括建立政府專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)和支持公益組織建立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金，并從政策和資金上加大扶持;鼓勵(lì)法院支持環(huán)境公益訴訟中勝訴原告的合理辦案成本及原告律師費(fèi)用由被告支付的訴訟請(qǐng)求。另一方面，要明確《環(huán)保法》第58條關(guān)于公益訴訟的內(nèi)涵，通過(guò)立法和司法解釋進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境公益訴訟制度。包括通過(guò)立法將行政管理部門違法作為或不作為造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為納入環(huán)境公益訴訟的范圍;出臺(tái)司法解釋，明確對(duì)上述行為提起訴訟的原告資格等。